【摘要】党的二十大报告提出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。在长江流域、黄河流域已经出台专门性立法的大背景下，我国流域立法已成为当前立法的重点领域之一，进入整体发展的新时代。从立法转向解释等方法路径，并不能解决我国流域立法存在的无法有效满足流域空间治理需求等不足，故流域立法建设应当进一步推进。立足于新时代生态文明建设需要，我国流域立法未来应当朝着“一河（湖）一法”的流域立法发展方向前进，即对于我国主要的大型的河湖流域进行立法。但为避免多部流域立法相互间的冲突和不协调，我国应在坚持“一河（湖）一法”的流域立法路径的前提下，出台一部综合性流域立法，以此来对于流域立法的指导理念、基本原则、基本制度等重要方面进行适度的统一。
【关键字】新时代；生态文明建设；流域立法；一河（湖）一法；千河（湖）一法
近年来，我国流域立法发生了根本性的变化，毋庸置疑步入了整体发展的新时代。2020年12月，全国人大常委会审议通过《长江保护法》，于2021年3月1日实施；2022年10月，全国人大常委会审议通过《黄河保护法》，自2023年4月1日起施行。在长江流域、黄河流域已经出台专门性立法的大背景下，我国其他流域是否也需要进行专门的流域立法、流域法治建设的重点应如何确立，是我国当前法治建设中的重要前沿问题。本文立足于新时代生态文明建设需要，对于流域立法的相关问题进行针对性的分析、探究，以加快形成具有中国特色的流域立法体系、构建中国环境法治的自主知识体系。
一、我国流域立法的现状与不足分析
（一）我国流域立法的现状
我国出台的流域立法规范整体较多，对全国人民代表大会常务委员会、国务院、国家部委、省市人民代表大会常务委员会等主体所制定的与流域相关的立法进行统计（截至2023年5月），已达200余部。具体来说，国家法律层面主要是2010年修订出台的《水土保持法》、2016年修订出台的《水法》《防洪法》、2017年修订出台的《水污染防治法》、2020年出台的《长江保护法》与2022年出台的《黄河保护法》。除了全国人民代表大会常务委员会制定的法律外，其余流域立法的现状如下：国务院行政法规层面主要有2001年出台的《长江河道采砂管理条例》、2006年出台的《黄河水量调度条例》、2011年修订出台的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2011年出台的《太湖流域管理条例》等，部门规章层面有数十部，如《黄河流域省际边界水事协调工作规约》《海河独流减河永定新河河口管理办法》；省级流域地方性法规整体较多，据不完全统计已达90余部，市县流域地方性法规有100多部，多数省（区、市）内比较大的流域都制定了相关流域立法规范，如2018年修订出台的《陕西省渭河流域管理条例》，2020年修订出台的《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》等。
（二）我国流域立法的不足与原因
以上众多的流域立法，虽然涉及到了我国众多河流的水资源的开发、保护、利用、流域水污染防治、流域防洪、水量调度等等，但当前的流域立法还存在一定的问题。
1.现有立法存在的不足
一是按照某一涉水要素进行的单项立法占据主导，导致立法过于分散以至于流域管理效果不佳。我国现行流域立法规范中除《长江保护法》《黄河保护法》外，其余的流域立法中并没有较为综合的流域立法规范，多是针对于流域某一涉水要素而单独制定相关规范，如针对于淮河流域国务院出台了《淮河流域水污染防治暂行条例》（2011年修订），并且针对太湖流域于2011年出台的《太湖流域管理条例》，虽然以“流域管理”命名，但也是以水污染防治为主，很少涉及到水生态保护等。截至目前，我国尚没有系统全面规定淮河流域、太湖流域水资源保护、开发、利用、水污染防治、水量调度、水生态保护、修复的流域综合法。而针对流域水污染单独立法，针对流域其他事项如水量调度、水资源开发等再单独立法的形式，造成了流域管理实践中分割管理等问题突出。而分割管理过程中，流域不同管理部门间必要的沟通与协调无疑会增加流域管理成本，并且流域分散立法所制定的法律法规中，有些条款要么规定得较为模糊缺乏可操作性，要么相互之间缺乏协调统一甚至存在冲突，由此也不免增加管理部门间的沟通协调难度，增加管理成本。并且不同部门的分割管理导致非合作博弈，违背了流域水资源的流动性和生态系统整体性的客观规律，造成流域管理的低效。
二是对于跨越多个省市行政区的流域，现有立法多局限于流域的某一行政区，而非着眼于整个流域，由此便导致了“科层制”的流域管理实践与流域所具有的整体系统性特点不相符合。目前除了长江流域、黄河流域外，其他跨越省市行政区域的流域立法，多以行政区为单位进行“分割”管理，这便导致了无法对流域进行整体性保护与系统性治理，以珠江流域为例：《广东省东江西江北江韩江水资源管理条例》与《广东省西江水系水质保护条例》都是广东省针对于珠江流域而制定的专门性地方立法，从效力的角度上说，两部条例在广东省的行政区内均可适用，但是珠江流域跨越我国多个省级行政区，水系连通性的特点便会导致珠江流域的治理成效必定会受到其上游的影响，立法内容上未对上游省份进行相关衔接，则珠江流域治理的整体效果难以保证，并且把水资源的管理和流域水质的管理分别进行立法，西江水系与其他水系合并与分别立法形式不一，这不仅会浪费不必要的立法资源，也会由于分散立法的缘故影响流域生态环境治理的具体效果。还如松花江流域，仅有地方出台的《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》《吉林省松花江流域水污染防治条例》等规范，而没有立足于松花江整个流域，全面系统规定松花江流域水资源保护、开发、利用、水污染防治的流域综合法。并且由于黑龙江与吉林各自出台的流域水污染防治条例，在立法内容上并没有明显的衔接与沟通，由此也会导致松花江流域水污染防治的整体效果很难保证。除了珠江流域、松花江流域外，辽河流域、海河流域等多个跨越省市行政区的流域都有类似问题。
