摘要：近5年来我国行政非诉执行案件的不予执行裁定表明，行政非诉执行案件中司法审查标准存在不统一的问题。造成这一问题的原因，除了“明显违法”的内涵和外延模糊、行政非诉执行案件的审查标准与行政诉讼案件的审查标准混同等原因之外，根本原因还是对行政非诉执行制度存在着错误认识。从非诉执行制度的性质来看，法院对非诉执行案件的审查本质上不是行使司法权，而是行使受行政机关委托的行政权。且行政机关申请执行时，行政相对人已经放弃了行政救济权，被申请执行的行政行为已具有确定力。因此，对于行政非诉执行案件的司法审查，不宜直接套用行政诉讼的“合法性”审查标准，而应采用审查强度更低的“无效行政行为”标准。具体来说，法院应从被申请执行的行政行为的行为主体、权限、内容、程序和形式几个方面进行，只有达到“重大且明显”违法的行政行为，才可以裁定不予执行。
关键词：行政非诉执行；裁定不予执行；无效行政行为；司法审查标准
引言
当前我国行政强制执行体系采取“以人民法院执行为原则，行政机关执行为例外”的“司法主导型”模式，因此人民法院对非诉执行案件的审理结果直接影响到行政强制内容能否高效落实。法院司法审查的直接依据是现有法律规范，但《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）未对行政非诉执行案件的审查标准作出明确规定，且法院难以从现有司法解释、司法文件中确立一套统一的行政非诉执行案件的司法审查标准。本文旨在从实践困境与规范困境出发，探求行政非诉执行案件司法审查标准不一的症结所在，并挖掘困境内在成因，澄清法院对非诉执行案件的审查本质，并在此基础上重新构建一套兼具理论性与实践性的行政非诉执行案件司法审查标准。
一、行政非诉执行案件的司法审查图景
非诉行政行为的执行，也称非诉行政案件的执行，简称“非诉执行”，是指行政机关作出行政行为后，公民、法人或者其他组织既不申请复议，也不提起诉讼，又不履行该行政行为所确定的义务，而作出该行政行为的行政机关或者行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请强制执行所形成的制度。法院面对行政机关或行政行为所确定的权利人的申请，应当依法作出是否准予执行的裁定。尽管现有法律规范对法院受理非诉执行案件的条件、管辖、执行措施等内容已作出详细规定，亦对非诉执行案件的审查内容进行了规定，但现下审查实践中仍存在诸多问题亟待解决。本部分旨在勾勒非诉执行案件审查的现实图景，为后续问题的分析与解决奠定实证基础。
（一）行政非诉执行案件司法审查的现实趋向
为了全面描摹法院在非诉执行案件中的审查现状，笔者对2018年1月1日至2021年12月31日期间全国各级人民法院不准予强制执行的行政非诉执行审查案件1进行了梳理分析。近年来，行政非诉执行案件的司法审查呈现出如下趋向。
一是近年来裁定不准予强制执行的案件数量与占比均呈下降趋势。2018年1月至2021年12月，全国各级人民法院审结非诉行政行为申请执行审查案件共计88.97万件，其中裁定不准予强制执行的案件共计5.09万件，占比为5.72%。在裁定不准予强制执行案件的年度分布上，2018年案件量为1.63万件，占同年审结案件的6.55%；2019年案件量为1.50万件，占同年审结案件的6.43%；2020年案件量为1.10万件，占同年审结案件的5.06%；2021年案件量为0.86万件，占同年审结案件的4.51%。可见，裁定不准予执行的案件数量逐年递减，所占同年审结案件的比例也逐年下降。
二是行政机关作出的行为实体违法、程序违法是法院裁定不予强制执行的主要理由。其中，行政机关作出的行政行为实体违法（包括认定事实不清或适用法律错误）占48.91%，其次为程序违法，占32.77%。2018年1月至2021年12月，全国各级人民法院裁定不准予强制执行的非诉行政行为申请执行审查案件中，在法院裁定不准予强制执行的理由分布上，出现最多的理由是法院认为行政机关作出的行为存在实体违法，占48.91%；其次是认为行政机关施行的程序违法，包括作出处罚决定的程序不当或向法院申请执行的程序不当等，占32.77%；此外，认为不属于法院执行范围的占比是5.99%，认为无可供执行的内容案件占比为1.11%（参见图1）。
