一、什么是底线思维?

（一）底线思维与底线意识

首先，底线就是不可逾越的红线。国土空间规划强调划定“三区三线”。“三区”是指生态空间、农业空间、城镇空间；“三线”是指耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界。其中，18亿亩耕地红线就是一个底线要求。过去主要将耕地保有量作为约束性指标。其中：“十一五”规划为18亿亩，“十二五”规划为18.18亿亩，“十三五”规划为18.65亿亩。“十四五”规划并没有提出耕地保有量的数量指标，而是设置了一个更加重要的综合性约束指标，就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨，这是保障粮食安全的一个重要基础。

其次，底线也是需要稳固的“底板”。习近平总书记强调，要着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫。习近平总书记的重要讲话精神为切实保障国家粮食安全提供了重要启示，给出了科学的理论依据。保障国家粮食安全就是一个底板任务，需要从“固底板”的角度，研究提出解决问题的新思路、新举措。

（二）乡村规划要树立底线意识

一方面底线任务就是首要任务，或者不可逾越的红线。农业农村领域的底线任务主要有保障国家粮食安全、保障生态安全、防止发生规模性返贫、保障农民利益不受损害等。另一方面，相对城市规划，乡村规划更加强调保护、约束、限制，而不是类似城镇地区的工业化、城镇化开发。其中，保护主要是耕地和生态保护，约束主要是永久基本农田、生态红线、建设用地规模等约束性指标和刚性管控要求，限制是指乡村大都属于限制和禁止开发区域。

二、粮食安全底线与乡村规划

（一） 粮食安全是国之大者

什么是粮食安全？按照FAO标准，粮食的自给率必须达到95%，人均粮食产量达到400公斤，粮食储备应该达到本年度粮食消费的18%，才能满足最基本的粮食安全。

粮食安全是底线任务，也是首要任务。无论是高质量发展、乡村振兴还是农业供给侧结构性改革和农业农村现代化，确保国家粮食安全始终是一个底线要求。保障国家粮食安全也是全面建设社会主义现代化国家的底线任务。

2021年，中国粮食产量达到6.83亿吨，连续7年稳定在6.5亿吨以上；人均粮食占有量达到483公斤，连续14年超过国际公认的400公斤粮食安全线。

2013年中国确立了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略底线。自2015年以来，中国口粮自给率均在100%以上；自2005年以来谷物自给率均高于95%，实现了口粮绝对安全、谷物基本自给的战略底线任务。

（二）粮食安全的“底板”仍不够牢固

一是耕地面积减少、质量下降。从“二调”到“三调”，全国耕地面积减少了1.13亿亩。人均耕地面积也在递减，“一调”为1.59亩/人，“二调”为1.52亩/人，“三调”为1.36亩/人，已不到世界平均水平的40％。工业化和城镇化建设必然会导致耕地减少。从“二调”到“三调”，全国城镇村及工矿用地增长了22.9％，交通运输用地增加了20.3％，其中就包括占用部分耕地。同时，退耕还林、还草、还湿减少了部分耕地。从2009年到2019年，全国林地增加了11.9％，也包含了退耕还林的成果。

耕地净流向林地和园地是导致耕地减少的重要原因。从林地看，“二调”到“三调”增加4.53亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。从园地看，“二调”到“三调”增加0.81亿亩，而耕地流向园地有0.63亿亩，也就是说，园地增加的近80％来源于耕地。耕地转化成林地和园地，主要有三方面原因：（1）退耕还林、还草、还湿，有一部分耕地转化为林地和园地。（2）农业供给侧结构性改革。有的地方把农业供给侧结构性改革理解为单纯的农业产业结构调整。（3）土地用途管制监管不严。

二是一些地方耕地撂荒现象严重，耕地“非农化”屡禁不止，耕地流转中的“非粮化”甚至“非食物化”问题凸显。其中，非粮化的主要原因是土地流转成本高，种粮比较效益低。非农化则主要是土地用途管制不严带来的。

所以，乡村规划一定要树立底线思维，坚守耕地和生态红线。

三、城镇开发边界与乡村规划

（一）中国已进入城镇化全面减速阶段

“十三五”时期以来，中国已经进入城镇化全面减速阶段。2021年，中国常住人口城镇化率为64.72%，比上年提高0.83个百分点，城镇化增速已经明显减缓。在“十三五”时期，无论是全国还是四大区域，除个别年份外，城镇化的推进速度都在逐步减速。从全国看，过去长达20多年的城镇化超高速增长时代已经结束。

对2035年中国城镇化率预测结果表明，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，但推进速度将会逐步放慢。预计到2035年，中国城镇化率为74.4%。其中，东部地区为77.7%，中部地区为70.6%，西部地区为69.2%，东北地区为73.1%。从省级层面看，届时上海、北京、天津将总体完成城镇化，广东、江苏、浙江等20个省份将进入城镇化稳定期，海南、湖南等10个省份仍处于城镇化减速期。

