随着中央提出实施乡村振兴战略，解决三农问题视野不断拓宽。在世界各国来讲，中国的农业保险方面，特别是在有分量的大国中可以说还是一个新起步的国家，真正实现农业农村保险时间并不太长，积累的经验有限。所以怎么能够进一步深化？这个也是当前迫切需要的。一个拓面，一个深化，这是当前农业保险业应该考虑的问题。
乡村振兴战略中央从一开始就提出，这个战略是伴随着中国建设现代化强国的过程一并推进的。在这个过程中，农业保险确实能找到很多渠道，需要去关注，需要去支持，需要去帮助的点、面和整个的乡村工作紧密结合在一起。另外一方面，农业保险从国家来讲，确保国家粮食安全、确保农产品供给，保证14亿人食物供给链的安全，是放在很重要的位置，跟国计民生、国家安全、应对外部风险来说这都是非常重的方面。从这个领域去讲，保证农业生产的正常进行，保证农产品，特别是粮食稳定持续供应，这方面还是要作为农业保险的重点领域给予高度关注，并且不断创新。
从农产品、农业保险这个角度谈几点看法。
第一，农业生产总体对保险的要求在不断提高。从近些年农业快速发展的实践能看到有几个特点表现的非常明显：一是农业产业中的资产积累速度极快，资产规模达到较高水平。包括农业生产的基础设施、农田水利建设、大量的设施化的大棚，从低级到高级的各种设施增长的非常快，再包括农业各种各样的机械，无人机等，农业资产增长速度快，资产规模大，对安全的要求就会越高；二是从近些年中央提出农村一二三产业融合发展以来，产业链的延长速度也非常快。由于产业链延长，除了农业生产，仓储、加工、运输、营销等这方面的投入和规模都在快速增长，这将为农业保险带来非常大的促进作用及更高的要求；三是从资金资产的角度看，农业每个周期的投入量也在不断增长。比如农业生产质量，要绿色生产，减量化等，但是价格也在不断提高，与此同时新的投入也在不断产生。另外，对农业来说劳动力成本也在不断提高，投入资金量也是非常快；四是农民对收入增长的期望也在不断提高。从以上几个角度来讲，农业本身对于保险的需求会越来越高，越来越强。
第二，农业风险也在不断增加。近期在我国提到农业风险很自然地讲到猪的问题，猪周期是必然的，但是在中国历史上，甚至更大的国际范围内也很少出现像这次这么大的波动。去年的猪肉产量4200多万吨，和最高的2014年、2015年相比，猪肉产量降了30%，这么大的波动也是很少见到，为什么会这样？这次这么大的波动是什么原因？业界还有比较大的争论。有的认为是生态原因，有的则认为是防疫问题。如果是猪瘟的话，当然主要是自然界的风险。但这次的大波动到底属于什么样的风险？应该采取什么措施去应对？需要深入研究。
再一个是河南大水灾，涉及范围还不止河南。最近反复讲极端性气候的变化在增加，对农业来讲是很大的风险。自然风险在不断提高，第二个市场风险，由于投入大，产品产出规模增多，积累了相当的市场风险。无论是猪肉，还是现在面临的一些问题，既有自然方面带来的风险，也有生产者对市场分析研究的不够，与需求结合的不紧密带来的一些风险。
资源部公布了第三次国土调查的资料，耕地减少的部分相当大的比例是转为林地和园地，园地一个是果园，水果的问题，第二个是茶园，茶叶的问题。结构调整到现在的时间也不长，从脱贫攻坚到乡村振兴，很多地方都感觉到有必要加快推进农业生产结构的调整，于是耕地转为其他用途，数量大了带来市场供给的变化。从市场分析的角度看，今年水果的销售状况不好，很多地方的价格是下降的。现在进入盛果期，各地水平都差不多，猕猴桃、葡萄，南方还有一些南果，北方有大枣、核桃。一进入盛产期，市场就无法承受。按照统计年鉴每年统计出来的茶园面积，资源部公布的第三次国土调查中的茶园面积大概只相当于07、08年的面积，2020年统计年鉴中显示，截至2019年茶园面积是4200多万亩。最近，茶叶主销部门开始积压绿茶，销售难度较大，跟快速扩张有关。要想规避市场风险，在相当大程度上，生产者自己要清醒，但是生产者恰恰信息不对称，只知道调整结构、扩大生产，于是积累了较高的市场风险。
