北宋仁宗天圣元年（1023年）益州交子务的建立特别是次年官交子的发行，标志着具有无限法偿能力的新型货币形态“官方纸币”的正式登场。官方纸币发行之前多年的“民间交子”使用，直接由远距离大额支付需求牵引。唐代飞钱的产生，就包含着“铜钱短缺”和“支付牵引”两个因素。宋人眼中四川成都铁钱区承继“飞钱”的“交子”，也往往被偏重强调“飞钱以致远”的功能。然而，四川铁钱区的形成，本身就是铜钱短缺形势下北宋中央政府的特殊安排。而且，交子诞生初期只是服务于大额交易，日常交易仍然需要小面额的铁钱，流通中实际上是交子和铁钱的搭配。交子产生后的历程表明，“交子”这种符号化的“纸币”货币形态，在四川铁钱区仍然被人们从弥补货币短缺的方向加以运用，而且越往后力量越大，及至最后成为无根据发行窃取纸币持有者利益的手段。这样，传统中国纸币的发展路径，在官方纸币发行之后，便从大额支付的牵引，向弥补财政赤字的“铸币短缺”方向转换。与近代西方银行发行充当支付手段的信用货币性质的“银行券”不同（内生于经济主体的经济活动），尽管同样是“纸做的货币”，传统中国纸币走的是一条国家强制的发挥流通手段职能的“国家纸币”道路。
北宋益州“官方交子”向国家纸币的转变
北宋仁宗天圣元年益州交子务，开启了“官方交子”的发行。在初期阶段仍然沿袭民间交子的基本精神，有较为完备的制度设计。有固定的发行数额，交子一界发行125万6340缗。有使用期限，两周年一界，界满换新，一贯缴纳30文工墨费。有发行准备，一界准备为铁钱36万缗，准备金率达28.65%。这种基于交子使用者不会同时兑现的比例准备安排，客观上为无准备发行提供了制度和技术上的可能。
四川官方交子向国家纸币的转变，具体表现为，第一，流通地域上，超越使用铁钱的四川货币区，首先是四川交子扩展到四川之外使用，继之在四川之外的陕西等地独立发行交子。第二，价值保证上，从服务于民间经济主体的比例准备发行，转化为填补财政赤字的无准备发行。第三，信用保证上，从“收入民户现钱便给交子”的兑现安排转化为以“官司收受无难”的国家权威。
官方交子发行规则的改变，首先是将交子用于四川之外的陕西等边防地区，服务于国防军需物资的筹集。官方交子发行仅两年后的天圣四年（1026年），在陕西转运司，宋廷正式将交子用于“入中”。在秦州以及延、渭等五州军入中的商人，给予一种期票式的“交引”，让他们到四川的益州、嘉州等地兑取铁钱或交子。“许客旅于前项五州军，依秦州例，入纳粮草，于四川益州支给见钱或交子，取客稳便请领”（《宋史》卷181，中华书局1985年版）。仁宗庆历七年（1047年）及此前共两次，在陕西使用益州交子共60万贯直接支付入中货款。“并无现钱桩管，只是虚行刷印”（李攸：《宋朝事实》卷15《财用》，中华书局1985年版）。这是四川官方交子定额之外的无准备发行。
与上述利用四川交子为边防筹资不同，北宋神宗时期则直接在陕西诸路发行交子形成独立的陕西交子系统。熙宁年间数次在陕西发行交子，三废三行（参见何平：《传统中国的货币与财政》，人民出版社2019年版）。熙宁八年（1075年），宋神宗、吕惠卿与王安石一起讨论陕西交子发行的可行性。在王安石看来，陕西缺乏铁钱准备发行交子，既没有公信力，也影响盐钞筹集边防军费功能。然而在宋神宗眼中，“但出纳尽使民间信之，自不消本”（李焘：《续资治通鉴长编》卷272，“熙宁九年正月甲申”条，注引吕惠卿《日录》），准备金并非交子获得信任的条件。