三是现行的流域立法既没有很好地解决流域的共性问题，也大多无法“照顾”到大部分流域自身的特殊性问题。首先是共性方面。《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》（下文简称为“涉水四法”）在水资源开发、水污染防治等方面规定了流域的“共性”，而这些“共性”规定中，流域管理体制的规定异常重要，实践中具体采用何种体制加以管理，对于整个流域的影响是巨大的。目前我国流域立法中，除了对长江流域与黄河流域的流域管理体制进行了“量身定制”外，其余的流域往往需要依据“涉水四法”等规定来对于流域进行管理。然而，根据《水法》第12条、《防洪法》第5条的规定，在流域水资源的利用、流域水资源的保护、流域防洪方面实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，而根据《水土保持法》第5条、《水污染防治法》第9条等规定可知，在预防、治理流域水土流失、防治流域水污染方面实行行政区域管理，而流域水污染防治、水土保持方面实行行政区域管理的治理方式毫无疑问与流域所具有的整体系统性特点不相匹配，并且这种将流域涉水主要事务按不同模式进行分类管理的体制也不符合流域整体性和系统性要求，违背资源与环境耦合的科学认知。其次是个性方面。现代各国正在进行的流域立法，自然地理、经济社会情况、政治制度、流域功能等，是决定是否制定流域特别法的主要因素。我国幅员辽阔，河流、湖泊众多，除了长江流域与黄河流域外，还有淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域等等，具体情况如表1所示。可以发现，不同流域之间的多年平均降水量、多年平均陆地蒸发量等差异较大，尤其是东南地区流域与西北内陆流域。除了表1所体现出来的差异外，我国不同流域的经济社会发展现状、流域承担的功能等也都有较大的差异。但是我国目前只有《长江保护法》与《黄河保护法》是流域特别立法，其余的流域并没有依据流域自身自然地理状况、流域社会经济发展现状等而“量身定制”流域特别立法。
2.不足的原因分析
一是立法深受还原主义的影响。如上文所述，我国流域立法虽然已达200余部，但仍存在较多的不足，而这其中很重要的原因即还原主义对于环境立法的影响。还原主义的“前身”是原子论，原子论这一学说为之后的实体实在论世界图景提供了一个最基本的构架，即世界的本原或万物的始基是无数最小的、不可再分的、不再变化和生灭的、具有不同大小、形状和重量等基本属性的原子（实体），这些原子在虚空中的聚散便构成了宇宙间所有有形和无形的物体和现象，以及各类物体和现象的产生和灭亡。近代科学中所盛行的“还原论”思潮正是建立在实体实在论世界图景的微观不变性的简单性观念之上。当然，还原主义方法论的影响力不仅仅局限于自然科学层面，社会科学领域如法学等也深受其影响。如近代史（世界近代史）上，德国法学家戈特弗里德·威廉·莱布尼茨( Gottfried Wilhelm Leibniz）探究了“数学对于法学论证的意义”“法律与物理学”“主谓词形式的命题之形成”问题。在他看来，一切推理、发现，不管是否用语言表达，都能归结为诸如数、字、声、色这些元素的有序组合。而还原主义的理论精要即复杂的系统、事务、现象可以通过将其化解为各部分之组合的方法，加以理解和描述。
就法学领域来说，我们进行研究时使用的相关范畴等也都能体现出来还原主义的“精神”，比如将法律整体地划分为公法与私法，然后再逐步“还原”至各种制度、规范、概念，还如将法律关系划分为主体与客体，将司法过程划分为事实与规范等。在立法上，则表现为进行与法学概念范畴相一致的体系化构建，首先区分民法、刑法、行政法、诉讼法等法律子系统，然后再逐层降解，每个子系统下有若干法律、法规、规章、规范性文件。于我国目前的流域立法层面来说，也是在还原主义的影响下将流域这一复杂的生态系统，进行详细的“分解”，具体如“分解”为流域水资源、流域水生态、流域水污染、流域防洪、流域水量调度、流域水土保持等等，由此即产生了大量的按照涉水要素划分的大量单项立法。
二是立法对于流域空间特性的忽视。我国目前在生态环境立法方面的不足（本文即流域立法），并不仅仅是由于还原主义方法论影响下的相关立法技术的问题，其也包括不能充分因应大尺度空间生态环境问题提出的治理需求。于流域来说，空间性是其非常典型特质。从自然地理的角度直观来看，流域空间毫无疑问地是以流域水为核心要素的生态空间，更具象的来说，流域空间结构关系包含“点”“线”“面”“体” 四个层次，“点”既体现为河口、湖库、湿地等呈点状分布的要素，以及其他可以单独进行区分的相关要素，空间分异性是这些要素的典型特征；“线”主要是指河流的横向即漫滩与高地、河流纵向即上游与下游、河流的垂向即地表水与地下水等；“面”则是基于流域空间中的要素联系而建立起来的“点”和“线”的集合，即形成具有特定类型主体功能的空间区域；“体”则是通过组织、制度、体系的构建和完善实现对具有空间重叠关系的自然流域与行政区域的利益分配、协调。
我国目前的流域立法，如上文所述的，按照某一涉水要素进行的单项立法占据主导，由此导致了目前的流域立法在流域空间层面，更多的是对于湿地、河口等单一要素有所“回应”，而湿地、河口等仅仅是流域空间中的单个要素，是一个个“点状”的存在，更进一步讲，对于流域管理的多个部门如农业农村部门、自然资源管理部门、水利部门等多个部门，从不同“点状”角度切入流域空间，而多个部门往往各自进行相关决策、监管等，那么在职责分工与协作配合的两条线没有真正实现统合的状况下，流域空间治理所需要的整体系统性便不复存在。除了“点状”形态下分割治理外，由于现有流域立法中，国家层面针对于整个流域的专门立法少，多数流域立法多局限于流域的某一行政区，不同行政区的治理则人为地把流域空间进行了分割，这便忽视了空间关系的整体性和互动性，并且流域空间治理是面向流域空间整体的治理，而行政空间下形成的拼凑型流域空间治理格局，由于中央政府协调机制、流域协同机制、省际协商机制等组成的流域行政权力网络尚未形成，区域事权割裂和部门权责交叉则进一步增加流域治理的制度成本。总结来说，现有的流域立法更多的对于流域空间中各个流域生态环境要素的“回应”，由此所呈现出来的更多的是“点状”结构，而流域空间是一个复杂的立体“网状”结构，现有流域立法更多的是局限于科层制下的行政区，而流域空间治理是需要整体系统治理的，故现有流域立法无法因应整体的流域空间治理需求。