（二）未来中国城乡人口和空间格局

考虑到中国的大国小农特征，估计中国城镇化率的“天花板”在85%左右。2016年，高收入国家人均GNI为4.01万美元，城镇化率为81%。预计到2050年，中国的城镇化率将达到甚至超过80%，逐步接近城镇化率的“天花板”。届时，中国城镇人口比重将超过80%，约10.92亿人，比2018年新增2.6亿人；乡村人口比重低于20%，约2.73亿人。

再从城乡空间格局看，中国现有城镇空间大约占陆地国土空间的1%左右。根据全国城镇土地利用数据汇总成果，2014年底，全国城镇土地总面积8.9万km2 ，占陆地国土的0.93%。2020年，中国687个城市建成区面积为6.07万km2，1495个县城建成区面积为2.09万km2，1.88万个建制镇建成区面积为4.34万km2，合计12.50万km2，占全国陆地国土空间的1.30%。

从极限格局看，未来中国城镇及建设空间不会超过3%。据2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，今后全国可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万km2左右，占全国陆地国土总面积的2.92%。

因此，无论现在还是将来，中国97%以上的陆地国土空间都属于乡村地区。乡村规划任务繁重，前景广阔。

（三）统筹协调城镇化与耕地保护

在城镇化进程中一定要严格保护好耕地，尽可能少征耕地、不征优质的耕地，协调好城镇化与耕地保护之间的矛盾。一是划定并严格控制城镇开发的边界。城市不能无限蔓延，城市周边都是质量比较好的耕地，要划定城镇开发边界，划定永久基本农田，严守耕地红线。二是加强对占补平衡的全面全程监管，征用的耕地要保质保量补充，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，防止征多补少、征优补劣。三是提高城乡建设用地的使用效率。目前城乡尤其是农村建设用地、小城镇建设用地效率较低，存在大量的低效产业用地，浪费很严重。四是建立城乡统一的建设用地市场。农民进城以后，城镇建设用地要增加，但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出，带来城乡建设用地的双增长。要破解城乡建设用地“双增长”，关键是建立城乡统一的建设用地市场。

四、城乡人口迁移与乡村规划

城乡人口迁移将会带来三个问题，即村庄空心化、村庄减少与消亡、人口老龄化。

（一）积极应对村镇老龄化的影响

城乡人口迁移导致农村人口老龄化比重远高于城市。目前，我国乡村人才流失严重、养老设施短缺、养老服务和保障水平低。2021年，我国城乡居保参保人数达54797万人，比城镇职工基本养老保险参保人数还多6722万人。2020年，我国城乡居保人均养老金领取额为2088元，即每月174元，仅分别相当于城镇和农村低保平均保障标准的25.7%和35.0%，不到农民人均食品烟酒支出的50%；城镇职工与城乡居保人均养老金之比高达19.3倍。因此，在乡村规划中，要高度重视农村养老问题，积极应对村镇老龄化的影响。

（二）优化村庄和公共设施布局

随着城镇化的推进，乡村人口不断减少，村庄“空心化”问题凸显，村庄数量将不断减少。据2020年农村固定观察点数据，全国农村常年住房空置率（10个月以上）为9.3%。另据我们农发所2019年对140个村庄的调研，宅基地闲置率平均为10.7%。

从行政村看，2007年全国为57.2万个，2020年下降到49.3万个，这期间减少7.9万个，平均每年减少约6000个。

从自然村看，1991-2020年全国共减少141.0万个，平均每年减少4.7万个。根据 2020《中国城乡建设统计年鉴》公布的数据，到2020年，全国自然村的数量为236.3万个。近年来，中国出现了3次村庄撤并潮：第一次是2000-2007年，共减少村庄94.3万个，每年减少11.8万个；第二次是2015-2017年，共减少村庄25.3万个，每年减少8.4万个；第三次是2020年，减少 15.0万个。

未来乡村人口和村庄减少将呈现三大趋势：一是乡村人口减少。预计乡村常住人口将从2021年4.98亿人减少到2035年的3.74亿人，2050年减少到2.73亿人。二是村庄数量减少。三是村庄规模需要适当扩大。因此，随着城镇化推进和空心化加剧，在建立市场化的自愿退出机制前提下，进行适当的合村并居规划引导是必要的。但是，这种合村并居规划引导必须以农民自愿为前提，以提高农民福祉为出发点和落脚点，要遵循乡村（村庄）发展规律。当然，也应该看到，城镇化进程中村庄布局调整将是一个长期的动态过程，需要稳步推进。

（三）规划中需要解决的几个问题

一是村庄布局的调整优化。未来村庄主要有三种出路：转化为城（镇）区的一部分、继续保留为村庄、整合到其他村庄或者消亡。二是基础设施和公共服务布局优化，重点是按常住人口配置公共资源。三是农村公共设施用地的再利用。四是用经济的办法推动联村发展。五是在自愿依规前提下，采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出。

（作者系《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国社会科学院农村发展研究所所长；转自：中国农村发展学会 微信公众号，本文为魏后凯会长在“2022中国农村发展学会乡村规划专委会年会（首届）”发言的主要内容）