在四川内部的交子流通区域，也以无准备发行来满足官费支出。仅在熙宁四年（1071年）内就有多次，如正月赐提举成都府路常平司交子钱20万缗为青苗本钱，二月赐交子10万缗为梓州路常平籴本，三月诏成都府路转运司支交子10万缗为常平籴本（《续资治通鉴长编》第9册，卷219、卷220、卷221）。
在四川内外两方面力量的作用下，熙宁五年（1072年）交子首次两界并行，流通数量增至251万2680缗。“绍圣以后，界满增造，以给陕西沿边籴买及募兵之用……而成都乏用，又请印造。故每岁书放亦无定数”（《宋史》卷181）。
徽宗年间，面对金兵压境的严峻形势，又将交子的发行作为财政经费筹集的工具。交子出现前所未有的扩张，一方面，在四川之外使用四川交子（如山西）或另行发行交子（如京师）。另一方面，将交子推广到原来没有流通过的诸路。崇宁四年（1105年），首开纸币易名来维持其公信力的先例，推出新纸币“钱引”替代交子。伴随北宋的灭亡，四川纸币大幅贬值，“官方交子”变为国家纸币。
南宋金元基于数量控制和白银本位的全国性纸币
北宋四川交子只是四川特定地域的地区性纸币。绍兴和议后，南宋和金国各自在统治区域的全境发行和流通纸币，典型特征是南宋的纸币“称提”数量控制与金朝的“交钞”白银本位实验，其性质均从铜钱与白银的兑换券演变为国家纸币。
南宋会子本来是民间创制具有汇票性质的信用工具（便钱会子），绍兴三十一年（1161年）户部侍郎钱端礼借鉴它发行官方会子，作为铜钱的符号货币。会子务由榷货务所属的都茶场管辖，初始发行1贯、2贯和3贯3种。孝宗乾道四年（1168年）建立起分界制度，每界1000万贯，次年规定两界并行达2000万贯。淳熙十四年（1187年），第六界会子增印700万会。其后展界行使和三界并行多次发生，均是军事和财政支出压力所致。南宋会子正式发行至少20界，第20界较之第一界增长190734亿贯余（千家驹等：《中国货币演变史》，上海人民出版社2014年版）。
南宋会子从未设定完备的准备制度和兑换安排，而是利用铜钱的库存和持有，黄金与白银的发放，以及度牒售卖等物资和证券并用的综合价值担保设施，设计出一套传统社会达到极致的货币数量调控机制，亦即“称提之政”。其内容包括紧缩会子提高纸币价值影响全局的一般性政策。诸如以现钱兑现纸币减少流通中的纸币量；从“子母相权”“虚实相称”纸币必须与现钱保持合适比例出发，杜绝“离母之子”，限制发行数量；称提铜钱亦即增加流通中的铜钱数量来提高纸币的价值；利用换界发行，以新兑旧倍数收缩会子的发行数量；保证税收征收中会子的使用比例，实施“钱会中半”的赋税征收方式。选择性局部提高会子价值的政策。这是将政策适用的对象指向特定阶层和特定经济领域，突出事例是计亩征收会子和盐钞品搭会子。前者是对拥有田亩者新立税种来强制回收会子，进而减少流通中的会子以提高其价值，后者是让商人阶层付出代价，以行政强制措施规定会子与铜钱的比价。端平元年（1234年），南宋政府计划两界会子永远行用，“自来年二月始，断欲作七百七十文行使，违者官吏百姓镌罢黜籍”（杜范：《杜清献公集》卷8，见《宋集珍本丛刊》第78册）。南宋政府通过出售实物、黄金、官诰、度牒及专卖凭证来回收纸币，利用数量调控来保证纸币价值。
然而，从服务于战争无根据发行的取向来看，南宋的纸币实际具有国家纸币的特征。而且，为了保证纸币的购买力及对金朝的货币战争，在临安及东南地区流通会子的同时，实行割据性的纸币政策，“淮交”“湖会”和“川引”并行流通。
