乡村振兴是事关现代化全局的大战略，也是实现共同富裕的根本之策。2017年以来，经过5年多的积极努力，中国乡村振兴战略实施开局良好，顺利完成了第一阶段和《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》的目标任务，不仅奠定了乡村振兴的制度框架和政策体系，守住了保障国家粮食安全和防止发生规模性返贫等底线，而且乡村振兴各项工作全面展开。乡村发展、乡村建设和乡村治理等重点任务扎实推进，取得了阶段性的显著成效，为实现乡村全面振兴和农业农村现代化打下了良好基础。尽管受到新冠肺炎疫情的影响，2018~ 2022年，全国农林牧渔业增加值年均实际增长仍高达4.3%，农村居民人均可支配收入年均实际增长6.1%，比城镇居民增速高2.0个百分点。到2022年，城乡居民人均可支配收入之比下降到2.45，脱贫县农村居民人均可支配收入相对水平（以全国农村居民为100）提升到75.1%，分别比2017年减少0.26和提升5.3个百分点。
这一成效的取得是与国家加大财政、金融等政策支持紧密联系在一起的。在财政政策方面，中央提出建立健全乡村振兴财政投入保障制度，各级财政不断加大资金投入，公共财政以更大力度向“三农”倾斜。全国一般公共预算中农林水支出额由2017年的19089亿元增加到2022年的22490亿元，五年内增长了17.8%。从支出规模看，2022年农林水支出仅次于教育、社会保障和就业、卫生健康支出；从支出结构看，在2022年农林水支出中，农业农村占35.5%，水利和巩固脱贫攻坚成果衔接乡村振兴均分别占19.6%，林业和草原占8.0%，农村综合改革占7.7%，普惠金融发展支出占3.6%，目标价格补贴占2.4%。在金融政策方面，中央明确把农业农村作为金融优先服务领域，要求健全农村金融服务体系，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。各金融机构积极服务乡村振兴，不断加大对“三农”领域的支持力度，全国银行业金融机构涉农贷款余额持续增长，由2017年三季度末的30.55万亿元增加到2022年末的49.25万亿元，增长了61.2%，其增速远高于农林水支出的增速。
当前，中国已经进入全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的新阶段。全面推进乡村振兴是一项长期的艰巨任务，也是一个涉及产业、人才、文化、生态和组织振兴的巨大系统工程，其资金需求量巨大，但有效供给依旧相对不足。一方面，农业生产周期长，抗冲击或风险能力差，投资回报率低，再加上农村投资项目单个规模小，人口居住和产业布局分散，由此限制了农村经济活动的规模效益发挥，如果缺乏有效的规划引导和政策激励，在市场逐利性原则驱动下，社会资本通常难以大规模进入农业农村领域；另一方面，近年来尽管乡村振兴财政和金融投入快速增长，城市资本下乡进程也在加快，但至今还没有形成社会资本大规模广泛进入的局面，农民参与的主动性也不够。在中西部一些地区尤其是欠发达地区，乡村振兴资金投入主要是依靠政府投资，多元化的投入格局远未形成。因此，要破解乡村振兴中资金有效供给不足的难题，关键是在继续加大财政与金融支持的基础上，着力增强财政政策与金融政策的协同效应，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导和撬动作用，积极引导社会资本大规模进入。尤其要加快推动城市资本下乡，全力挖掘农民投资潜力，加快构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的乡村振兴多元化投入机制。
首先，要完善乡村振兴财政投入保障机制。乡村振兴促进法将国家“实施乡村振兴战略财政投入保障制度”纳入法律文本，规定“县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应”。显然，建立这一财政投入保障制度是中央和地方政府共同的责任，其核心是建立政府财政资金稳定增长机制，确保县级以上政府财政农林水支出增长速度高于一般公共预算支出增速，各地区土地出让收益主要用于农业农村，做到取之于农、用之于农。然而，在全面推进乡村振兴中要做到这一点并不容易。从表1中可以看出，尽管2018~2020年全国一般公共预算中农林水支出增长速度快于一般公共预算支出增速，一般公共预算农林水支出比重在逐步提升，但之后受新冠肺炎疫情的影响，全国一般公共预算农林水支出增速一直低于一般公共预算支出增速，达不到法律规定的“投入力度不断增强”的要求。2022年，全国一般公共预算农林水支出绝大部分均为地方支出，中央本级支出仅占1.1%左右。因此，除了加大中央对地方转移支付中农林水支出力度，更重要的是确保县级以上地方政府加大乡村振兴的财政投入，压实各级地方政府的投入责任。在此基础上，还要合理界定政府与市场的边界，明确政府的职责范围和各级政府之间的分工，充分发挥有效市场和有为政府的合力作用，而不宜由政府包揽一切，也不宜把乡村振兴单纯看成是政府的事情。要看到全面推进乡村振兴同样需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要各主体共同参与和贡献力量。
