内容提要：1978年以来的45年，我国农村有四大标志性改革：建立家庭联产承包责任制及后续的农村基本经营制度，开展全国范围粮油购销体制市场化改革，全面推开农村税费制度改革和实施农村土地制度改革。目前我国农村改革遇到四个难关：农村集体经济组织成员身份被户籍固化，宅基地“三权分置”改革尚未解决宅基地和农民房屋使用权交易对象限定难题，农村集体经营性建设用地入市改革遭遇土地市场“寒冬”，农村土地承包经营权周期性全国大调整导致农村土地产权稳定预期随之周期性波动。建议探索构建开放型的新农村集体经济组织，逐步弱化农村宅基地和农民房屋使用权交易对象限定，加快构建成熟的农村集体经营性建设用地入市制度，研究建立长期稳定、自动续期的农村土地承包经营权制度。
到2023年，我国农村改革历经45个春秋，取得了一批标志性农村制度改革成果，为推进农业农村现代化和乡村振兴提供了有力支撑。面临当今世界百年未有之大变局和中国式现代化进程中的艰难险阻，通过汲取45年来我国农村改革经验，为新征程中的农村改革注入新动能，有助于实现农业农村现代化和农业强国目标。
1978年以来我国农村改革取得的标志性成果及经验启示
（一）四大标志性农村改革
一是改革开放初期（1978—1991年）：从家庭联产承包责任制演变为农村基本经营制度。首先，探索家庭联产承包责任制。1956—1957年、1958—1959年、1960—1962年，全国许多地区三次探索包产到户改革，都因包产到户涉嫌“走资本主义道路”而搁浅。1978年11月，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民将村内土地分开承包，初创了家庭联产承包责任制。1982年1月，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，家庭联产承包责任制首次得到中央文件肯定。1983年，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，指出联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造，家庭联产承包责任制从理论和实践两个维度得到确立。其次，建立完善农村基本经营制度。1991年11月《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营机制，家庭联产承包责任制转化为“双层经营机制”组成部分。1994年《中共中央、国务院关于一九九四年农业和农村工作的意见》首提“完善农村基本经营制度”。1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度……必须长期坚持”，并从理论上明确界定了双层经营体制的内涵。1999年《中华人民共和国宪法修正案》中关于双层经营体制的表述，标志着农村集体经济组织实行双层经营体制的法律地位正式确立。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度”，这是中央文件首次明确界定农村基本经营制度的内涵，标志着家庭联产承包责任制历经多年改革后最终转化为农村基本经营制度，此项最具标志性的农村制度改革历经30年改革实践和理论探索最终定型。从家庭联产承包责任制到农村基本经营制度的不断改革完善，适应了农村生产力的发展，极大地激发了农民生产积极性，我国因此创造了用世界上7%的土地养活世界上22%的人口的奇迹。