二、新时代生态文明建设进一步推进流域立法建设的总体思路
通过上文的论述可知，由于对流域空间特性的忽视以及还原主义对于流域立法的影响，我国流域立法还存在许多的不足之处。那么新时代我国流域立法应当如何发展，才可以有效地破解上述难题以满足新时代生态文明建设的具体需要？当然，在我国立法机关针对于长江流域、黄河流域出台专门性的流域立法规范后，学术界部分学者如侯学勇、代杰等，便将研究的重点放在了现有流域立法的具体条文的适用、解释上，那么从立法论转向解释论是否可以解决现有立法不足？如果解释论不能解决而继续立法论路径，立法层面应当如何进一步发展？笔者对上述疑问探究如下。
（一）后续作业重点转向流域立法规范的解释上并不能解决现有困境
笔者认为，从立法转向解释并不能解决现有流域立法面临的困境。首先，现有多数流域立法面临的单一要素治理的弊端无法通过解释相关条文得到有效解决。流域生态环境作为一个有机的生态系统，流域各个要素之间存在紧密的联系，而想要“打通”流域生态环境各个要素之间的有机联系，唯一可行的路径是坚持立法论。举例来说，《水污染防治法》第20条规定的重点水污染物排放总量控制制度与《水法》第32条规定的水域排污总量控制制度缺乏必要的衔接和配合，而这一不足便很难通过解释论的路径来加以解决。其次，现有多数流域立法对于流域空间性的忽视，更是难以通过解释路径得到解决。原因在于按照要素立法以及大量的以地方行政区为其效力范围的立法，由于立法规范已经“先天”的限制到了某一流域生态环境要素或者某一行政区，故想要以“先天”限制的条文为基础来解释出流域的空间性，也是无法完成的任务。总结来说，面对大量的环境要素立法占据主导、忽视流域空间特性的立法规范，无论如何解释，都无法达到优化流域空间治理格局等相关目的。
（二）新时代生态文明建设的相关内容为破解现有困境提供“指南”
从党的十八大开始，中国特色社会主义进入新时代。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，全面加强生态文明建设。而我国环境政策也在此过程中进入了密集发布期，党中央、国务院发布了一系列重要政策文件来指导、支撑我国的生态文明建设。在一系列重要的环境政策文件指导、支撑下，我国生态文明建设取得了长足的发展。而我国流域立法存在的忽视流域空间特性、单一要素立法占据主导等弊端，从新时代党中央、国务院发布的主要环境政策文件中，便可以找到有效的“破题指南”。故下文将立足于主要环境政策文件来对新时代生态文明建设的主要指导思想、相关目标等进行梳理总结，明确新时代生态文明建设之所需，并找到有效的“破题指南”。
1.新时代生态文明建设的主要指导思想、目标与方法
根据制定主体的不同，政策包括党的政策和国家政策，而必须看到的是，对于我国生态环境治理实践产生巨大影响的绝大多数所谓的“政策”并不是单纯的国家政策，而是由党中央审议通过的并且以“党政联合发文”（如中共中央、国务院联合）形式加以印发的党的政策，这些规范性文件很大程度上决定了当前以及今后一段时间环境法治发展的基本目标、原则和主要措施。故本文立足于中共中央、国务院联合发文的主要政策文件，以明确新时代党对于生态文明建设的具体要求。中共中央、国务院联合发文的主要政策文件有：2015年5月出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》、2018年6月出台的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》、2021年11月出台的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。
（1）新时代生态文明建设的主要指导思想
在新时代党中央、国务院联合印发的主要环境政策文件中，《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神等；《生态文明体制改革总体方案》中也提出了深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神等；《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》普遍要求深入贯彻习近平生态文明思想等。因此，习近平生态文明思想毫无疑问地是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。新时代的流域立法实践，毫无疑问地也需要在习近平生态文明思想的指引下进行。
（2）新时代生态文明建设的主要目标
在《关于加快推进生态文明建设的意见》中主要目标有四：分别是国土空间开发格局进一步优化、资源利用更加高效、生态环境质量总体改善和生态文明重大制度基本确立。《生态文明体制改革总体方案》在目标部分明确提出，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项制度构成的生态文明制度体系等。《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》在总体目标部分明确提出，通过加快构建生态文明体系，确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局等总体形成，以及生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现等。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》在主要目标部分明确提出，到2035年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现等。