三是在法院裁定不予执行的案件中，申请主体多元化，但主管自然资源的行政机关占比较高。2018年1月至2021年12月，全国各级人民法院裁定不准予强制执行的非诉行政行为申请执行审查案件中，涉及27个不同行政领域的行政机关，其中提出申请案件最多的行政机关为主管自然资源的行政机关，案件量占比为55.57%。此外案件量排名前5的还包括主管生态环境的行政机关，占比为7.60%；主管住房和城乡建设的行政机关，占比为4.51%；主管综合执法的行政机关，占比为4.51%；主管公安的行政机关，占比为4.26%。由此可见，主管自然资源的行政机关申请的案件数量不仅最多，且大幅度高于主管其他领域的行政机关。
四是部分领域的行政非诉执行案件，被法院裁定不予执行的比例较高。2018年1月至2021年12月，全国各级人民法院裁定不准予强制执行的行政非诉执行案件中，主管审计的行政机关申请的案件中有90.91%被法院认为行为违法；主管生态环境的行政机关申请的案件中有83.80%被法院认为行为违法；主管粮食的行政机关申请的案件中有67.86%被认为行为违法。前述机关所申请的被法院裁定不准予强制执行的主要理由均为行为违法。此外，在主管烟草的行政机关申请的案件中，有55.56%的案件被法院认为程序违法；主管交通运输的行政机关提起的案件中有48.17%被法院认为程序违法；主管公安的行政机关提起的案件中有47.03%被法院认为程序违法。上述行政机关申请的案件中，被认为程序违法的比例高出整体水平（32.77%）15%以上。
（二）行政非诉执行案件的司法审查困境
通过梳理行政非诉执行案件的裁定，我们在总结出行政非诉执行案件的司法审查趋向的同时，也发现了行政非诉执行案件司法审查中所存在的一个核心问题，即司法审查标准的不统一。
对行政非诉执行案件的司法审查标准，《行政诉讼法》并未直接规定，但相关规定散见于最高人民法院制定的司法解释和司法文件中。为更直观地了解我国行政非诉执行案件的司法审查标准，笔者将有关规定梳理为如下表格（详见表1）。
从上述行政非诉执行案件的司法审查标准的演进来看，我国行政非诉执行案件的司法审查标准规定呈现出如下特点。
一是法院对非诉执行案件的审查内容整体呈扩展趋势。我国法院对行政机关申请执行行为的审查从《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》（法[1998]77号）（以下简称《通知》）中的“侵害实体合法权益”标准扩大到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）[以下简称《司法解释》（2000）]中的“侵害合法权益”标准，从而对行政非诉执行案件的审查不再局限于实体内容的合法性审查，程序内容的合法性审查也被纳入法院的审查范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）[以下简称《司法解释》（2018）]进一步将“行政行为作出主体的资格是否具备”作为法院的审查内容。
二是审查标准中“明显违法”的内涵不断丰富。在《通知》中出现“明显违法”审查标准后，《司法解释》（2000）就对“明显违法”的内涵进行了释明，明确“明显缺乏事实依据”“明显缺乏法律依据”均属于“明显违法”的范畴。在《司法解释》（2000）的基础上，《司法解释》（2018）进一步将“明显缺乏法律依据”进一步扩大为“明显缺乏法律、法规依据”。尽管最高人民法院通过司法解释或司法文件对“明显违法”的内涵进行了丰富和释明，但是仍未对“明显违法”的内涵与外延作出清晰界定。