二是社会主义市场经济探索期（1992—2001年）：全国范围粮油购销体制市场化改革终结票证时代。1984年11月，深圳特区取消粮、油、猪肉票证，粮食、食油实行放开经营，成为全国第一个取消粮票、油票的城市（陈棣芳，2019）。1993年2月《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》提出，积极稳妥地放开粮食价格和经营。从1993年4月开始，各地先后取消粮票和油票，实行粮油商品敞开供应。1993年4月1日，上海市全面放开粮油购销价格,取消粮票、油票；1993年5月10日，北京市放开粮油购销价格，取消粮票、油票；到1994年，全国各地基本取消了粮票、油票。陪伴中国人40年之久的粮票终于退出了历史舞台，标志着短缺经济的票证时代彻底终结。之后，国家针对粮食流通领域不时出现的供求平衡新情况新问题陆续出台政策文件，完善粮食购销体制。2004年建立稻谷最低收购价，2006年建立小麦最低收购价，之后，稻谷和小麦两大口粮最低收购价制度趋于稳定；2014年取消大豆临时收储政策，改为目标价格补贴；2016年取消玉米临时收储，2017年取消大豆目标价格补贴，都改为“市场化收购+生产者补贴”制度。从1993年粮食放开价格和经营到2017年大豆改为“市场化收购+生产者补贴”，粮食购销体制市场化改革最终建成了适应社会主义市场经济体制的现代粮食购销新体制，标志着我国农产品领域的市场化改革任务基本完成。
三是加入世界贸易组织时期（2001—2011年）：全面推开农村税费制度改革标志着我国进入“以工补农”时期。2000年3月，中共中央、国务院印发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽全省进行农村税费改革试点，由此拉开了农村税费改革的序幕。2001年12月我国加入世界贸易组织，农业面临激烈国际竞争和世贸组织《农业协定》对国内农业政策调整的压力，其后全面铺开农村税费制度改革提速，2003年覆盖全国。2004年中央进一步决定“五年内取消农业税”，在全国全面取消除烟叶外的农业特产税。2005年全国免征农业税省份达28个，同时全面取消牧业税。2006年1月1日起我国废止农业税条例，标志着实行了2600多年的农业税正式退出我国历史舞台，农村税费改革圆满完成阶段性历史任务。随着农村税费制度改革的推进，我国从2004年开始，结合粮食价格支持政策的创设，逐步建立了农业补贴制度，不断提升农业国际竞争力，国家逐渐从以农补工时期转为以工补农、以城带乡时期。
四是迈入新时代（2012年至今）：农村土地制度改革促进乡村振兴。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，提出深化农村土地制度改革。这是新时代深化农村改革的重要标志。党的十八大以来，农村土地制度改革有两条主线，一是继续改革农村土地承包经营制度，二是开展农村“三块地”改革试点。从农村土地承包经营制度改革看，首先，开展农村土地“三权分置”改革，2018年修订的《农村土地承包法》把“三权分置”改革成果法制化。其次，开展农村承包土地确权登记颁证，到2020年农村承包土地的确权登记颁证工作基本完成。最后，落实第二轮土地承包期到期后再延长三十年，2020年全国16个省份、20个县已经开展相关试点，之后继续扩大试点范围。从农村“三块地”改革试点看，围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的“三项试点”进展明显。到2018年底，33个试点县（市、区）已经在农村土地征收、办理集体经营性建设用地入市及相关抵押贷款、腾退零星或闲置宅基地并办理相关抵押贷款等方面进行了有益探索。2019年新修订的《土地管理法》《城市房地产管理法》，已经将以上改革内容法制化。2020年以来，全国有104个县（市、区）和3个地级市正在开展新一轮农村宅基地制度改革试点，探索落实宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体路径和办法。新时代以来开展的农村土地制度改革持续释放农村土地要素潜能，为打赢脱贫攻坚战、促进乡村振兴提供了有力的土地要素保障。
（二）经验启示