通过中共中央、国务院联合发布的主要政策文件可以发现，生态文明建设十分强调对于空间的治理，比如：《关于加快推进生态文明建设的意见》提出的国土空间开发格局进一步优化；《生态文明体制改革总体方案》提出的构建国土空间开发保护制度、空间规划体系；《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出的到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局等总体形成，即几乎每一个重要环境政策文件确立的生态环境治理目标都提及了生态环境空间治理。而我国流域立法层面现有不足之一，即对于流域生态环境空间特性的忽视，因此我国流域立法的进一步发展毫无疑问地应当重视流域生态环境空间治理，这样既可以满足新时代生态文明建设之所需，还可以破除现有流域立法的不足。
（3）新时代生态文明建设的主要方法
《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出，坚持把重点突破和整体推进作为工作方式；《生态文明体制改革总体方案》强调要增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性；《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，必须按照系统工程的思路，构建生态环境治理体系，着力扩大环境容量和生态空间，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护；《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》则提出，坚持系统观念、协同增效，以及推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，强化多污染物协同控制和区域协同治理，注重综合治理、系统治理。对于重要的环境政策文件中的工作原则、指导思想等内容中的重要表述进行梳理可以发现，我国推进新时代生态文明建设过程中，对于整体系统的视角与方法非常地重视，并且采用整体系统性为视角方法来开展生态文明建设，我国也取得了许多成就，而整体系统性的视角方法也成为了我党开展生态文明建设的宝贵的成功经验。
2.新时代生态文明建设所强调的正是流域立法建设所急迫需要的
通过上文论述可知，新时代生态文明建设强调以习近平生态文明思想为指引，以整体系统性的方法视角，整体、系统治理，打造节约资源和保护生态环境的空间格局，促进生态环境质量改善等。流域立法建设作为新时代生态文明建设的一个重要部分，新时代生态文明建设所强调的目标等，毫无疑问也是流域立法建设时应当重点贯彻的。当然，通过上文论述也可以发现，我国新时代生态文明建设所强调的，也正是新时代流域立法建设所急迫需要的。我国目前流域立法层面，忽视了流域空间特性，并且在还原主义的影响下流域环境要素立法占据了主导，而以习近平生态文明思想为指导，以整体系统性为视角方法，向新时代节约资源和保护生态环境的空间格局等目标“靠拢”，便是破解流域立法现有困境的“指南针”。具体如下：
第一，以整体系统方法推进流域立法建设可以增强流域各生态环境要素之间的有机联系，避免单一要素治理的弊端。由于生态具有系统性的特点，生态环境损害具有复杂性、系统性等特质，并且环境污染具有多介质迁移扩散的特性，故以单一环境要素污染防治法与保护法为主体形成的环境治理法律体系，难以因应环境污染的多介质传输与空间转移的环境致害机理。而整体系统方法推进流域立法建设，把流域生态环境作为一个系统整体，“抓住”流域生态环境各要素之间的联系，便可以避免将流域生态环境系统进行人为的“割裂”，即把握流域生态环境各个要素之间的有机联系，整体立法、系统立法。第二，以整体系统方法、把握流域空间特性来推进流域立法建设，可以较为有效满足流域空间治理需求。新时代生态文明建设强调建设节约资源和保护生态环境的空间格局，于流域立法来说，毫无疑问地也应当重视流域空间特性，从流域生态空间系统整体出发，避免科层制管理下“拼凑”而成的流域生态环境空间的种种弊端，立足流域整体的生态环境空间，既把握流域生态环境空间内的差异性，也要把握流域生态环境空间的系统整体性。第三，以整体系统方法、把握流域空间特性来推进流域立法建设，可以促进流域生态环境质量的整体改善。流域生态环境质量的改善，仅仅依靠保护并改善某个（些）流域生态环境要素，或者人为划分的某一生态环境空间是远远不够的，需要以整体系统的方法视角，打通各个流域生态环境空间以及空间内各个要素之间的有机联系，如此才会整体改善流域的生态环境质量。综上，新时代我国的流域立法建设，应当以习近平生态文明思想为指引，采取整体系统等方法视角，朝着建成节约资源和保护生态环境的流域空间格局等目标前进。
三、新时代我国流域立法的具体发展方向
上文已述，从立法转向解释等方法路径并不能解决我国目前流域立法的不足等问题。立足新时代，我国流域立法建设，应当以习近平生态文明思想为指引，采取整体系统等方法视角，朝着建成节约流域资源和保护流域生态环境的流域空间格局等目标前进。当前，我国《长江保护法》已经公布并实施近两年，《黄河保护法》也已在2023年4月1日实施，但是我国河流、湖泊众多，除了长江流域与黄河流域外，还有海河流域、淮河流域、松花江流域等等。而剩余的流域尚未有“迹象”表明会出台流域特别立法。那么在当前流域立法背景下，我国流域立法应将朝着哪个方向前进、发展，才可以满足新时代生态文明建设之所需？才能为达成节约流域资源和保护流域生态环境的流域空间格局等目标提供立法支撑？
立足于目前流域立法的现状，笔者认为我国流域立法主要有两个发展方向。具体来说：第一个发展方向是朝着“一河（湖）一法”的流域立法方向前进；第二个发展方向是朝着“千河（湖）一法”的流域立法方向前进。下文将对于以上两个发展方向的各自的优点、缺点进行详细地分析、探究，并以哪一路径可以有效满足新时代生态文明建设之所需为衡量标准，来探究我国流域立法的最佳发展方向。
（一）“一河（湖）一法”的流域立法发展方向