金朝在纸币制度的建设上，借鉴北宋的经验，有创新性的发展，一是消除了界别的限制，二是首次将纸币的价值建立在白银使用的基础上，展开“银钞相权”的实验。海陵王完颜亮贞元二年（1154年）迁都以后，户部尚书蔡松年复钞引法，“遂制交钞，与钱并用”。而在正隆三年（1158年），金朝自身才置钱监铸造“正隆通宝”。金朝在纸币制度的建设上，主要有三个突破。第一，直接服务于军事财政的交钞，实施了按“路分”的地域限制调控措施。第二，消除了北宋及南宋纸币发行和流通的界别期限。第三，纸币从倍数体系转化为分数体系，面额成为价值基准白银的等分性质的分数表达。改变了前此服务于大额铁钱铜钱铸币交易的纸币大面额方向，演化成对高价值基准货币白银的分数表达，反过来行使小面额货币的功能。
金朝各个时期仅以铜钱或白银作为纸币的价值基准，主张流通中需要足够的基准货币，没有明确政府持有多少发行准备，也没有发行的限额规定。金朝交钞的演进经历了三个时期。在贞元二年始发交钞到世宗大定二十九年（1189年）的35年间，纸币基本稳定，推进了金朝初期的经济恢复和发展。章宗即位（1189年）到宣宗贞祐元年（1213年），面对蒙古与南宋的军事压力，为了填补财政与军事亏空，交钞的运作在与铜钱、白银联系中，不断寻求稳定币制之法，逐渐开始通货膨胀。在铜钱短缺和纸币贬值的情形下，承安二年（1197年），金廷铸造“承安宝货”银铤，按重量分为1两、1两半、2两半、5两和10两5等，相当于交钞或铜钱2贯、3贯、5贯、10贯、20贯，“与钱兼用，以代钞本”，以白银作为纸币价值的基准。宣宗贞祐二年（1214年）直至金朝亡国（1234年），通货膨胀日渐恶化。
贞祐四年（1216年）关于“更造纸币”的争论中，平章高琪主张“宜更造新券”，寄希望于纸币的面额扩大，节省印制成本来解决军需与财力的匮乏。兴定元年（1217年）发行“贞祐通宝”，以1贯当1000贯，此后金朝政府不断扩大面值，接连发行“兴定宝泉”“兴定重宝”、绫制“元光珍货”，纸币增发达6000万倍（参见刘森：《宋金纸币史》，中国金融出版社1993年版）。天兴二年（1233年）十月，发行纸币“天兴宝会”，明确以银两的重量为面额单位。金朝尽管在纸币制度上有消除界别和白银本位的创制，但本质上仍然是国家强制使用的流通手段，属于名副其实的国家纸币。
在马可·波罗看来，元朝是彻底实施全国统一纸币的时代。它在纸币制度上的主要贡献，一是价值基准的转换，由于元朝的纸币以白银定值，中国货币的价值基准在13世纪实现了从铜钱到白银的转换。二是发布了完备的纸币发行法律文件《叶李十四条划》，这是世界上最早的纸币条例。尽管有学者主张元朝建立了世界上最早的纸币本位货币，但元朝纸币的表现仍没有逃脱弥补货币短缺一途进而超额发行的命运。元朝纸币发行体现出自身的鲜明特征，第一，按行省发行，这可以从其交钞行用库的设立看出，表明它仍然没有实现真正意义上的全国统一。第二，由于发行面额和纸币供给的不足，经常有竹牌、传世铜钱等民间自律货币的自发使用。第三，元朝纸币的全国统一广泛使用，并非市场发展的结果（王文成等：《宋金元明时期的市场发展与货币流通研究》，中国社会科学出版社2021年版），恰恰是“马上得天下，马上治天下”的国家治理模式相伴随的政府强制使用，从而典型地体现出国家纸币的性质。凭借权力意志的恣意发钞，也成为元朝灭亡的重要原因之一。
明代“大明宝钞”的国家纸币实验与清代咸丰“票钞”的短暂探索