一是标志性重大农村制度改革往往要历经较长时期渐进式改革才能趋向成熟。从家庭联产承包责任制、粮食购销体制、农村税费制度到农村土地制度等各时期的标志性制度改革看，改革很难在短时间内取得成功，都要经历多年反复比较与检验，不断根据新情况新问题调整完善，大多经历十几年甚至几十年，才能形成比较成熟的新制度安排。当改革时机和条件不具备时，必须保持历史耐心等待时机；只要是适应生产力发展规律的制度安排，即使经历多次挫折，最终会被群众接受和国家选择。否则，该领域的改革始终无解，只能被长期拖延，甚至导致国家错失历史发展机遇。因此，一旦改革条件成熟，就要抓住机遇，迎难而上，敢于决策，冲破旧观念束缚，选择适应生产力发展的新生产关系，迅速突破旧制度障碍关口，从而实现改革目标。
二是允许多种改革试点方案相互竞争是农村改革快速迭代成功的重要路径。在复杂环境下，农村改革推进部门要最大限度放宽试点方案选择范围，不轻易给改革方案贴标签，避免习惯思维将可能的最有效改革方案拒之门外，导致改革长时间陷入僵局。比如，20世纪60年代前后，许多地方为解决“吃饱饭”问题，前后三波试行以“包产到户”为主要形式的农业生产责任制，取得良好成效，但因其与当时的主流价值观不符遭到批判，被迫中断。这种以先验观念代替实践效果的改革评判标准，导致这一改革方案被推迟了20多年。1978年安徽省凤阳县小岗村的包产到户改革方案同样面临多方质疑的政治压力，当时以邓小平同志为核心的党中央对备受传统观念质疑的改革方案持宽容态度，允许多种方案比较尝试，坚持实事求是，让改革方案的实践效果说话，终于开启农村改革新路。另外，粮食流通体制改革也曾经历多种方案的改革探索，坚持实践效果标准，不断试错，才逐渐形成比较成熟的制度安排。
三是农村改革方案受挫后及时调整方向是防止改革陷入停滞、快速突破改革关口的重要方式。有些农村改革方案设计时比较完美，既借鉴国外先进经验，又符合理论逻辑，但在改革实践中却可能碰壁。如果多次修订改革方案后还达不到改革目标，就必须迅速而坚决地放弃这种改革方案，尝试新的改革路径。例如，2014年尝试大豆目标价格改革方案，效果不如意，三年后又借鉴玉米改革方案，改为“市场化收购+生产者补贴”制度，才算找到符合我国社会主义市场经济体制的制度安排。否则，农村改革就会陷入只有试点、不见推广的改革僵局，贻误农业农村现代化发展。
目前我国农村改革进入爬坡过坎阶段
从1978年开始推动农村改革以来，农业农村体制机制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型比较成功，许多制度安排进入相对稳定期，初步适应了我国农业农村现代化的生产力发展需要。同时，一些领域关键环节的农业农村改革可能因时机和条件不成熟，遇到了风险高、难度大的制度障碍，改革进入爬坡过坎的艰难阶段。目前农村改革的最大难点是土地制度的一些关键环节难以取得突破。
（一）农村集体经济组织成员身份被户籍固化
当前我国农村集体经济组织成员具有户籍继承性，只要出生后拥有本村户籍，就天然被视为村集体经济组织成员，享有承包地和宅基地的继承权、分配权以及村集体收益的分配权等权益。村集体经济组织成员封闭性较强，外来长期在本村务农的“新农人”没有资格加入村集体经济组织，只能作为村中外来农业生产经营者，不利于村外高素质人才进村扎根成为新型职业农民。村集体经济组织成员缺乏流动性，愿意务农的新成员进不来、想进城务工的老成员又不能彻底离开，新老集体经济组织成员无法通过市场交易机制实现成员身份自由转换，这可能是大多数进城农户不愿放弃承包地和宅基地的重要原因。
（二）宅基地“三权分置”改革尚未解决宅基地和农民房屋使用权交易对象限定难题
2013年中央一号文件就提出改革和完善农村宅基地制度；2018年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；2023年中央一号文件继续提出探索宅基地“三权分置”有效实现形式。2019年中央一号文件首次提出稳慎推进农村宅基地制度改革；除了2020年外，2021—2023年连续三年的中央一号文件都与2019年的提法基本一致。十年来，国家努力推进农村宅基地制度创新，说明农村宅基地制度改革牵一发而动全身，是农村改革的“牛鼻子”。