第三，政策风险。党和国家制定政策的过程中会广泛征求意见，但是政策的变化也存在一些不确定的问题，尤其对国际市场的反映和变化。比如过去的粮油生产，国家在这方面有多种多样的政策，其中之一便是储备条件。这几年储备猪肉发挥了一点点作用，但毕竟还是有限的。再比如说粮食市场的波动，储备粮发挥了很大作用。现在的问题是现有的玉米储备没有了，从中储粮的角度来看，现在市价高，玉米的价格比小麦高，小麦的价格、稻谷的价格已经高于最低收购价了，这个情况下中储粮就不能收了，财政部也不会允许在这么高的情况下收。同时，今年玉米产量未知，明年是否能够满足玉米需求，如果出现问题，除了进口没有别的手段。类似于这样的问题，亟需关注到规模大了，水平高了，产量多了，与此同时面临的市场风险、政策风险都在加大。农业保险工作主要是市场行为的工作，但是必须紧密结合实际形势认真进行研究，才能做得更好。随着资产规模的增加，农民的期望又高了，农民对保险会有更高的要求。对保险来说也会承受相当大的压力，怎么去做好它？这是当前要认真研究的一个方面。
除了刚才讲到的新情况、新问题之外，现在面临着非常大的问题，从2018年一号文件就提出了对三大主要粮食作物实行全成本保险，最近提出逐步转向农民收入保险。今年6月份总理去东北视察完了回来，又提到了这个问题，加快推进稻谷、小麦的全成本保险和玉米生产的收入保险，面对这么复杂的形势变化，面对越来越多的风险，采取什么样的方式对农民或者说对种粮的农民进行保险，才能真正化解风险，让农民得到实实在在的收益，这是个很关键的问题。比如全成本保险，除了物化成本之外，还有劳动投入，还包括地租。地租近几年涨的非常快，根据各地调查显示，大多数地租率都在50%以上。例如东北政策之前和之后都有这个问题，14年、15年一公顷玉米大概是两万块钱的毛收入，地租就是一万块钱，就是50%，现在价格又增加了。这些问题到底怎么去研究处理？应该保哪些，哪些是不能保的，可能还需要很深入地研究。
随着国务院6月份部署稻谷、小麦的全成本保险和玉米收入保险提出之后，国务院考虑到今年猪肉饲料价格上涨比较快，专门给种粮农民200亿补贴，这个补贴对农民的行为会有什么变化，对保险有什么影响，这个事需要研究。这200亿给谁是很大的问题，是给土地承包者？还是给粮食的生产经营者？这个争论很厉害。国家对粮食进行直接补贴之后，十七八年了，一直在争论，应该给谁？应该给土地承包者？还是应该给转入土地的经营者？这个事本来是市场问题。经过反复调查，如果一定要把这个补贴补给转入土地的经营者，那么承包者一定把地租提起来，要给了承包者，可能地租的变化就均匀了。
从国内情况来看，国家对农业的支持保护力度不断加大，各种各样的资金投入，有的变成资产，有的变成农民的收入，还有的变成其他促进农业发展的各种东西，它对保险到底有什么影响？这是一个需要进一步去研究的方面。
此外，还要研究国家财政出了这么大的力，通过现有的渠道支持农业，如果把这些手段和保险业结合的更好的话，能不能发挥更大的作用？这是一个最关键要研究的大问题。若将200亿直接发给农民，农民间的争论不断，承保者与经营者也将面临困境。若转为保险，其能发挥多大的杠杆作用？下一步亟需理清在农业支持保护政策中，农业保险应该站在什么地位，起着什么作用。