首先是“一河（湖）一法”的流域立法发展方向。需要说明的是，本文所述的“一河（湖）一法”并非是指对于我国每一个流域，无论其大小都进行流域立法，而是仅对于我国主要的大型的河湖流域进行立法，即主要是表1所列举的流域。“一河（湖）一法”的流域立法发展方向的最大优势在于：可以针对每个流域自身的自然地理条件以及社会经济发展现状等来设计最具针对性的流域规范。当然，“一河（湖）一法”的流域立法路径也有其缺点，具体如下：第一，立法成本较高。由于需要对于每一条大型的河流、湖泊所形成的流域进行立法，而我国主要的大型流域、湖泊，除了长江流域和黄河流域外，还有珠江流域、海河流域、淮河流域等。因此，如果每一个大型的河湖流域都进行立法，立法成本会比较高。第二，短期内不能出台。对于目前我国流域生态环境治理存在的碎片化等问题，不能立即见效。由于对每个大型的流域都进行针对性的流域立法，往往需要长时间的投入。就我国国家层面的第一部流域专门性立法即《长江保护法》来说，其是习近平总书记亲自部署和推动的重大立法任务，2016年1月5日，习近平总书记在重庆调研时便提出要制定长江保护法，而《长江保护法》一直到2021年3月才正式施行。因此，从2016年明确提出要制定《长江保护法》后，也历时近六年才正式实施。因此，对于每个大型流域都进行立法，需要的时间成本较大。第三，按照“一河（湖）一法”的流域立法发展方向，我国将会出现多部流域立法，而如此做法可能会导致我国流域立法在基本概念、基本原则、基本制度等方面的不统一，从而使得我国流域法制建设“支离破碎”，我国曾经在《合同法》立法方面，便有类似教训。
（二）“千河（湖）一法”的流域立法发展方向
所谓“千河（湖）一法”，是指对于我国目前的流域，无论是大型流域还是小型流域，仅制定一部综合性的流域立法来统筹我国的所有流域，即一部流域立法，所有流域普遍适用。当然，我国目前《长江保护法》与《黄河保护法》已经出台并实施。因此，在目前流域立法的大背景下，本文所谓的“千河（湖）一法”，即对于长江流域以及黄河流域以外的剩余其他的大型河湖流域不再进行针对性立法，仅出台一部综合性的流域立法规范来统筹我国的所有大、中、小型流域。
“千河（湖）一法”的流域立法发展方向的优点如下：第一，立法成本较低。对于我国这样大型河流、湖泊较多的国家，仅制定一部综合性的流域立法，可以大大降低立法成本；第二，可以有效地避免朝着“一河（湖）一法”的流域立法方向前进时，由于多部流域立法而导致上文所述的流域法治体系建设不够系统、流域法治建设可能“支离破碎”的弊端。当然，“千河（湖）一法”的流域立法发展方向也有其缺点，并且这个缺点似乎是无法克服的，具体即“千河（湖）一法”的流域立法会使得所立之法无法有效地顾及到各个流域的特殊性，而我国每个大型流域都有其独特的流域特性。举例来说，长江流域与黄河流域的具体情况便有很大的差异。就河流的含沙量来说，黄河流域的含沙量远远高于长江流域，其水资源开发利用率也远高于长江流域。除了长江、黄河流域外，淮河流域、海河流域、珠江流域等都有各自不同的特点，而西北内陆河流域与东南诸河流域、西南诸河流域的差异则非常大。如表1所示的，西北内陆河流域多年平均降雨量（毫米）远低于南诸河流域、西南诸河流域。因此，“千河（湖）一法”的流域立法发展方向，虽然立法成本较低，但是无法顾及每个流域的各自独特的流域特点。
（三）最有助于满足新时代生态文明建设之所需的发展方向
通过上文的论述可知，无论是“一河（湖）一法”的流域立法发展方向，还是“千河（湖）一法”的流域立法发展方向，都有各自的优点与缺点。而立足于新时代生态文明建设的需要，本文认为我国的流域立法的前进方向应当采取“一河（湖）一法”的流域立法发展方向，即对于我国主要的大型的河湖流域进行专门立法。具体原因如下：
1.该流域立法发展方向有利于形成节约流域资源和保护流域生态环境的流域空间格局
如上文所述的，新时代生态文明建设强调整体系统性等方法，整体、系统治理，以此来打造节约资源和保护生态环境的空间格局，促进生态环境质量改善等。而空间范围中有地方性和差异性。具体来说，我国不同地区的生态环境现状、社会经济发展现状、自然资源禀赋等都有很大的不同。具体到流域来说，每个流域空间也都有自己独特的自然地理环境以及人文社会经济现状。如果采取“千河（湖）一法”的流域立法方向，那么现有的流域中，除了长江流域、黄河流域外，其余流域各自的特殊性是无法照顾的，也即“千河（湖）一法”的流域立法方向由于其普遍性适用的缘故，而无法照顾到各个流域空间的特殊性。而在无法照顾到各自流域生态环境空间特殊性的情况下，新时代所强调的节约资源和保护生态环境的空间格局便很难实现，促进流域生态环境质量改善的目标也会进展缓慢。而“一河（湖）一法”的流域立法方向，便是针对于各个流域生态环境空间各自的特性，“量身定制”的流域立法规范。而只有从各个流域自身空间特点出发，“对症下药”才可以打造出适合各个流域自身特性的流域生态环境的空间格局，促进流域生态环境质量的整体改善。即“一河（湖）一法”的流域立法方向最有助于满足新时代生态文明建设的相关目标。
2.该流域立法发展方向有助于习近平生态文明思想的贯彻落实
如上所述，习近平生态文明思想是新时代生态文明建设必须始终遵循的，流域立法建设毫无疑问也应当以习近平生态文明思想为指导。而未来的流域立法只有采取“一河（湖）一法”的流域立法发展方向，才可以将习近平生态文明思想落到实处。原因在于，无论是习近平生态文明思想中的绿水青山就是金山银山、统筹山水林田湖草沙系统治理，还是绿色发展是发展观的深刻革命、良好的生态环境是最普惠的民生福祉等，都需要结合流域自身的实际情况。比如绿水青山就是金山银山深刻揭示了“绿水青山”所蕴含的巨大的生态经济价值，需要我们将“穷山恶水”的劣势转化为“金山银山”的优势，达致“既要GDP，又要绿色GDP”的双赢局面。于流域立法来说，想要把流域的“绿水青山”转化为“金山银山”，毫无疑问地需要结合特定流域自身的社会经济发展现状，流域生态环境自身的禀赋等等。还如良好的生态环境是最普惠的民生福祉强调深入打好污染防治攻坚战、有效防范生态环境风险，而我国主要流域各自遭受的主要污染源，面对的潜在生态环境风险都有所差异。因此只有针对每一个流域特定的自然地理环境特点以及人文社会经济发展现状等来制定规范，才符合习近平生态文明思想的要求，才可以切实有效地贯彻习近平生态文明思想的具体内容。故采取“一河（湖）一法”的流域立法发展方向最有助于将习近平生态文明思想的具体要求、内容落到实处。
（四）“一河（湖）一法”的流域立法发展方向再细化