现行农村宅基地制度主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。按照现行法律制度规定，农村宅基地及农民房屋的买卖对象必须为同一集体经济组织内部成员。即使按照宅基地制度“三权分置”改革试点地区的一些做法来看，农村宅基地及农民房屋使用权交易对象仍在稳慎探索中。为什么目前农村宅基地和农民房屋的使用权交易对象依然难以放开？可能出于三个顾虑：第一，可能造成资本下乡大量圈地盖房，导致一些农民无房可住而影响社会稳定；第二，部分地方缺乏刚性的农村土地用途管制，可能被一些人“钻空子”，导致乱占耕地盖房而影响粮食安全；第三，村集体福利分配型宅基地及农民自建房屋与市民购买国有土地使用权及自有住房，两种体制的房地产能否在统一的房地产市场交易？目前全国开展农村宅基地制度改革的地区尚未对以上三个顾虑给出明确的结论。因此，“三权分置”改革的有效实现形式还需要时间去探索。如果农村宅基地和农民房屋使用权交易对象不放开，能否构建城乡统一的房地产市场，巨量的农村宅基地及农民房屋资源能否按照社会主义市场经济体制的要求得到有效配置，高水平社会主义市场经济体制是否完整，能否顺利实现农业农村现代化，一系列问题值得深思。
（三）农村集体经营性建设用地入市改革遭遇土地市场“寒冬”
2014年中央一号文件提出，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2023年中央一号文件仍然提出，深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。可见农村集体经营性建设用地入市后的各方利益分配机制改革难度大，迄今没有找到比较成熟的制度安排。与十年前相比，当前我国土地市场的供求格局发生重大变化，在这种土地市场背景下，集体经营性建设用地入市的增值收益也将大幅缩水，可供国家、集体和农民分配的增值收益也会相应减少，从而影响农村集体经营性建设用地入市的普及推广。
（四）农村土地承包经营权周期性全国大调整导致农村土地产权稳定预期随之周期性波动
我国农村土地承包经营权已经历第一轮15年承包期，目前第二轮30年承包期剩余4年（截至2027年）。每轮土地承包期接近中间时点前后，社会各方就会对国家未来的土地承包经营政策走向格外关注，部分人群担心未来政策会变，可能影响广大农业生产经营者的投资决策。国家开展土地承包政策研究并出台文件，选择多地开展土地承包延期试点，到期后全国各地亿万农民重新签订合同并变更土地承包经营权证以及各种租赁合同。与土地产权稳定的国家相比，我国农村土地制度的产权变更交易费用高，一定程度上削弱了我国农村土地竞争力，增加了农业农村现代化的难度。
实现农业农村现代化必须突破农村改革关口
新时代呼唤突破关口的标志性农村改革成果。在未来建设农业强国、推动乡村振兴、实现农业农村现代化的新征程中，农村改革还会遇到这样那样大小不等的问题，最关键的是要突破以下农村改革关口。
（一）探索构建开放型的新农村集体经济组织
坚持“老人老办法、新人新办法”原则，现有农村集体经济组织成员依规界定后就不变，新加入的农村集体经济组织成员不再以本村户籍为法定依据，而是通过法定继承或入股等方式成为成员。除法定继承外，新加入村集体的成员提出申请并经村集体经济组织同意后，以资金、技术等方式入股或购买退出集体经济组织成员的股权，加入新农村集体经济组织。村集体经济组织新成员的土地承包经营权和宅基地产权采取两种不同的制度安排，土地承包经营权无偿分配，宅基地资格权和使用权通过购买或法定继承获取，与城市居民保持一致。新农村集体经济组织坚持经济功能导向，新成员与老成员享有同等土地承包经营权，新成员享有村集体未分配土地承包经营权，未分配土地主要来自进城落户农户退出的土地、土地承包人因灾祸等各种原因灭失退回的土地以及闲置宅基地通过增减挂钩新增的土地等。此外，新成员与老成员一样享有本村机动地的优先经营权和村集体经济组织的股权分红等权益。当前及今后，农村闲置宅基地和房屋越来越多，新成员宅基地和住房可通过购买、继承获得，还可在村中租房居住；经济困难新成员可申请农村保障房或领取租房补贴。