第四，从国际形势来看迫切需要农业保险加快转型升级。WTO的规则在农业支持保护政策中，对黄箱补贴是有限制的。现在基本上我国的黄箱也已经用满了，即将面临再补贴遭到起诉与不补贴农民丧失积极性的问题。而现在又出现对农业升级保护政策的大挑战，加入WTO就意味着必须开放市场，包括农产品市场必须开放，但是由于国标不统一，发展中国家市场是可以开放的，但是是有限开放，于是我国对进口重要农产品采取的是关税配额制。关税配额制度对我国农业在国际市场竞争中起了相当大的作用，我国五大产品有关税配额，三大谷物也是有配额的，还有糖和棉花。糖和棉花缺口太大，设了配额，但下一步面临很突出的问题，稻谷、小麦、玉米的事怎么办？美国人一直觉得应该提高关税配额，或者应该放弃关税配额，我国为了保护国内产业发展，保护农民利益，一直没有这样做。
在如今农业上有很多复杂问题的情况下，这几年粮食总产量年年创新高，但是进口也年年创新高，过去这三大谷物进口至少没有突破配额，但是去年开始就突破了，玉米去年进口了1200万吨，承诺的关税配额玉米只有720万吨，已经超了这么多，那小麦和大米的配额怎么办？这些问题发达国家在二十多年前已经开始考虑，通过很重要的一个保险转型来解决这个问题。关贸总协定往WTO转时，对世贸组织有个设计，就是农业补贴的问题，到底能补贴多少？我国加入关贸总协定谈了很长时间，后面关贸总协定变成世贸组织了。最开始提出来农业的黄箱补贴只能是产成的5%是发达国家，发展中国家可以10%，谈判加入时期，我国被禁止用10%，而用8.5%。8.5%的补贴率不仅是对农业总产值的补贴8.5%，而且对每个具体的农作物补贴，而现在三大谷物补贴都已经超过了。97、98年在日本访问时，农业专家谈的几乎都是加入WTO的农业补贴问题，因为有限制，发达国家都在上世纪90年代末到本世纪初都在研究农业支持保险政策的转型，而最重要的就是把黄箱补贴不仅是往绿箱转，更主要是转到农民收入保险方面，那么就摆脱了黄箱制约。
我国作为农业大国，下一步的农业保险转型升级，一是形势很迫切，二是要敢于去碰那些不熟悉的地方，碰中国作为农业农民大国碰不了的地方。从1986年一号文件停了十八年后，2004年又开始发一号文件出台三大政策，进一步减免农业税，对农民进行直接补贴，对稻谷、小麦一些重要产品实行最低收购价制，同时出台三大政策。当时很多经济学家不赞成，认为有这么多农民怎么补贴得起？从现在来看，如果那时候不对农民进行补贴，不对农业进行保护支持的话，这二十多年农业可能根本发展不起来。中央也反复提了几次向农民的收入保险的转法，怎么转既符合国情也符合WTO的要求，这是当前需要认真考虑的。在这些年来国家对农业的支持保护大量投入资金的大背景下，怎么能让它发挥更好的作用？政府这只手和市场这只手怎么能结合好？这是下一步要考虑的。
从当前这个形势变化来看有几点认识：第一，农业保险对农业发展，农业农村的现代化具有越来越重要的作用。第二，当前的国际国内形势迫切需要农业保险转型升级，大大提高。第三，我国是有这个条件的，因为政府已经拿了这么多钱支持农业，无非是要研究用什么方式支持更好，更有效。把这三个问题结合起来，下一步我们的研究或公司计划都将能加速往前推进的步伐。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家，第十三届全国人大常委、农业与农村发展委员会主任；来源：《中国乡村发现》2022年第1期