三是最高人民法院关于行政非诉执行案件的审查标准趋于细化。通过对最高人民法院颁布的司法解释与司法文件进行梳理，我们不难发现最高人民法院关于非诉执行案件的审查标准趋于不断细化。这一特征在一些特殊领域，如房屋征收补偿决定、证券监督管理等领域中体现得尤为明显。如在《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2012]4号）中，规定了人民法院应不准予执行的七种情形，除了《司法解释》（2000）所规定的三种“明显违法”情形外，还兼顾房屋征收补偿决定案件的特殊性和敏感性，规定了“明显不符合公平补偿原则”“明显违反行政目的”“超越职权”“严重违反法定程序或者正当程序原则”等情形，将损害公共利益、违反正当程序都纳入了法院的审查内容。
虽然最高人民法院关于行政非诉执行案件的审查标准在不断丰富和细化，但是现有行政非诉执行案件审查标准的规定也存在不断扩大审查范围却仍未划定审查边界、“明显违法”的范畴不断丰富却未界定“明显”的具体内涵、特殊领域增加特别规定反而给法院审查增加审查限度适用困难等问题。规范层面的不足一方面影响法律法规条文内部逻辑秩序的统一，另一方面直接影响法院在审查过程中确立一套具有广泛适用性的审查标准。从当前司法实践来看，行政非诉执行案件的司法审查标准依然未能实现统一，在以下两个方面尤为如此。
一是法院对行政程序违法的认定尺度不一。有的法院认为“催告义务未履行”即构成程序违法；有的法院则认为送达文书的人数不符合要求亦构成程序违法（参见表2）。尽管行政机关未履行催告义务、行政机关送达人数未满足法定要求构成程序违法，但这些情形同未保障当事人陈述权与申辩权、适用法律错误等违法情形在违法程度上显然存在较大区别。在《司法解释》（2018）列举的“明显违法”情形中，最高人民法院并未将程序违法直接规定为不准予执行的情形。假使程序违法属于不予执行的情形，那么法院在审理时是否也应当遵从“明显违法”的限度要求？对程序违法的认定标准是否也应当统一？这些问题都亟须回应。
二是“明显不当”是否应当作为不予执行的裁定理由？在法院以行政行为不当为由裁定不准予执行的司法文书中，我们可以发现法院对“明显违法”的认定标准越发多元，在一些案件中，“明显不合理”也成为不予执行裁定的理由（参见表3）。虽然《司法解释》（2018）对人民法院在行政非诉执行案件中的审查标准做了进一步释明，但“明显违法”的认定标准及其外延依然不够清晰。在实践中，《司法解释》（2018）第一百六十一条第四款所规定的“其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”条款被过度使用，有的法院对非诉执行案件的审查甚至已突破“合法性审查”的限度，进入“合理性审查”。
二、行政非诉执行案件司法审查困境的成因分析
由上观之，行政非诉执行案件的司法审查困境主要表现为司法审查标准的不统一。而这一困境的形成主要是由于以下几个方面的因素。
（一）“明显违法”的内涵、外延模糊
就审查标准而言，规定得越清晰、越具体，法院的操作性就越强，对当事人来讲，也就越可以期望得到公平的待遇。最高人民法院借助司法解释和司法文件对行政非诉执行案件的司法审查标准进行了更新、细化。从现有规定来看，《司法解释》（2018）确立了“主体资格不具备；明显违法、侵害合法权益”的审查标准。但是现有的关于行政非诉执行案件审查标准的规定仍显粗疏：行政机关申请执行的行政行为在何种情形下可认定为明显缺乏事实、法律、法规依据？行政机关依据规章或者规范性文件作出的行政行为是否明显缺乏法律、法规依据？行政机关在送达行政文书过程中，送达人员在人数上未达到法律规定的要求，这是否达到“明显违反法律法规”的限度？行政机关依法、依事实作出的行政文书，在落款日期上书写错误，这是否达到“明显违法”的程度？这些问题皆因“明显违法”这一用词的内涵、外延较为模糊。现有司法解释所确立的非诉执行案件审查标准，本质上是不确定法律概念。法院亟须将“明显违法”这个抽象又主观的概念具象化。