（二）逐步弱化农村宅基地和农民房屋使用权交易对象限定
目前，我国农村土地产权法律保护体系基本建成，土地确权办证基本普及，资本下乡随意圈地盖房的法律约束显著增强。农村土地用途规划管制力强，土地卫星遥感影像图片执法和土地执法巡查严厉精准。全社会对违规圈地盖房受严惩的法律意识增强，遏制了违规圈地盖房冲动。城市化背景下农民进城是主流，下乡购房居住是支流，只有少数生态环境好、生活便利的宜居乡村会得到外村人青睐。建议有关部门学习习近平总书记当年在福建开展林改时消除乱砍滥伐顾虑的经验，鼓励试、允许看、不争论，及时总结经验，加强指导，对的就坚持，不对的就改正。选择有条件的农村宅基地改革部分试点地区，探索农村宅基地和农民房屋使用权交易对象按照县域、地（市）域到省域逐步放开办法，把各种顾虑纳入改革方案精心试验，严格限定农房居住用途，规定每户购买农村宅基地使用权的数量上限（如两处），宅基地和房屋使用权年限与城市居民住房保持一致，宽容试点中出现的小偏差并及时纠偏，出现大的方向性失误及时终止试点。如果最终实现农村宅基地和农民房屋使用权与城市居民住房同房同权同价，那么凡是无偿分配的宅基地及农民自建房上市交易，要参照央产房上市交易办法补交土地出让金，补交的土地出让金主要用于补充城乡居民基本养老保险基金中用于农民的公共账户资金，逐步实现城乡居民养老金水平一致。农村宅基地制度改革试点成功，再逐步推广到全国，全国统一的房地产市场形成，助推全国一体的养老金制度建成，农村宅基地和农民住房制度改革成功将会成为新时代农村改革的重大标志性成果载入史册。
（三）加快构建成熟的农村集体经营性建设用地入市制度
目前农村集体经营性建设用地入市经过多年改革试点，已取得重大突破，难点在土地增值收益分配尚未达成共识。在土地市场交易转弱的背景下，农村集体经营性建设用地的增值收益下降，对各方的经济收益贡献度减少，各方分配达成共识的可能性增加。建议相关部门抓住机遇，将农村集体经营性建设用地增值收益基本用于充实农民的社会养老基金，促进农民享有与城市居民同等水平的社会养老保障，推动老年农民实现共同富裕，释放几亿老年农民消费潜力。按照国家占中头（如20%—30%），村集体占小头（如10%），农民占大头（如60%—70%）的原则进行分配，国家和农民分配的收益分别用于充实城乡居民基本养老保险基金的公共账户和农民个人账户资金，公共账户基金用于提高农民的养老金水平。村集体获得的收益既可用于村集体公共事业，也可以为村民补充个人账户养老资金，由村集体民主决策决定。
（四）研究建立长期稳定、自动续期的农村土地承包经营权制度
这方面可参考以色列莫沙夫的案例。莫沙夫是目前以色列数量最多的农业经济组织，其农业产值约占以色列的一半，是以色列农业现代化的重要组织基础。莫沙夫的基本原则是土地国有、家庭经营、合作互助、民主管理和坚持以自己劳动为主。莫沙夫建立在国有土地上，其成员向国有土地管理机构犹太民族基金会租借土地，租期49年，到期可以自动更新租期或转移给继承人，不需要全部成员统一周期性更新租借合同。犹太民族基金会与每一个定居者成员签署租地协议，规定所租土地用途，并强制承租者尊重这一条款和保证不偏离它（吉喆，2019）。除了土地集体所有外，莫沙夫的家庭经营、合作互助、民主管理和坚持以自己劳动为主与我国目前的“集体经济组织租地+家庭承包经营+合作社”互助模式很相似，莫沙夫的土地国有和我国土地集体所有功能基本一致。因此，以色列莫沙夫保持农村土地产权长久稳定的经验非常值得我国借鉴。
建议我国探索实行农村土地承包经营权30年到期后自动更新租期或转移给继承人，第四轮土地承包经营也可以尝试将土地承包期延长到50年，以后不再周期性地全国统一组织土地承包经营权合同变更，将土地承包经营权到期变更转为日常法律登记程序，从而实现农村土地承包经营制度长久不变，为农业强国建设奠定坚实的土地制度基础。
作者： 国家发展改革委经济研究所副所长、研究员 蓝海涛
来源： 《中国发展观察》2023年第11-12期
