20世纪80年代初期，我国恢复试办农业保险，农业保险一度呈现出较好的经营业绩，但近几年农业保险业务却出现萎缩。尽管各地都在探索农业保险的经营模式，并取得了一定的成效，但迄今为止，这些模式的探索离预期的要求还有相当的差距，农业保险的推进任重道远，政策性农业保险的推进更是存在较大难度。之所以这样，很大程度上与政策性农业保险面临的难点和对策选择基点问题有关。对推进政策性农业保险的难点和对策选择基点加强研究，有利于更好地促进农业保险工作的顺利推进。
一、推进政策性农业保险的难点
农业保险的经营按照经营方式可以分为两种：商业性保险和政策性保险。商业性农业保险，即是由保险机构完全按照商业化的运作方式，以盈利为目的经营的保险；政策性农业保险，即是由保险机构根据社会利益最大化原则，不以盈利为目的，在政府资金和法律法规的支持下开办保险业务，支持农业发展的保险。在世界保险业中，农业保险可以说是发展最缓慢的一类保险。在西方资本主义国家，一般的保险公司都不愿经营这种风险较大、没有固定利润的保险，因为农业保险与其他保险相比，在经营上存在一些难点。实际上，我国绝大多数的农业保险都属于政策性保险业务的范畴。从我国近年的经验来看，推进政策性农业保险经营面临的难点，主要有以下几个方面：
（一）对农业保险的准公共物品属性认识不清
在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品，第二类是公共物品，第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品[1]。农业保险产品的属性体现在：
1．农业保险产品在效用上具有不可分割性
在农业生产过程中，存在着各种风险，支持农业的发展是政府的重要任务之一。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。其受益者不仅是投保的农民，而且包括全体社会成员。因而，农业保险产品的效用是不可分割的，“谁种田，谁承担风险”的说法必须扭转。
2．农业保险产品的经营必须具备一定的规模
因为保险的经营必须依赖大数法则，农业保险的经营规模如果不够大，就不可能在时间和空间上分散风险，一旦发生灾害，将会造成更大的赔付率，经营农业保险的成本就会很高。仅靠小规模的试点经营逐渐积累农业保险基金是绝对不可能的。
3．农业保险在消费上具有排他性
一般来说，“谁投保，谁直接受益”，因此农民在投保农业保险时都比较清楚地认识到这一点。但是，在消费过程中或者在经营的一定环节上，如防灾防损等，都不具有排他性，存在“搭便车现象”。
4．农业保险产品的取得方式并不存在竞争
从市场竞争性方面来说，农业保险产品的大部分不具有竞争性。在竞争的市场上，如果将绝大部分农业保险产品置于其中，既不可能有有效需求，也不可能有有效供给，农业保险的需求和供给曲线难以在一个平面内相交。
5．农业保险产品成本和利益具有外在性
私人收益与社会收益不一致导致经济运行的结果不可能满足帕累托效率条件，保险服务外在性收益的存在可能造成资源配置的效率受到损失。市场机制在有效提供保险服务过程中所存在的失灵现象，决定了这一问题的解决必须依靠政府发挥在维护整个社会利益方面所具有的职能，通过直接提供农业保险服务或对从事农业保险服务的商业保险机构给予必要的补贴等手段，只有如此，才能有效解决私人收益与社会收益的不一致性问题。
6．农业保险的利益计算模糊
农业保险服务的主要功能在于分散自然风险给农业生产带来的不稳定性，这种功能使得农业生产经营者在遭受自然风险的情况下，能够迅速得到补偿从而恢复正常的生产经营，显然这也会减少自然风险造成的生产波动，增加整个经济社会的福利水平。但是，单纯依靠价格机制从事农业保险服务所获取的收益只能来源于被保险对象，整个社会经济通过农业保险服务所获得的利益无法通过价格机制加以体现。
从以上的分析，可以认为：第一，农业保险服务属于准公共品范畴；第二，作为准公共品的农业保险服务应主要由政府来提供，因为市场机制所提供的数量会大大低于社会最优水平；第三，政府提供农业保险服务的基本方式是利用预算安排和其他政策安排形成农业保险经营体系，并以补贴和减免税以及其他优惠政策等方式，保证农业保险经营体系的可持续发展；第四，经营农业保险的公司不以盈利为目的。