通过上文的论述可知，“一河（湖）一法”的流域立法发展方向最有助于满足新时代生态文明建设之所需。而沿着“一河（湖）一法”的流域立法发展方向前进时，还会面临进一步的选择，即由哪个（些）主体来立法？首先可以排除的是地方立法机关单独立法，原因在于我国主要的河湖流域都具有跨越省市行政区的特点，地方单独立法往往会导致流域的分割管理，这与流域所具有的整体系统性特点相违背，上文提及的珠江流域、松花江流域的相关情况便是典型例证。而排除地方单独立法后，有可能实现“一河（湖）一法”的流域立法发展方向“初衷”的立法形式，主要包括国家层面的全国人大（常委会）制定法律、国务院制定行政法规，以及地方层面的地方人大协同立法。
那么除了长江流域、黄河流域外，其余的流域立法时应当选择哪一个形式呢？对此应当根据流域的具体情况决定。本文以海河流域为例来加以说明。就海河流域来说，海河流域部分省份已经开展了协同立法的实践，比如京津冀环境协同立法的相关实践等。那么海河流域可否以地方立法机关协同立法的形式来实现“一河（湖）一法”的发展方向的“初衷”呢？笔者对此持否定态度。海河流域流经山西、北京、河北、河南、天津等八个省（区），而不同地区的经济社会发展水平以及对于流域环境质量的需求等存在较大的差异，仅京津冀地区来说，北京、天津人均GDP均超1.6万美元，而河北仅为6500余美元，不足京津的1/2（2014年数据），并且三地资源占有的不对称性问题非常突出，其中河北在资源占用使用中处于劣势，即虽然河北省人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/7，属于严重缺水的省份之一，但是北京用水的80%以及天津用水的93%依旧是来源于河北。而三地经济发展水平差异较大，由此对环境污染的评价与环境质量的需要不同，对污染治理的支付能力也不同，并且政治地位、行政职能的差异也导致了资源获取的优先权及政策制定的主导权差异巨大，由此也使得京津冀区域环境在协同治理中很难做到标准统一、政策均衡。而三地的协调尚且如此，如果再加上海河流域流经的山西、河南、山东、内蒙等地区，流域协同立法的难度之大可想而知。因此，对于海河流域来说，地方协同立法是应当排除的选项。
而海河流域的管理，以国务院层面出台《海河流域管理条例》等类似的行政法规似乎是可行的路径，但国务院层面出台行政法规依旧存在一定的瑕疵。根据《立法法》第65条的部分规定，国务院根据宪法和法律来制定行政法规。而如上文所述，《水土保持法》《水污染防治法》在水土保持、水污染防治方面强调的是行政区域管理而非流域管理，而流域生态的整体系统性特点便决定了流域治理应当整体系统推进，水土保持、水污染防治工作亦不例外。并且新时代生态文明建设也十分强调整体系统理念，如水土保持工作方面，2023年出台的《关于加强新时代水土保持工作的意见》明确强调系统治理、综合施策，即从生态系统整体性和流域系统性出发，遵循自然规律和客观规律等。故在部分涉水法律的规定有一定的不足情况下，国务院再依据不足的法律来制定海河流域专门的行政法规便很有可能无法完全实现“一河（湖）一法”的发展方向的“初衷”。综上，海河流域与长江、黄河流域一样，由国家层面的全国人大常委会来进行立法应该是较为适合的路径。当然，除了展开说明的海河流域，我国其他主要的河湖流域如珠江流域、淮河流域等也都与海河流域的部分情况类似，如地区经济发展水平差异较大、地区对于流域环境质量的重视、评价等有较大差异，而立法的背后往往是地区发展利益的博弈，因此笔者给出本文的倾向性结论，即类似于海河流域这种大型的、地区差异大的、利益冲突较难协调的流域，可以由国家层面的全国人大常委会来进行立法。
综上所述，在沿着“一河（湖）一法”的流域立法发展方向前进时，究竟应当采取何种立法形式来实现该发展方向的“初衷”，需要结合流域自身的实际情况来确定。而无论采取何种立法形式来实现“一河（湖）一法”的“初衷”，都不可避免地会出现多部流域立法，而上文已述，若是出台的多部流域立法在基本制度、基本原则等方面没有必要的“约束”，很有可能导致我国的流域法治建设在立法方面不够系统，并且出现“支离破碎”的局面。而为防止这一局面的出现，笔者认为可在坚持“一河（湖）一法”的流域立法发展方向的前提下，我国再出台一部综合性的流域立法规范，以此来对于流域立法的指导理念、基本原则、基本制度等方面进行适度的统一。
（五）综合性流域立法与流域特别立法的关系
在制定综合性流域立法后，会出现综合性流域立法以及为特定流域出台的立法，那么两者之间的关系应如何定位？针对这一问题，笔者认为两者之间的定位应是一般法与特别法的关系。具体来说，如表1所示的主要的大型河湖流域，未来所出台的流域立法，其定位即应当是特别法，而其立法所规定的相关立法目的、基本原则、基本制度等都不可以与综合性的流域立法（相比较于主要的大型河湖流域立法来说即为一般法）的立法目的、基本原则等相冲突，如此一来就既兼顾了主要大型河湖流域的特色，又避免了存在多部流域立法时可能出现的立法目的、理念、基本原则、具体制度等相冲突或者是流域立法不够系统的弊端。
四、综合性流域立法的核心内容
通过上文的论述可知，在坚持“一河（湖）一法”的流域立法方向的前提下，我国需出台一部综合性的流域立法，以此来对于流域立法的指导理念、基本原则、基本制度等方面的内容进行适度的统一。综合性的流域立法更多的是找出全国流域的共性，流域特别立法更多的是在流域共性之下，重点突出所在流域的特色和实践做法。就综合性流域立法而言，流域立法目的规范、基本原则规范、流域管理体制规范、流域考核制度规范，既关乎于流域综合立法的“成败”，又对流域特别立法有重大影响。
综合性流域立法的核心法律规范，包括：首先是流域立法目的规范。流域立法设定何种立法目的，决定了整部立法的总体方向，若流域立法以实现流域社会经济快速发展为立法目的，则该部流域规范在流域污染防治、管理体制、流域水资源开发等方面，都会受到实现经济快速发展这一立法目的的影响；若以生态保护优先、高质量发展等为立法目的，则该部流域立法在流域管理体制的设计等方面，便又是一番不同的“景象”。其次是基本原则规范。基本原则规范对具体制度产生的影响，可以说是深入到“灵魂”。当然，流域综合立法所确立的基本原则也是流域特别立法必须遵守的。再次是流域管理体制规范。就流域管理体制规范来说，流域管理体制规范规定的好坏，往往直接影响到流域治理的“大局”。如果设计的流域管理体制与流域生态环境的实际状况并不契合，那么该部流域立法在具体管理方面就会如同“鸟无翼”一般。最后是流域考核制度规范。就流域考核制度来说，其既可以对流域相关管理人员加以“约束”，还可以对流域规范设计出来的具体制度进行实效层面的“衡量”。若没有科学合理的流域考核制度，那么无论流域立法设计出的制度如何完美，也会因为流域考核制度的不足而使得流域制度实践的效果大打折扣。而上述的立法目的、立法原则、管理体制以及考核制度，也是在全国性的流域综合立法层面应当重点突出的“共性”。下文将在习近平生态文明思想指引下，展开综合性流域立法重点内容的分析。