（二）行政非诉执行案件的审查标准与行政诉讼案件的审查标准混同
司法实践中行政非诉执行案件司法审查标准的不统一，除了“明显违法”的内涵、外延模糊这一原因外，理论及实践中将行政非诉执行案件的审查标准同行政诉讼案件的审查标准混同也是一个重要原因。关于行政非诉执行案件的司法审查标准与行政诉讼案件的司法审查标准的关系，一直存在着较大的分歧。有学者指出，人民法院办理任何案件都需要坚持以事实为根据、以法律为准绳，对非诉执行案件需要和普通诉讼案件一视同仁，不仅要进行程序和形式上的审查，同时也要对实体是否合法进行审查。也有学者认为现有法律规定无法得出法院应对非诉执行案件全面进行审查的结论，但是不排除对非诉执行申请进行必要的合法性审查。《司法解释》（2018）第一百六十条继续沿用《司法解释》（2000）第九十三条的规定，人民法院对行政机关申请执行其行政行为的合法性进行审查。据此，有学者就以该条文为由，指出人民法院对于非诉执行案件的审查标准为“合法性审查”，法院需要对行政机关的执行申请进行实质审查，避免将错就错，甚至错上加错。也有学者认为，行政非诉执行案件的审查标准与行政诉讼案件的审查标准相比，二者并不能完全等同，至少在严格程度上非诉执行案件比行政诉讼案件的审查标准低，可考虑引入比“合法性审查标准”严格程度略低的“适当审查标准”。梁凤云法官认为，“明显违法”标准属于合法性审查标准，但是不同于行政诉讼中的合法性审查标准。《行政诉讼法》规定，当行政行为“重大且明显违法”时，法院判决无效，有学者认为最高人民法院采用“三个明显”判断标准，同行政行为无效审查标准在审查内容上存在重合之处，所以非诉执行案件的审查标准可直接套用行政行为无效的审查标准。无论是适用合法性审查标准、适当审查标准还是行政行为无效审查标准，学界和实务界均未将行政诉讼与非诉执行两大制度区分开来，亦未跳出行政诉讼审查模式的局限，而是不断尝试通过词义解释、制度功能阐释的方案，将行政诉讼的审查标准嫁接到非诉执行案件的审查中。这样一来，非诉执行审查标准就与行政诉讼审查标准混同使用。法院忽视非诉执行启动条件、制度的本质、制度追求等内容，直接套用行政诉讼标准，是造成当下“审查标准不定”困顿的原因之一。
（三）案件类型多样致审查标准难统一
行政非诉执行案件的司法审查陷入审查标准不一的困境，除了由于行政机关对“明显违法”的解释引入主观判断导致“类案不同判”、法院将行政非诉执行审查标准与行政诉讼审查标准混同使用外，还出于非诉执行案件涉及领域多、行政机关申请执行内容多样等原因。
首先，在对非诉执行案件的梳理中，法院裁定不予执行的案件涉及27个不同行政领域，包括自然资源、生态环境、住房和城乡建设、公安管理等。不同行政领域的非诉执行案件因不同的原因被裁定不予执行，如审计、生态环境的行政机关主要因行为明显实体违法被裁定不予执行，而烟草、交通运输、公安行政机关则因程序违法被裁定不予执行。这些案例分析结果既为行政机关未来保证行政行为的合法性指引方向，也为法院确定非诉执行案件的审查标准提供了素材。以主管自然资源的行政机关为例，其向法院申请强制执行的内容多为拆除建筑物或返还土地。房屋强制搬迁案件自带特殊性和敏感性，法院在司法审查过程中更应平衡公共利益和个人合法利益，保证在裁定强制执行与否中化解行政争议。有学者主张，在土地征收补偿、房屋拆除、环境违法等对被执行人权益影响重大的非诉执行案件中，法院“应侧重于公正与风险规制的考量”。但是公安行政机关申请的非诉执行案件可能就不需过分侧重风险规制的考量。纷繁复杂的司法实践导致非诉执行审查标准难以统一。
