监督行政主体依法行使职权，是行政审判的主线。因此《行政诉讼法》第6条规定，行政诉讼的审查对象是被诉行政行为。然而，在司法实务界尤其是中基层法院，注重调查行政相对人行为而忽略审查被诉行政行为的现象绝非鲜见。更有甚者，有的还以司法认定替代行政认定，并据此作出驳回判决。似此“重调查轻审查”现象的存在，固然有法官的业务素质问题，然而行政诉讼理论和立法上的偏颇也是不可忽视原因。尤其是，理论上将行政案件事实局限于行政认定的案件事实，并将其或行政认定行为作为司法审查中事实审查的对象，以及新行政诉讼法以驳回判决替代维持判决，势必会将行政案件审理的关注点引向行政相对人的行为和原告的诉讼请求。有鉴于此，本文以行政审判对象是被诉行政行为作为立论前提，重新认识行政案件事实、事实审查与法律审查问题，并对驳回判决规定加以反思。

一、案件事实重构：主体事实与基础事实

不论是实务上还是理论上，通常是将行政案件事实仅仅理解为行政主体所认定的事实，或曰行政主体作出行政处理决定所基于的事实。这种对行政案件事实的观点显然是失之偏颇的，因而也就需要加以重识和重构。所谓行政案件，首先是行政职权介入处理而形成的案件。根据案件受理的主体不同，行政案件可分为三类：一是行政处理案件。即行政主体予以处理涉及行政相对人或利害关系人权利义务的某一行为或事件而形成的案件。比如行政处罚案件、行政不作为或乱作为案件以及行政裁决案件等等。二是行政复议案件。即行政相对人或利害关系人认为行政主体的处理行为违法且侵犯其合法权益而要求行政复议机构对行政处理案件加以复查重处的案件。三是行政诉讼案件。是指行政相对人或利害关系人认为行政主体的处理或复议行为违法侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼而形成的案件。

行政案件事实，就是需要予以行政查处、复议或司法审查的事实。行政案件事实的范围具有阶段性：第一阶段即行政处理阶段的案件事实。这里包含两层事实，一是需要查处的事实。即需要行政处理主体予以调查处理的相对人方面的行为或事件，或者行政相对人与利害关系人之间发生的具有行政法意义的争议事实；二是行政处理主体对前者加以认定而作为案件处理的事实根据的事实。第二阶段即行政复议阶段的案件事实。包括行政处理主体的行政行为的事实，及其认定后作出处理决定所基于的事实。第三阶段即行政诉讼阶段的案件事实。包括行政处理行为或复议行为的事实，及其作出处理决定或复议决定所基于的事实。可见，行政处理主体认定案件的事实，只是行政复议阶段和行政诉讼阶段案件事实的一部分而非全部。易言之，行政复议、行政诉讼阶段的案件事实，还包括其之前阶段的行政行为。

可以将行政案件事实区分为三类：第一类是原发事实。即需要由行政处理主体调查、认定和处理的客观事实。第二类是基础事实。指经由行政处理主体对原发事实加以认定的再现事实。第三类是主体事实。包括行政处理主体或复议主体适用法律的事实和行使程序的事实。行政处理阶段的案件事实包括第一类事实和第二类事实，前者是行政处理主体认定事实的对象，后者为行政处理作出的事实根据。行政复议阶段和行政诉讼阶段的案件事实，则包括第二类事实和第三类事实。该两类事实均属于行政行为之事实，所以其为复议审查和司法审查的对象。需要说明的是，基础事实本可纳入行政认定范畴，即事实认定结果。将其分离出来作为独立的一类事实，是因为它是行政处理案件处理决定的事实根据，对其审查又是行政主体法律适用行为合法性审查的必要前提，更因为对其进行审查的方法还有独特之处。

二、主体事实审查：事实审查与法律审查

基于对行政案件事实的偏颇认识，论者们通常将行政案件的事实审查仅仅指向行政主体认定的基础事实，有的则将其指向行政主体对基础事实的认定行为。前者有如：“一般而言，行政诉讼案件事实是通过审查事实证据来判定行政机关认定的事实是否清楚的间接方式审查的”；“对案件事实间接审查，即对事实证据进行审查时，需要审查以下几个方面的内容:（1）行政机关作出行政行为所认定的事实是否满足法定的事实要件;（2）每个事实要件是不是都有相应的证据支持;（3）是不是每个证据均是可定案的证据;（4）所有的证据之间能不能形成不间断的证据链条;（5）行政机关认定的事实是否清楚、具体。”[①]后者有如：“完整的司法审查应包括行政行为法律适用的审查，同时也包括事实认定的审查。”[②]“从诉讼是一种为解决形成于过去的纠纷的制度来看，所谓事实问题准确地讲是指事实认定问题。”[③]

