据报道，本届G7峰会上，美国总统拜登将针对俄罗斯海外主权资产推出计划，让乌克兰预先获得西方金融机构冻结的俄罗斯资产的几百亿美元利息。早些时候，美国的决策者已经在积极研究冻结和处分俄罗斯海外资产的现有法律和政策路径，试图从法理、宪法、法律、司法判例和国际法中发掘法律依据，甚至推出转移俄罗斯海外主权资产的强制性法案，意图将冻结和处分外国主权资产的手段合法化。
俄乌冲突延宕至今，美国及其欧洲盟友提供的外国援助是乌克兰获得财政资源的最直接方式。然而，随着对乌援助在美国国内外面临的经济压力和政治压力不断增大，华盛顿不得不开始寻找新的资金来源。拉拢盟友一起冻结和利用俄罗斯的海外主权资产，将之用于协助乌克兰应对冲突和战后重建，成为华盛顿目前最青睐的方案。
美国是判例法国家，冻结和处分外国主权资产的做法在其历史上不乏先例。美国曾经把“敌对国”政府的海外资产用于“人道主义”援助或其他赔偿措施。2003年，布什政府就全面“接管”了伊拉克被冻结在美国的约17亿美元的资金。
然而，美国政策制定者目前针对俄罗斯海外资产拟定的方案正面临严峻的合法性挑战，主要体现为总统有无处分外国主权资产的权力、是否违反美国宪法第五修正案的正当程序和征用条款，以及非交战国没收第三方国家主权资产是否违背“基于规则的国际秩序”等。华盛顿目前拟定的行为路径，不仅在法理层面无法自圆其说，相关法律的解释和司法判例的引证也自相矛盾，其国内法和国际法更是难以“无缝衔接”。比如，从国际法的角度讲，扣押俄罗斯相关资产至少面临两个问题：非法征用和外国主权豁免权。美国通过《外国主权豁免法》给予外国及其资产法律保护，是践行国际法的要求。根据当前美国政策制定者拟定的法律路径，《外国主权豁免法》可能会对冻结和转移俄罗斯主权资产构成一定阻碍，但坚决反对该法的豁免保护会给美国带来反噬后果，美国将来也不能指望外国法院给予其海外资产以豁免保护。
可以说，除了拜登政府针对俄罗斯公司及精英寻求的民事没收手段之外，此前一直没有法律机制可以允许美国处分俄罗斯被冻结的主权资产。2022年5月，美国财政部长耶伦曾表示，美国处分被冻结的俄罗斯央行资产“现在缺乏坚实的法律基础”。因此，美国国会寻求制定新的法律，以扩张行政部门权限，试图消除《外国主权豁免法》等现有法律的阻碍以及一系列国际法的束缚。
2024年2月，美国参议院外交关系委员会以压倒性投票结果通过了史无前例的《为乌克兰人重建经济繁荣和机会法案》（简称“乌克兰重建法案”，REPO），意图为美国没收被冻结的俄罗斯主权资产并将其移交给乌克兰进行战后补偿和重建提供直接的法律支撑。“乌克兰重建法案”在参议院外交关系委员会得到的唯一一张反对票来自共和党参议员兰德·保罗。他表示，美国外交政策机构“正处于犯下又一个战略错误的边缘”，没收俄罗斯主权资产只会让其相信与乌克兰无法通过和平谈判达成解决方案。康奈尔大学历史系教授尼古拉斯·穆德强调，“西方国家通过夺取资产来结束他们未公开参与的战争，开创了破坏区域稳定的先例”。4月20日，美国众议院通过一项对外援助法案，并以压倒性多数通过与其捆绑的“乌克兰重建法案”。该法案24日被拜登签署成法律，为美国没收一个未与之交战国家的主权资产开辟法律路径，成为其攻击一个国家的全新武器和法律工具。
作为外国央行资金的主要存放国，美国之所以能在全球金融领域发挥核心作用，一定程度上在于其对外国资产有力的法律保护以及对相关国际法的严格遵守。在强行冻结和处分境内俄罗斯主权资产的问题上，华盛顿罔顾其宪法、国内法以及国际法的规定，改变对外国主权资产的保护规则，必将招致对手国的报复，以及其他严重后果。
美国冻结和没收俄罗斯的主权资产是一种经济战争行为。此举不仅是对法律规则、国际法原则及其背后的法治基本共识的破坏和颠覆，还会在国际政治和经济方面产生深远的消极影响。短期看，这种前所未有的做法，不会为美国带来国际社会的认同和支持，更不会带来地区和平，反而可能会导致俄美对抗的升级、俄乌和谈的前景也会变得更加黯淡。中长期看，会让其他国家担心美国盯上其海外主权资产，采取同样的霸蛮手段，由此可能引发其对美国和欧洲投资市场可靠性的质疑，严重伤害国际金融市场的稳定。
历史和现实反复证明，无论是贸易战、科技战还是经济金融战，华盛顿都会借助法律战的手段进行“规则锁定”。一方面它借此达到维护自身利益的目的，另一方面做到“师出有名”，还能将“规则”推广，绑定盟友共同实施，使效果翻倍。与“规则锁定”直接相关的规则解释，也会以最有利于实现美国目的的方式被不断变通和拓展。从“长臂管辖”、多级制裁，到出口管制、投资审查、人才规锁，华盛顿穷尽一切手段从现有法律体系中发掘路径，如果仍不足以做到“有法可依”，则会马上增补或制定新的法律，不断丰富其“法律工具箱”，最终打造出“一款趁手的武器”。
可见，法律战不仅仅是美国将相关手段正当化、合法化的需要，也是为了满足重塑其宪政权力秩序、塑造以其为中心的国际规则体系的需要。从这一点来说，美国法治的工具主义本质显露无遗，我们需要充分重视并予以警惕。
郝敏（作者是国际关系学院法学院院长、教授）
转载自环球时报2024年6月14日