其次，非诉执行案件申请请求的多样化，亦导致审查标准难以统一。行政机关申请强制执行的内容主要为排除妨碍、停止侵害与执行罚款或滞纳金。法院针对不同的申请执行内容，审查标准亦是不同，比如在申请执行罚款或滞纳金的案件中，法院着眼于行政行为的程序是否明显违法、法律依据是否明显欠缺等内容的审查。只要未达到“明显违法”的程度，法院一般都准予执行。但是在申请排除妨碍、停止侵害的非诉执行案件中，法院往往突破合法性审查限度，对行政行为的合理性进行审查，这也是行政非诉执行案件的司法审查标准难以统一的重要原因。
（四）非诉执行制度性质尚未澄清
法院在非诉执行案件的审查中陷入困境，根源在于法院审查非诉执行案件的权力性质尚未澄清。对于非诉执行的权力性质，主要存在着两种观点。一是“司法权”说，认为非诉执行的主体是法院，所行使的权力属于“司法权”。主张“司法权”说的学者主要从非诉执行制度的主体、依据和制度目的来佐证观点。首先，法院对非诉执行的审查以司法机关的身份进行，属于司法强制；其次，非诉执行制度是法院依据《行政诉讼法》实施的执行行为，从审查依据上来看，该行为属于司法行为；最后，法院在非诉执行案件审查中，对申请非诉执行的行政机关的行政行为进行审查，目的在于运用司法权监督行政机关，维护行政相对人的利益。二是“行政权”说，主张从非诉执行权的来源及非诉执行的目的来证明非诉执行本质上属于行政权。首先，非诉执行过程中，行政机关与人民法院之间形成行政委托关系，这本质上是行政行为的延续，而非司法行为；其次，非诉行政执行旨在实现当事人履行行政法义务的目的，是使行政决定得以实现的行政强制行为。非诉执行的权力性质对于非诉执行案件的司法审查标准有着决定性的影响。如果非诉执行权属于司法权，那法院直接运用行政诉讼审查标准则毋庸置疑；如果非诉执行权属于行政权，那法院在非诉执行案件的审查中就不应适用行政诉讼的审查标准。
三、非诉执行案件司法审查标准的理论反思
当下行政非诉执行案件的司法审查困境，主要体现在现行的非诉执行案件的审查标准不够明晰。而理论上对非诉执行制度的认识误区才是导致非诉执行案件司法审查标准不明的根本原因。因此，需要先从理论上对非诉执行制度进行反思，进而从根本上摆脱非诉执行案件的审查困境。
（一）非诉执行是行政强制执行的组成部分
根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《行政诉讼法》的规定，非诉执行案件司法审查的基本前提，乃是非诉执行案件的被申请人在法定期限内不寻求法律救济且不履行行政行为所确定的法定义务。
首先，从非诉执行制度设置的初衷来看，我国非诉执行制度肇始于改革开放后，当时行政机关的设置不健全、缺少必要的执行手段，从现实出发不得不寻求行政机关以外的力量——法院的帮助，希望法院能介入强制执行，确保行政行为内容的实现。因此立法机关将大部分行政强制执行权授予法院，仅把少数行政强制执行权保留给行政机关。该制度设置于《行政诉讼法》实施前，当时法院对行政机关的非诉执行申请只能参照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定，遵循既判力理论，对强制执行采取不审查原则。该制度的设置仅为满足实践的迫切需要，尚未经过充分论证。尽管引入非行政主体的外部力量审查非诉执行案件客观上起到了监督行政、强化行政管理、保证行政权完善统一的效果，但是从该制度的设置目的来看，我国设置非诉执行制度既不是英美法系国家行政强制执行体制影响的结果，也不是防止行政机关滥用行政强制权，而仅仅是基于现实的需要。其次，从我国行政强制执行体制来看，尽管根据我国现行行政强制执行体制，“以司法机关执行为原则，行政机关执行为例外”，执行权的重心在人民法院一方，但是法院对行政机关强制执行的申请进行审查、裁定，本质上仍属于行政强制执行体制的组成部分，非诉行政执行制度仍然受《行政强制法》调整、规范。最后，不能因非诉执行制度规定于《行政诉讼法》之中，就简单认为法院审查非诉执行案件时是在行使司法权。从非诉执行制度设定的初衷来看，让法院行使非诉执行权乃权宜之计，而且该制度规定于《行政诉讼法》的“执行”章节中，与行政诉讼审理、判决制度规则相区分。