依笔者之见，行政诉讼案件的司法审查可区先区分为基础事实审查与主体事实审查，再区分为事实审查与法律审查。其中基础事实审查即对行政主体认定的基础事实进行审查，这种审查侧重于事实审查；主体事实审查即对被诉行政行为进行审查，这种审查为双重审查并重：对其法律审查必须倚重于事实审查。这里需要对事实审查与法律审查的含义来个重新界定：事实审查应指从证据角度，对案件事实进行客观性审查；法律审查则是从法律角度即以法律为标准，对主体事实进行的合法性审查。在主体事实的双重审查中，事实审查是法律审查的前提条件。因为只有首先清楚被诉行政行为的事实状况，才能够用法律标准与其对照而作出被诉行政行为是否合法的法律评判。主体事实的双重审查，正是《行政诉讼法》第5条关于“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”之规定的题中之意。

主体事实的事实审查与法律审查的对象是一致的，均包括行政主体的法律法规适用行为和法定程序行使行为等项。然而，两者的审查根据、内容和目的却不一样。事实审查除了《行政诉讼法》第5条中“以事实为根据”的原则性规定外，其具体法律根据为《行政诉讼法》第43条第2款规定的“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”等证据规则。其审查的内容被诉行政行为行使的事实状况，直接目的在于为被诉行政行为的合法性审查提供事实根据。法律审查的法律依据除了《行政诉讼法》第6条规定的合法性审查外，具体的法律标准主要是《行政诉讼法》第69、70条。其审查内容为行政主体作出的行政行为是否符合法定程序或正当程序，其所适用的法律法规是否正确等，直接目的在于正确裁判。至于事实审查的审查强度，一般实行明显优势证明标准，[④]法律审查应为严格审查。[⑤]

三、基础事实审查：证据根据与审查目的

作为基础事实审查对象的基础事实，是行政主体认定的基础事实。对其理解应当注意与下列概念相区别：首先，原发性的客观事实。该事实为纯客观的存在，是不渗入任何主观因素的客观真实。这种真实在有限的处理、复议和诉讼中是难以达致的，只能作为一种价值追求和力争目标。而被审查的基础事实，却渗入了行政主体的主观因素，属于再现事实之范畴。正是因此才可能出现认定错误，才有对其审查的必要。其二，事实认定行为。该行为是指行政主体为了认定基础事实进行调查取证、证据运用等过程中作出的程序性行为。而被审查的基础事实，是行政主体认定行为的结果也即结果事实。正是由于其为结果事实，所以更重要的是需要侧重对其进行事实审查而非法律审查。其三，司法认定的基础事实。这是法院为了获得审查行政认定的基础事实是否正确的对照系，通过证据对基础事实的重新认定。

基础事实的事实审查的依据，包括证据规则与证据根据两个方面。在证据规则方面，应与主体事实的事实审查的证据规则相同，即两者共享行政诉讼证据规则。而关于其证据根据，最高法院的相关判例曾认为应当“实行卷宗审查主义”。[⑥]对此应予正确理解：就证据角度而言，卷宗审查主义是指证明被诉行政行为合法性的证据，只能是作出行政处理或复议决定时已经收集存档的证据。《行政诉讼法》第40条但书规定正是体现了这方面的要求，[⑦]其基本原理就是“先取证后裁决”原则。然为了检验行政主体认定的基础事实是否正确，法院对“卷外”证据的调取则是《行政诉讼法》第40条前段规定允许的。[⑧]质言之，案卷审查主义只适用于基础事实的法律审查而不适用于事实审查。不过，法院调取的证据须为被诉行政行为作出时已经存在且行政主体能够收集的，否则不应轻易否定行政主体认定的基础事实。[⑨]

法院对行政主体认定的基础事实进行事实审查，审查方式可以有两种：一是直接以卷宗证据审查。即对行政主体作出行政处理时已经收集的证据，加以三性审查即证据的合法性、真实性和关联性审查，并且审查运用已有证据能否合乎行政案件证明标准地证明其认定的基础事实。二是重新认定基础事实。即通过补充调取行政行为作出时已经存在且能够收集而未收集的证据，重新认定基础事实并与行政主体认定的基础事实加以对照，从而判断行政主体认定的基础事实是否正确。前一种审查方式的适用条件，应是行政主体在作出行政处理时已经全面收集认定基础事实的证据。而对于那些行政主体没有全面收集证据而轻率作出行政处理的案件，则需适用后一种审查方式。需要强调的是，法院重新认定基础事实，只是为了获取审查基础事实的对照系，而非替代行政认定更不可依此作为驳回判决的事实根据。