（二）农业存在特殊的风险导致农业保险的保费率高和赔付率高
农业生产对土壤、雨量、气候以及生态环境等自然条件有较强依赖性。没有“自然的赐予，自然的生产力”，就没有农业[2]。虽然今天工厂化农业、设施农业的诞生使人们看到了农业革命的曙光，但自然力仍然在很大程度上给农业生产的广度和深度划定了前提条件。
一般说来，各种农作物和饲养动物对外界条件都有特殊要求。由于土地具有空间固定性，而自然条件又具有地域分布规律的特点，因而是千差万别的，这便使农业生产具有明显的地域性，亦即农业生产在不同地区之间有显著的差异，而在一定的区域之内则具有普遍的相似性。正如马克思所说：“农业劳动的生产率是和自然条件联系在一起的，并且由于自然条件的生产率不同，同量劳动会体现为较多或较少的产品或使用价值。”[3]因此，不同地区的农业生产，其生产工艺、耕作方式和技术、经营管理方式、饲养管理技术、适应的品种等，都具有独特性甚至不可替代性。农业生产的这种对自然条件的依赖也成为它的集约度远远低于工业生产的主要原因。农业对自然环境的依赖程度很大，这主要表现在对自然灾害的预测和抵御能力上的薄弱。中国农业受灾的比例每年大约在40%以上，比一般发达国家高出10%～20%。近几年来，中国每年因自然灾害导致的损失约为125亿元，而全世界平均每年也只有500亿左右，也就是说中国占了近1/3的比例。有统计数据显示，在中国一般企业财产和家庭财产的损失率为1%～2%，而中国西部一些省份和地区的棉花实际损失率一般在9%～18%之间，粮食在7%～13%之间，农业保险综合赔付率约为115%。农业风险有许多不同于其他财产风险和人身风险的地方，主要有以下几点[4]：
1．风险单位[5]很大，风险难以分散
对于农业保险来说，一个风险单位往往涉及面广，特别是洪涝灾害、干旱灾害等风险一旦发生则涉及千千万万农户、上亿公顷的农地，一次流行性疫病，像近年席卷欧洲数国的疯牛病、口蹄疫，亚洲发生的禽流感等，受传染的牛、猪和禽成千上万。
按照大数法则的要求，被保险的保险标的数目要足够大，才能使风险得到分散，使风险损失接近其期望，保险的财务才可能稳定，但农业风险单位之大，使其在一县一省甚至一个国家的空间内都难以得到有效分散。另外，农业风险单位与保险单位的不一致，有时会给不了解这个特性的保险人或展业人员造成错觉，以为动员的被保险农户越多，承保的标的越多，就越能分散风险，岂不知如果是在一个风险单位内，承保的农户越多，承保的面积越大，风险反而越集中，风险损失会越大，保险人的经营风险就越大。美国学者巴兹莱（Bardsley）等人在研究私人保险公司不愿意经营农作物保险的原因时指出，农场与农场之间的产量风险损失是正相关的，这给农业保险经营带来特殊的困难，也为农业保险在更大范围内开展和农业保险的国际再保险的必要性提供了重要依据。
2．农业风险的区域性明显
农业灾害特别是自然灾害具有明显的区域性，尤其是在我国，幅员辽阔，不同地区的主要灾害不同，风险类型、风险频率和风险强度差异也很大。高纬度地区气候寒冷，无霜期短，作物易受冻害。长江、黄河中下游地区，地势低洼，作物易受水涝灾害；西北黄土高原降雨量稀少，经常遭受旱灾；沿海地区易受台风、赤潮的侵袭，这都是由地理和气候分异规律决定的，它为农业保险区划特别是费率分区的必要性提供了根据。
3．农业风险具有广泛的伴生性
一种风险事故的发生可能会引起另一种或多种风险事故的发生，因此农业保险损失也容易扩大，而且由于这种损失是多种风险事故的综合结果，很难区分各种风险事故各自的损失后果。例如，在雨涝季节，高温高湿就会诱发作物病害和虫害，台风灾害往往伴有暴雨灾害，山区的暴风雨灾害还可能导致山洪和泥石流的发生等。在这种条件下，单一风险的保险理赔就会遇到麻烦，这也是许多国家开办多重风险或一切险农作物保险的理由之一。
4．风险事故与风险损失的非一致性