法院在非诉执行案件中，属于接受行政机关的委托，本质上是在行使行政权。在当下行政机关设置健全、执行手段齐备的背景下，为了科学合理配置行政强制执行权，应将强制执行权完全归还于行政机关，人民法院通过行政诉讼对行政机关进行司法监督，并不参与强制执行。当下实行行政强制执行权的单轨制配置模式具有现实合理性和必要性。一言以蔽之，非诉执行乃行政强制执行的重要组成部分，法院在非诉执行案件中行使的是行政权而非司法权。既然非诉执行是行政强制执行组成部分，那么非诉执行审查标准就必然不能与行政诉讼审查标准混同，非诉执行案件的审查标准应当具有鲜明的独特性。
因世界各国（地区）法律体系、权力构成及制度背景的不同，世界各国（地区）的行政强制执行体制也不尽相同。不同行政强制执行体制下的强制执行案件审查标准或许可以为我们非诉执行案件的司法审查标准提供借鉴。比如德国、奥地利、日本和我国台湾地区等由行政机关自行实施强制执行，而美国和英国等国则由司法机关实施强制执行。我国台湾地区的强制执行虽然都由行政机关执行，但是不同类型的行政行为由不同的行政机关执行。从我国台湾地区对强制执行申请的审查标准来看，“行政执行处”不得就执行中义务人为何人、行政处分金额、处分理由等实体内容开展审查，仅就处分是否于履行期届满前送达、是否已逾履行期限进行审查。由这一审查内容可见，我国台湾地区将强制执行案件的审查同行政诉讼的审查区别开来，采用较轻的审查强度，对实体内容不做严格审查。我们在非诉执行案件审查时可以借鉴我国台湾地区行政执行的审查标准及审查内容，将非诉执行案件的审查标准与行政诉讼审查标准区分开来，不仅要明确非诉执行案件的审查不宜适用行政诉讼审查标准，还应确立专属的审查标准。
（二）被申请执行的行政行为具有确定力
结合《行政强制法》、《行政诉讼法》、《司法解释》（2018）的规定来看，行政机关向法院提起申请非诉行政执行期限为：从催告书送达当事人10日后至当事人不提起诉讼或不申请复议（限于复议前置诉讼）期满之日起3个月内。这一方面明确了行政机关提起申请的期限，另一方面也说明了行政机关提起非诉执行申请时，该行政行为已经具有确定力（存续力）。根据《司法解释》（2000）第一百五十五条的规定，行政机关向法院申请执行行政行为时，该行政行为已经生效且具有可执行内容。根据行政行为的效力理论，行政机关向法院申请执行时，被申请执行的行政行为已具有确定力（存续力）。
行政行为的确定力分为实质确定力与形式确定力。实质确定力指的是，行政行为已经作出，作为该行为的行政机关原则上不得随意变更行政行为。这实质上强调行政行为的不可变更性，即“变更禁止”。形式确定力（外部法律效力）是指行政行为不得再通过法律救济途径予以撤销。除非存在绝对无效的情形，诉请法律救济的期限届满后，行政行为即产生形式存续力。对当事人而言，称为“不可争力”；对行政机关而言，称为“不可变力”。在非诉执行申请中，行政相对人经催告后在行政争议救济期内不寻求法律途径救济，则申请执行的行政行为将产生形式确定力，行政相对人亦随之丧失以该行政行为存在违法诉诸救济的机会。尽管确定力是相对的，不是绝对的，但是当强制执行基础之行政处分（基础处分）已有存续力，不可对之再为争讼时，不得再以该行政处分原有之瑕疵，作为执行违法之理由。从行政机关向法院申请非诉执行的前提来看，行政机关申请执行的行政行为已经具有确定力。
（三）非诉执行案件审查宜采用“较轻审查强度”
行政机关向法院申请非诉执行时，行政相对人已放弃诉权，因此可以推断行政相对人已默认非诉执行申请的内容。同时根据法院对非诉执行的审查方式，也可以确定法院对非诉执行的审查在强度上应采用低于行政诉讼审查的强度。