明代于洪武七年（1374年）设立宝钞提举司。次年，明太祖命令中书省印造“大明宝钞”。宝钞分别有1贯、500文、400文、300文、200文及100文6种不同的面额。“大明宝钞”是“无准备、无兑换安排和无数量控制”的彻底的国家纸币。
为了维持大明宝钞的价值，明朝中央政府先后排除了铜钱和白银的流通。由于纸币发行没有固定的数量，过度发行很快造成其贬值。洪武二十三年（1490年）十月，户部尚书赵勉称，“近闻两浙市民有以钞一贯折钱二百五十文者”（《明太祖实录》卷205）。二十七年（1494年），“两浙之民重钱轻钞，多行折使，至有以钱百六十文折钞一贯者”（《明太祖实录》卷234）。陆容一生历经了正统、景泰、天顺、成化、弘治五朝，见证了宝钞衰落的整个历史，称“洪武钱（宝钞）民间全不行，予幼时尝见之，今后全不见一文”。这反映了15世纪前后大明宝钞的总体情形。民间流通的货币，事实上逐渐为白银和铜钱替代。英宗正统元年（1436年）江浙赋税以“金花银”征解，也反映出大明宝钞淡出的实际境况。
在与财政的关系上，明朝的宝钞发行机制是在财政税收的组织上，实施完全的“洪武型实物财政”。这就失去了现代货币理论主张的“税收驱动货币”的机制，政府的财政行为对纸币的公信力缺乏支持。宝钞完全凭借国家强制力，以财政支出单方向投放社会。明朝初年的财政经常性支出（皇宫开支、官吏俸禄等）和临时性支出（赏赐文武官员、采购马匹、粮食等）两类，均依靠印钞解决。从某种意义来说，大明宝钞是一个依托国家权力意志的国家纸币实验，这种纸币发展路径促成了白银主导的多元并存互补的复合货币体系，亦即“有货币无制度”的白银时代。
有了明朝“大明宝钞”的教训，清朝对于纸币的使用，在鸦片战争之前始终视为畏途。此后，面对国内外的冲击，咸丰元年（1851年），陕西道监察御史王茂荫向咸丰帝上《条议钞法折》，奏请行钞，以解决日益恶化的财政危机。后来他转任户部右侍郎，意图发行有近代性质的纸币。他主张发行10两和50两两种大面额纸币，用来作为财政征解做周转缓解财政白银资金紧张的工具，具有特种票据的色彩。其特征是，第一，限定层次的支付范围，主要用于县级至行省的钱粮征解。第二，限制在财政收入1/4即1000万两的数量内。第三，民间钱庄参与发行，以便贯彻市场公平原则，兑现保证纸币的公信力。然而，咸丰三年（1853年）清廷采纳了大学士祁寯藻等人不兑现纸币的“票钞”方案。5月起，滥发“高丽纸”制的“户部官票”1两至50两5种，11月起，用厚白纸印制“大清宝钞”250文至2000文5种。由于恣意发行纸币，形成恶性通胀（张国辉：《晚晴财政与咸丰朝通货膨胀》，《近代史研究》1999年第3期）。同治元年（1862年），清朝政府宣布“票钞”停用。在西式银行大量进入中国发行信用货币性质的纸币情形下，咸丰“票钞”作为传统中国最后一次纸币实验，缺乏合理制度保证，是一种全凭权力意志强制流通的国家纸币，必然引致失败。
总之，传统中国的纸币发展，走的是一条承担货币流通手段职能的国家纸币道路。它在王朝初期尽管有数量控制和价值保证安排的努力，但很快就转变为国家强制使用的纸币。它不是源自市场内生的需求，不可能发展为承担支付手段职能的信用货币。中国纸币的使用依赖技术先行而一度领先世界，但制度建设上“早熟而不成熟”，传统中国的专制政治体制，缺乏近代市场与法律相关制度建构等，使得传统中国纸币未能持续发展并走上信用货币的道路。
（作者：何 平，系中国人民大学财政金融学院教授、北京大学人文社会科学研究院邀访学者，本文系国家社科基金重大招标项目“国家治理视角下传统中国货币与财政关系研究”的阶段性成果）