在很多情况下，农业风险事故甚至重大的农业风险事故，最终不一定导致损失，反而可能导致丰收，或者一个地区的风险事故会使相邻地区受益。一场台风可能使台风中心地区的农作物受损，但台风带来的雨水，可能会为附近地区的作物解除旱情，创造丰收的条件。但对于其他财产的风险来说，就不具有这种特点，例如，一场大火烧毁了房屋，船舶触礁沉没都是绝对的损失，保险标的不可能因此不受损失或增加价值，与受灾标的相邻的标的也不会因此而变得更坚固。正是因为农业风险的这一特点，使农业保险需要特殊的理赔程序和方法。
5．农业灾害发生的频率较高，损失规模较大
风险事故发生的频率和损失规模是厘定保险费率的基本依据，保险标的所面对的风险事故发生的频率高和损失规模大，费率必然高；反之，保险费率则低。一般财产保险，火灾的发生在万分之五左右，飞机失事的几率是二百万分之一，但农业风险的发生频率很高。从1950年到1990年的40年间，我国农业受灾面积平均达29.8%，成灾面积平均为12.7%。农作物产量低于平均产量的年份在一些国家都超过20%。
正因为农业的特殊风险，导致农业风险不能有效地分散，农业的发展受阻；正因为农业的弱质性，需要进行保护；也正因为农业保险的准公共物品的属性，需要政府给予大力支持。因此，建立一个有效的农业风险分散机制，完善农业保险制度已经是一个非常迫切的现实问题。
（三）农业保险的经营业务相对其他保险业务要复杂得多
1．保险金额难于确定
保险金额应根据保险标的的实际价值来确定，而种养两业保险的保险标的是具有生命活力的动植物，它们的形态无时无刻不在变化。一般说来，农作物从播种或移栽后，直到收获，它的外表形态天天都在变化，它的内在结构也是逐日变更，农业生产时间和劳动时间不一致，而成果却是在最终产品中体现出来。例如，生长30天的玉米与生长了50天的玉米，在理论上，它们的价值差别很大，但将它们割下来，其实际价值就相差很少了。因此说，农作物的生产与工业生产有明显的不同，工业生产中每一过程、每一工序所生产出的半成品，具备了实实在在的价值。而从价值角度考察农作物的生长过程，只能说它是处在价值的孕育阶段，不能在每一生长阶段都以独立的价值形态出现。这给保险金额的合理确定带来很大难度。同时，农业保险的标的具有商品性，这就必然受到市场价格的影响，对保险金额也会起到冲击作用。
2．保险费率难于厘定
保险费率包括纯费率和附加费率两个部分。纯费率是保险费率的主要组成部分，据此计算出来的保险费，足以支付财产保险的损失补偿。财产险纯费率制定的数理依据是保险金额损失率，影响保险额损失率的因素很多，其中危险事故发生的频率是一个重要因素。由于农业生产的危险主要是自然灾害，如暴风、雹灾、暴雨、水灾、虫害、旱灾以及动植物病害死亡等，其发生极不规则，自然灾害往往具有伴发性，除直接危害种植业外，还可能引起其他灾害的发生，如洪水过后，往往出现动物疫病和植物虫害的大流行造成新的更大灾害，加之我国地域辽阔，各地之间的灾害程度差异很大。以往积累的有关危险事故发生情况的统计资料，对未来的预测作用不大。同时，由于经济、文化及其他原因，农村中有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，进而使科学合理地制定保险费率十分困难。
3．难于评估灾后经济损失
评估是保险正确合理实行补偿的关键。作为农业保险标的物的动植物处于动态的生命活动之中，本身就很复杂，加上各地气候等自然条件不同，农作物、畜禽品种不同，农牧业生产水平不同等，使它们受害程度也不尽相同。农作物在每一个生长阶段，其价值都不相同，甚至同样品种的农作物，生长在同样土地和同样气候条件下，使用同样的肥料，而由于一些管理上的差异，它们的单产也会有较大的差距。这样，就使得农作物在遭灾后，难于准确估计其损失。养殖业保险损失的估计比种植业更为复杂，因为畜禽比农作物要求更严格的生活条件。自然灾害、不科学的饲养管理、疾病的侵袭以及某些不适当的经济政策等，都会造成家畜的大量死亡或重大损失。诸因素交织，会给损失的计算带来不易预计的麻烦。
4．理赔工作难度大
农险业务点多面广，被保险人分散四处，标的分布四面八方，标的一旦受损，现场勘察定额、赔付兑现等工作量很大，所需人力、物力较其他险种多得多，且时间要求紧迫。如牲畜保险，牲畜死亡后会腐烂变质，查勘若不及时，则难以鉴定其原因，加之有的地区交通不便，更增加了理赔工作的困难。