（一）流域立法目的
就流域立法目的来说，在习近平生态文明思想的指引下，笔者认为应以实现整个流域生态环境高水平保护与治理和经济社会高质量绿色发展为立法目的。具体来说，习近平生态文明思想中的“两山论”的科学论断表明，“绿水青山”是一切发展的前提，只有在拥有“绿水青山”的前提下，才可能长久、永续地拥有“金山银山”，故应当坚持“生态优先”的理念。因此，就流域立法来说，立法目的首先要确立的就是实现整个流域的高水平保护与治理，即坚持并突出“生态优先”的理念，在此基础之上，更进一步的目的是社会经济的高质量发展。
（二）流域立法的基本原则
1.流域生态保护优先原则
在流域立法的基本原则部分，首先应当确定流域生态保护优先原则。确立流域生态保护优先原则，具体原因如下：其一，以实现整个流域生态环境高水平保护与治理和经济社会高质量绿色发展为立法目的的前提下，必须确立流域生态保护优先原则；其二，这是对于习近平生态文明思想所强调的生态保护优先的积极贯彻，纵观习近平生态文明思想的具体内容可以发现，生态保护优先在许多内容中都有所体现，比如在加强党对于生态文明建设的全面领导中强调把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，体现了生态保护优先，还如在坚持绿水青山就是金山银山的理念中，“绿水青山”的优先性体现了生态保护优先。除此之外，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会中也明确提及到了“生态优先”。因此以习近平生态文明思想为指导，流域立法必须确立流域生态保护优先原则。
2.流域生态风险预防原则
流域立法的基本原则部分还应当确立流域生态风险预防原则。习近平生态文明思想强调应当着力有效地防范和应对生态环境风险，即要确保生态环境安全，要始终保持高度警觉，防止各类生态环境风险积聚扩散，提高风险防范和应对能力，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备。并且就我国当前主要流域的实际现状来说，各个流域普遍的存在水源涵养功能降低、水污染严重等水生态问题，故很难去承受突发的“危害”。因此，在习近平生态文明思想的指导下，并结合我国当前流域的具体开发、利用现状等，流域立法应当确立流域生态风险预防原则，在确定该原则的基础上，在流域立法的具体制度设计上进一步贯彻该原则，通过设计科学合理的预防措施来尽量规避相关风险对于流域生态环境的损害。
3.流域整体保护与系统治理原则
在流域立法的基本原则中，还应当确立流域整体保护与系统治理原则。习近平生态文明思想强调要坚持统筹山水林田湖草沙系统治理，而坚持系统治理，流域立法便应当坚持整体系统的视角方法。并且就我国流域的实际现状来说，表1所示的主要河湖流域，无论其流域实际规模的大小，其生态系统普遍的都具有整体性、系统性等特点。因此我国的流域立法就应当充分考虑流域的整体、系统性等特点，具体即应当统筹考虑每个流域的左岸、右岸以及流域的上游、中游、下游的实际开发使用情况、生态环境特点、社会经济发展现状、具体资源禀赋及特点区域的环境承载力等，在统筹考虑整体情况后，应当以整个流域为出发点来实施统一的保护与系统的治理。故在习近平生态文明思想的指导下，结合流域生态系统的具体特点，流域立法应当确立流域整体保护与系统治理原则。
4.流域资源可持续利用原则
流域立法在基本原则部分，还应当确立流域资源可持续利用原则。习近平生态文明思想强调，要全面建立资源高效利用制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度。就我国的主要流域（如表1所示）来说，如长江流域、黄河流域、海河流域、淮河流域等大型河湖流域，在流域资源利用方面，都出现过度利用流域资源的情况，如长江流域水产资源严重过度使用、黄河流域的水资源利用率严重超过警戒线、海河流域水资源过度使用导致湿地面积大量减少等等。因此，以习近平生态文明思想为指导，结合我国流域的资源利用的实际现状，我国流域立法应当确立流域资源可持续利用原则，并在流域立法的相关制度设计中加以落实，从而有效确保流域资源在经济社会发展中可持续地使用。
5.流域多元协同共治原则
流域立法还应当确立流域多元共治原则。具体来说，习近平生态文明思想强调整体、系统、协同以及多元共治方法，诚然，生态环境问题既是自然问题又是社会问题，既是经济问题又是政治问题，既是科技问题又是文化问题，这就要求在处理生态环境的相关问题时，必须坚持整体、系统、协同、多元共治的方法。因此，流域多元协同共治原则的确立，便使得习近平生态文明思想所强调的多元协同共治方法在流域立法层面“落地生根”。当然，我国生态环境治理现状也“迫使”了流域立法层面不得不确立流域多元协同共治原则。具体来说，在我国当前生态环境治理中，最为明显、最为突出的问题是生态环境治理法律法规中“权利—义务”的失衡。而之所以会出现这个“致命的缺陷”，很重要的原因即目前我国生态环境法治建设，往往过于倚重行政机关，而忽视了其他主体的作用，故就流域立法来说，摒弃过往的老思路，走多元共治的新道路是“唯一”的选择，即在流域多元共治原则下，应当明晰流域上下游各地区、各部门权责，充分调动各方的积极性、主动性，建立健全从国家相关部委、地方人民政府、民间生态环境保护机构到企业、公众与社区居民等各利益相关方的参与合作机制，保障多方有效参与流域治理。
（三）流域管理体制