四、驳回判决反思：回归维持与限定驳回

按照《行政诉讼法》第69条规定，判决驳回原告的诉讼请求（驳回判决）的情形/范围有二：一是“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”；二是“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”。前者系替代1989年版《行政诉讼法》第54条第1项规定的维持判决而来，后者则是吸收并细化2000年版《行政诉讼法司法法释》第56条驳回判决规定第1项“起诉被告不作为理由不能成立”的情形。据悉维持判决被驳回判决替代的主要理由，是因为其被认为不合新行政诉讼法“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。而驳回判决的第二种情形，主要是被认为行政不作为不存在对其维持的问题。此外，驳回判决还被认为与新行政诉讼法增加“解决行政争议”的立法目的相契合，有利于该立法目的的贯彻落实。然而，新行政诉讼法驳回判决的规定是很有加以反思的必要。

笔者认为，以驳回判决替代维持判决的做法并不成功应予回归。该做法的缺憾有如：1、与合法性审查原则相抵触。根据《行政诉讼法》第6条规定，行政诉讼的审查对象是被诉行政行为而非原告诉讼请求。2、与全面审查原则相背离。最高法院的多个判例均指出，应对被诉行政行为认定事实的证据、适用法律法规和适用法定程序予以全面审查，不受原告诉讼请求的限制。[⑩]可见诉讼请求的范围并不全等于审查对象。3、审查对象与判决内容相脱节。既然审查的是被诉行政行为，判决的内容却成原告的诉讼请求。4、导致司法实务中重诉讼请求成立与否审查而轻行政行为合法性审查。难怪最高法院判例中只能无奈地强调：驳回诉讼请求的条件并非诉讼请求不成立，而是被诉行政行为完全正确。[11]5、使得裁判的可接受性降低。就原告情感而言，其诉讼请求被直接驳回比维持被诉行政行为更有抵触心理。

那么，驳回判决的第二种情形是否无可厚非？否！该第二种情形中的行政不作为，仅指被告没有或拒绝按照原告的申请履行所谓的“法定职责或者给付义务”。这只是适用法律上的实体不作为，不包括事实认定、处理程序上的不作为。而原告的申请理由通常也是着重于实体理由。按照合法性审查和全面审查原则，不论原告的诉讼请求是否也包括行政认定和行政程序方面的理由，人民法院均须对被诉行政行为在法律适用、行政程序和事实认定方面进行合法性审查。合法性审查的结果，只要行政行为在该三方面有一方面违法，就不应作出驳回判决。而且，驳回判决第二种情形中的申请理由不成立，也只是指基础事实不支持原告申请。而仅以此判决驳回，不符合合法性审查和全面审查原则。因此，即使认为不作为不能作为维持对象，判决驳回也应限于基础事实不支持原告申请且被诉行政行为完全合法。

以上是对本文论题思考的简略展开，大体可概括为如下要点：其一，行政诉讼案件的事实应当区分为基础事实与主体事实两大类。其二，主体事实应当有双重审查：一是事实审查，应指从证据角度，对案件事实进行客观性审查；二是法律审查，应指从法律角度即以法律为标准，对主体事实进行的合法性审查。在此类双重审查中，事实审查是法律审查的前提条件。其三，案卷审查主义只适用于基础事实的法律审查而不适用于事实审查。基础事实的审查方式有直接以卷宗证据审查与重新认定基础事实两种。后者的目的在于获得案件主体审查的对照系或事实根据，而不是替代行政主体认定的基础事实，不能以此作为驳回判决的事实根据。其四，新行政诉讼法以驳回判决替代维持判决的做法并不成功应予回归；行政不作为案件驳回诉讼请求的条件应当是基础事实不支持诉讼请求、主体事实即行政行为完全合法。

【作者简介】余文唐，第三届全国审判业务专家，福建省莆田市中级人民法院审委会原专职委员。

【通讯方式】地址：福建省莆田市中级人民法院集资房403；邮编：351106；手机/微信：13905940207；邮箱：ywt0207@163.com.

[①] 陈红、王春英：《行政诉讼中案件事实的审查方式和要求》，载《人民法院报》 2014年5月7日，第6版。

[②] 陶兴荣：《行政行为事实问题司法审查强度之研究》，上海社会科学院2007年硕士论文。

[③] 潘荣伟：《行政诉讼事实问题及其审查》，载《法学》2005年第4期。

[④] 参见（2016）最高法行申2652号行政裁定书。

[⑤] 参见（2016）最高法行申2066号行政裁定书；（2019）最高法行申10358号行政裁定书。

[⑥] 参见（2016）最高法行申2652号行政裁定书。

[⑦] 《行政诉讼法》第40条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”

[⑧]（2017）最高法行申2926号行政判决书指出：“行政诉讼的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据，那些行政行为‘案卷’以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出，包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实，人民法院就可以依职权调取。”

[⑨] 参见最高法院（2013）行提字第7号行政判决书；（2017）最高法行申121号行政裁定书；（2018）最高法行申809号行政裁定书；（2019）最高法行申10675号行政裁定书。

[⑩] 参见（2017）最高法行申2620号裁定书；（2018）最高法行再128号行政裁定书；（2020）最高法行再28号行政判决书。

[11] 参见（2020）最高法行申9332号行政裁定书。