5．在农业保险中更容易出现逆选择与道德风险
逆选择，指不利于保险人方面对契约的选择。在农业保险中一般是指经营状况较差的农民，隐瞒某种危险和投保动机，有目的地投保农业保险的某个险种（如一切险），使危险集中，这不仅损害其他被保险人的利益，又可能使保险人给付的保险金额剧增，甚至收不抵支。因此，农业保险机构针对这种逆选择现象，常制订相应的措施和规定，如要保前实地考查，适当提高保险费率等。
道德风险，是一种人为的危险，即参与投保农业保险的农民为谋取农业保险合同上的利益，骗取保险赔款，而违反信义有意识地制造的危险。一般来说，农业保险机构对因道德危险所致的损失不负赔偿责任。但是，由于保险双方信息的不对称，在承保、理赔中的道德风险和逆选择不可避免。这是农业保险经营中的最大的风险，也是国内外经营农业保险共性的难题。
二、推进政策性农业保险的对策选择基点
（一）政府必须为推进政策性农业保险经营承担部分成本
当前的“三农”问题已经被提到非常重要的高度，建立具有中国特色的政策性农业保险制度不能忽视国家财政补贴和减免税的扶持。从农业保险的实践来看，各地采取的支持和补贴农业保险经营的做法都表明，政府愿意而且能够承担农业保险的经营成本。在目前国家财政较困难的情况下，难以拿出大笔资金支持农业保险的发展，但国家并不是无能为力。目前部分保险公司用其它险种的收入来弥补农业保险亏损，这是一种不正常的企业行为。对于企业来说，这种行为是难以持久的，这往往是各级政府迫使保险公司来承保农业保险所出现的一种反常现象。在除农业保险以外的其他险种收入颇丰的情况下，政府应增加对他们的税收，然后建立农业保险基金，反过来补贴农业保险。
国家和省两级建立农业保险发展基金，用以支付农业保险的补贴支出。农业保险发展基金的筹集，要采取多种方式，运用行政政策和市场手段多渠道筹集，如从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分，从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分，从社会各界捐赠中拿出一部分，从农产品流通渠道中征收一部分。允许农业保险公司承保县以下农产品加工企业、村办企业以及农民家庭财产保险业务，在保证赔付的前提下，进行适当的资金运用，增强自身实力；对农业保险的业务及其经营主体减免税赋，对农业龙头企业和关系国计民生的种养业保险业务给予财政补贴，政府发行农业保险债券等。农业风险管理基金由国家农业保险公司在国家财政的要求下统一使用。这样一方面可以诱发农民将一部分生产或消费基金转化为保险基金，形成抗御自然灾害的合力，另一方面可以将政府的政策行为和保险公司的企业行为有机地结合起来，避免了各自行为的扭曲。
（二）必须认识到减轻灾害损失和提高农民收入同样重要
减灾和增收都是农村发展的当务之急，尽管从长期来看，增收比减灾更重要；但就近期而言，减灾和增收同样迫切。中国是亚洲乃至世界自然灾害最严重的国家之一，特别是近年来自然灾害的发生频率、影响范围与危害程度均呈现加速增长态势。各种自然灾害给农业生产和农村发展带来了严重的影响。因灾害造成的损失已经严重影响到农民增收的效果。灾害越大，对经济的破坏越大；经济越是发展，灾害造成的损失也就越大（谢家智，2004）。现阶段政策性农业保险的目的主要是提高农业灾后恢复生产的能力和生活自救水平，在政府的救助之下提供保障，因此利用农业保险这种补偿自然灾害损失的手段，可以帮助农民确保农产品的最低收入水平。
（三）各地应根据实际情况，大胆探索政策性农业保险的模式