就流域管理体制来说，具体可分为三种管理体制。第一种是流域综合管理体制，第二种是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，第三种是传统科层制的行政管理体制。毫无疑问，应当首先排除传统科层制的行政管理体制，原因在于其与习近平生态文明思想所强调的整体、系统观等理念相背离，并且传统科层制的行政管理体制也与流域所具有的系统特性以及流域空间的整体系统性特点相违背。
就流域综合管理体制和流域管理与行政区域管理相结合管理体制来说，这两个管理体制都可以实现习近平生态文明思想所强调的整体、系统理念，但是这两个管理体制在管理上有很大的区别。具体来说，就流域综合管理体制来说，优点在于“一龙总治”，即有一个有力且权威的总的管理主体，这样可以避免“多龙分治”时不必要的“阻挠”，但这种管理体制也有其缺点，即应用到我国超大型的河湖流域时很难“面面俱到”。具体来说，我国的超大型的流域如长江流域、黄河流域亦或者珠江流域，都具有一个明显的特点即跨越多个省市行政区域。以黄河流域为例，黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏等九省区，干流全长5464公里。而想要在流域面积如此巨大、跨越多个省市行政区的流域之上来建立起流域综合管理体制，毫无疑问困难重重。首先要对众多的传统部门的职能进行重新的“分配”“重组”，这无疑是一项艰巨的任务，而即便完成了职能的“分配”“重组”，其所形成的“巨无霸”型的流域综合管理体制由于其吸收了多个部门的职能，难免会再次出现传统科层制部门中“叠床架屋”的结构，那么其运行能否符合流域综合管理体制的设置初衷，便存在疑问。因此，“一龙治水”的流域综合管理体制，较适合于中小型的河湖流域。比如，就辽河流域来说，辽河干流全部在辽宁省境内，而这样的自然地理环境，就适合“一龙治水”的流域管理体制，而目前辽河流域依旧是在流域管理与行政区域管理相结合的管理体制下进行流域管理，而通过《关于辽宁省辽河保护区管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》可以得知，辽河流域也在努力地向“一龙治水”的流域管理体制靠近，但是立法层面的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，无疑是给辽河流域带上了不必要的“镣铐”。
就流域管理与行政区域管理相结合的流域管理体制来说，其应用于大型的河湖流域是最合适的，由于大型河湖流域涉及省（区）的数量多，影响的面积大，因此流域综合管理机构想要对于流域的各个方面都做到“面面俱到”，极其不易。因此必须要重视并且发挥行政区域管理的作用。当然，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，也是我国水事立法明确规定的。但是该管理体制应用于流域的具体管理时，流域管理想要发挥其作用往往受到传统科层制下的行政区域管理的“阻碍”，并且实践中常常是行政区域管理占据“主导”地位。因此，无论是全国性的流域综合立法，还是流域特色立法，在采用流域管理与行政区域管理相结合的管理体制时，加强流域管理的“话语权”是十分必要的。
综上所言，对于综合性的流域立法来说，在流域管理体制方面，可以规定两种管理体制：一是流域综合管理体制，二是流域管理与行政区域管理相结合的流域管理体制。特定的流域进行立法时，可以根据其流域自身的自然地理环境、社会经济发展现状，在两个管理体制中选取合适的流域管理体制。
（四）流域生态环境考核制度
所谓流域生态环境考评制度，是中央政府(上级政府) 通过建立一套可监测、可评估的量化指标体系来衡量、评价和考核地方政府(下级政府) 流域水生态环境治理能力和治理效果的制度总称，是借助激励约束机制来“规制管理者”的一种制度工具。在习近平生态文明思想指引下来审视当前的流域生态环境考评制度可以发现，基于行政科层制建立起来的流域生态环境考评制度并不符合习近平生态文明思想所强调的整体、系统性理念，即当前流域生态环境考评制度的考核主体、围绕考核结果所带来的任期制官员的升迁等，均是围绕某一特定行政区域而非流域来进行的，考评关注的焦点是特定行政区整体的生态环境质量状况而非具体流域的整体生态环境质量状况。即当前的流域生态环境考评制度，人为地将完整的流域生态系统分割成为了一个个不同的行政区域来进行单独评价，因此综合性流域立法时，有必要对于当前的流域生态环境考核制度进行一定程度地改变。具体改变如下：其一，进一步改进并优化考核的主体结构，建议增加流域协调机制，即通过发挥流域协调机制的作用来促使考核时从整个流域的角度切入，而非局限于某一行政区域；其二，增加或调整流域生态环境考核的基准要素，如流域综合立法当考虑纳入跨界(省界、市界、县界) 断面的水质水量状况，并将其作为一类重要的考核基准要素。
综上所述，在综合性流域立法层面，就流域的立法目的来说，可以规定以实现整个流域生态高水平保护与治理和经济社会高质量绿色发展为立法目的；就流域基本原则来说，可以确立流域生态保护优先原则、流域生态风险预防原则、流域整体保护与系统治理原则、流域资源可持续利用原则、流域多元协同共治原则；就流域的管理体制来说，应当将流域综合管理体制以及流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，都纳入综合性流域立法中；就流域生态环境考核制度来说，流域立法应当朝着优化考核的主体结构方向迈进。
五、结论与展望
推进新时代生态文明建设，于流域立法层面，毫无疑问需要以流域的社会经济发展现状、生态环境现状、自然资源禀赋等为基础来开展具体的规范制定。党的二十大报告强调“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。这决定了我国未来流域立法的发展方向，即在坚持“一河（湖）一法”的流域立法路径的前提下，出台一部综合性流域立法，以此来对流域立法的指导理念、基本原则、基本制度等方面进行适度的统一。这必将有力地助推形成具有中国特色的流域立法体系，也是新时代我国环境立法的一大发展方向。
【作者简介】
陈海嵩，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师，教育部青年长江学者，研究方向：环境法基础理论、生态文明制度建设等；
张高榕，武汉大学环境法研究所博士研究生，研究方向：环境与资源保护法。