其次，进一步加大金融支持力度。长期以来，农村居民储蓄存款资金通过银行系统大量流向城市和非农产业，既造成一些县域资金大量外流，也加剧了农村贷款难问题。尤其在中西部一些欠发达县域，至今仍存在存款大于贷款的“存贷差”现象。当然，造成这种情况的原因是多方面的，除了重城轻乡的传统观念和银行商业化改革带来的向中心城市收缩之外，县域建设和产业发展滞后带来的资金有效需求不足也是重要原因。因此，在全面推进乡村振兴视域下，要确保金融机构农村存款主要用于农业农村。有效破解农村贷款难问题，需要多管齐下，实行组合式政策，既要引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业发展和乡村建设，又要强化农户信用体系建设，完善农户贷款风险补偿机制，创新农村金融产品和服务方式，提高金融服务“三农”能力。需要指出的是，在许多县域，目前已经不存在存款大于贷款的“存贷差”现象，但这并不意味着农村贷款难的问题已经得到有效解决，大量金融资金主要投向了非农产业和新型主体，而小农户的金融需求被忽视。这样就需要将财政政策与金融政策有机结合，通过财政补助、补偿、贴息、奖补、再贷款再贴现、差别化存款准备金、差异化金融监管和考核评估等政策，推动金融机构增加乡村振兴相关领域贷款投放，并大力发展农村普惠金融，对小农户贷款给予特别关注。
再次，积极引导社会资本投入。全面推进乡村振兴无疑需要有大量的资金投入，单纯依靠政府的财政资金只能是杯水车薪，必须充分发挥财政资金的杠杆作用，积极引导金融和社会资本投向农业农村，推进以县城为重要载体的城镇化，大力发展现代乡村产业，并采取购买服务、项目融资等方式，加快农村基础设施和公共服务建设，提升乡村治理水平和能力。一方面，要消除对城市资本下乡的认识误区，破除资本下乡的各种障碍，积极引导城市各类资本尤其是民间资本参与乡村振兴。要看到，资本是资金、人才、技术、品牌、营销渠道等的综合体，城市资本下乡不只是带来资金，还会带来技术、人才、品牌、管理经验和营销渠道等。对于城市资本下乡，既要在政策上给予相应的激励和支持，又要加强对下乡资本的全过程监管，严格土地用途管制，明确禁止和限制的领域，防止其侵害农民利益。特别是，要探索建立更加紧密的联农带农利益联结机制，鼓励工商资本与村集体、合作社和小农户形成利益共同体，让农民更多分享产业链增值的收益。另一方面，要积极引导国有企业发挥资金、技术、人才和品牌优势，采取多种形式参与乡村振兴，全方位开展与农村集体经济深度合作，鼓励城市国有产业园区与农村集体产业园区对接，积极探索合作发展的新模式。
最后，鼓励和动员农民积极参与。当前，在乡村振兴战略实施中，一些地方不同程度地存在“政府在做、农民在看”的现象，广大农民的积极性和主动性远没有被调动起来。就全国而言，近年来农户投资甚至呈现出下降的趋势。2019~2021年，全国农村农户投资下降了17%，其中2019年下降6.4%，2020年下降11.0%，2021年下降0.3%，而这三年间全社会固定资产投资增长了13.0%，农、林、牧、渔业固定资产投资（不含农户）增长了31.0%。之所以会出现这种情况，除了受到新冠肺炎疫情的影响，一个重要原因是农户在农村投资需求不足。据中国乡村振兴综合调查显示，在回答问题的3824个农户中，有69.3%的农户表示没有信贷需求。随着土地流转和社会化服务的推广，以及农民家庭更多到城镇购房等，这些都在一定程度上降低了一般农户在农村的投资需求。农民是乡村振兴的最重要的主体。全面实施乡村振兴战略，必须充分发挥农民的主体作用，全面调动广大农民的积极性、主动性和创造性。没有农民的广泛参与，就不可能真正实现乡村全面振兴。为此，要采取积极有效的政策措施，鼓励农民在农村投资创业，并将刺激农户投资放在更加重要的位置。
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国社会科学院农村发展研究所所长；转自：《金融评论》2023年第3期）