我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，在现阶段设立一家全国性（政策性或非政策性）农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，当前农业保险经营模式的探索主要有五种取向，都倾向于政府主导下的政策性保险：一是政府主办、政府经营，建立农业保险公司；二是政府支持下的合作社保险经营模式；三是政府支持下的农业保险股份有限公司模式；四是政府支持下的相互保险公司模式；五是政府主导下的商业保险公司经营模式。第一种自上而下的政策性保险模式讨论了多年，成本高、不经济，且运行时监督成本太高；第二种20世纪80年代以来在很多地方实践过，效果不理想，且需要以社会认可的非正式约束为基础，改革成本较大；第三种股东投资以盈利为目的，对亏损的农险来说，投资人难寻；第四种相互保险公司模式是个好办法，可降低成本、减少道德风险和逆选择等，但在我国属新事物，《保险法》中尚未涉及，有个社会认可的问题；第五种值得考虑，即建立国家农业保险公司，政府进行宏观管理和再保险，由商业保险公司与政府签订合同具体办理。
具体采用哪种形式，地方政府将根据本地区经济发展水平、地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体形式，开展政策性农业保险经营。
三、简短的结论
1998年全国范围内的洪涝灾害、2004年初的禽流感等自然灾害和疫病都唤起了全社会对农业保险的注意。2004年的中央1号文件为政策性农业保险提供了极佳的发展契机。因此，笔者认为要充分认识推进政策性农业保险试点工作的艰巨性、复杂性，迎难而上，根据2004年中央1号文件的要求，加快政策性农业保险试点工作。为此需要：
第一，提高对农业保险的认识。正确的认识和定位，是开展和发展农业保险、将农业保险实践向前推进的前提条件。农业保险是政府保护农业、稳定农村经济、确保国家粮食安全，乃至促进国民经济持续、稳定、健康发展的有效工具之一，同时也是世贸组织框架下世界农业政策的重要走向之一。应对各种农业保险经营模式进行研讨，并尽快形成共识，以改变目前农业保险落后的局面。
第二，应以提高农民收入为中心，把推进农业保险经营试点与建立农村社会保障制度等其他改革结合起来，积极促进区域经济发展。
第三，在我国建立科学、有效、完善的农业保险制度不是一蹴而就的，而是一项系统工程。建立符合国家农业产业政策，适合中国农业生产力发展水平、农村产业结构、农业风险特点、农民保险需求的具有中国特色的政策性农业保险制度需要在实践中探索和总结经验，逐步形成、发展、完善。当前应增加试点，加快试点工作，丰富试点内容，多方案比较，逐渐推广。
第四，加快农业保险的经营主体的培育，推进组织形式的创新，降低农业保险经营过程中的交易成本。
参考文献：
1．龙文军，《谁来拯救农业保险》，中国农业出版社，2004年。
2．庹国柱、王国军，《中国农业保险与农村社会保险制度研究》，首都经济贸易大学出版社，2003年。
3．曼昆（美），《经济学原理》，北京大学出版社，1999年。
4．刘京生，《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社，2000年。
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[1]曼昆（美）：《经济学原理》，北京大学出版社，1997年9月版，第230页。
[2]《马克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社，1972年版，第347页。
[3]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1972年版，第922页。
[4]庹国柱，王国军：《中国农业保险与农村社会保险制度研究》，首都经济贸易大学出版社，2003年，第79页。
[5]风险单位是一次风险事故所造成的损失范围。风险单位是讨论风险和保险的重要概念，保险精算中应用大数定律的“数”就是风险单位数。一个风险单位就是一个随机事件。这一点被很多人忽视和混淆，特别是与保险单位混为一谈。
本文发表在《华南农业大学学报》（社会科学版）2006年第3期，第1－6页；被国务院发展中心《经济要参》内刊2005年第16期（2005年3月11日）收录；被人大复印资料《金融与保险》2006年第12期全文转载。