首先，非诉执行的制度目的即要求非诉执行审查不宜采用“较高审查强度”。根据《行政诉讼法》的有关规定，法院对行政诉讼案件的审查采用“合法性审查标准”，该审查标准属于“较高审查强度”，法院需针对审查结果的不同作出多类型的行政裁判。但对非诉行政行为而言，原则上不进行全面审查。在非诉行政执行案件中，行政机关就相对人不履行行政行为的内容经过争诉期后向法院申请强制执行，目的并非实质解决行政争议，仅是请求法院确认执行内容，作出准予执行的裁定。该制度本质上是行政机关未获得法律授予的执行权，只能请求有执行权的法院作出准予执行的裁定。这就要求法院高效作出裁定，避免因行政相对人拖延，不履行行政行为，从而对公共利益和个人利益造成损害。当然，如果行政机关申请执行的行政行为存在“重大且明显违法”的情形，法院应当裁定不准予执行。
其次，从行政行为公定力的要求来看，法院也应当采取“较轻审查强度”。公定力是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定合法有效并获得社会尊重和信任的法律效力。行政行为公定力的外在表现是其效力，内在表现是对其实体和程序两方面的尊重。因此，申请非诉强制执行的审查程序是基于行政决定权与执行权的分离而派生的，它不具有对行政决定效力进行实质判断的效力，而只能就这种效力能否通过法院审查程序予以实现进行判断，法院出于对行政程序的尊重只能单方面进行书面审查，而非重复行政调查行为。
最后，从非诉执行案件的审查方式来看，非诉执行案件的审查也应采用“较轻审查强度”。我国《行政强制法》规定法院对非诉执行申请进行书面审理而非开庭审理，只有在特定情形下才在作出裁定前听取被执行人和行政机关的意见。书面审理区别于开庭审理，不进行质证、言词辩论等程序，要求法院仅根据书面材料对案件事实进行审理。在我国行政诉讼的二审阶段，法院一般采用该审查方式，主要是因为一审已经查明案件事实、证据等内容，直接通过书面审理的方式开展审理活动能够很大程度上提高审理效率。而非诉执行审查的审理方式说明法院审查范围的有限性，法院不宜采取过高的审查强度。
综上所述，法院在非诉执行案件中需要明确三项基本准则，并以此作为确立非诉审查标准的基础。首先，界定非诉执行的性质是确立非诉执行审查标准、审查限度的基本前提，因此需要先界定非诉执行的性质，即非诉执行乃行政强制执行的组成部分，法院对非诉执行案件的审查不可简单视为行使司法权。唯有如此，法院方会在非诉执行案件审查中将该案件审查标准与行政诉讼案件的审查标准作出区分。其次，法院在非诉执行案件审查中需把握行政机关申请非诉执行的前提是行政相对人放弃诉权这一准则，如此方能明确审查时的范围不宜“面面俱到”。再次，法院在非诉执行审查中需把握“较轻审查强度”的准则。这既是行政行为形式确定力的内在要求，也是法院在非诉执行案件过程中对效率的应然追求。总而言之，通过确立这三项基本原则，可以明确非诉执行案件审查不宜适用“合法性审查标准”的准则。
四、行政非诉执行案件司法审查标准的重构
在分析了行政非诉执行案件司法审查的现有困境、成因并对行政非诉执行案件司法审查进行理论反思的基础上，笔者认为我们还应当对现有行政非诉执行案件的司法审查标准进行重构。在重构行政非诉执行案件的司法审查标准时，我们不宜继续围绕“明显违法”不断做内涵、外延的文义推演，更不应照搬行政诉讼中的合法性审查标准，而应当将“无效行政行为标准”确立为行政非诉执行案件的司法审查标准。
（一）无效行政行为标准的确立
从我国当前对行政非诉执行案件的司法审查标准来看，并未采取“无效行政行为”审查标准，但也存在着不同观点，认为“人民法院虽然对非诉行政行为进行了合法性审查，但是这种合法性审查是以‘重大且明显’为审查标准，这一标准是无效标准”。现有的审查标准与无效行政行为的确认标准确实存在着较多的相似之处，《司法解释》（2018）第一百六十一条所列举的“实施主体不具有行政主体资格”“明显缺乏事实根据”“明显缺乏法律、法规依据”等情形，该规定内容与我国现行《行政诉讼法》中法院“确认无效判决”的无效情形存在着一定程度上的重合（参见表4）。
通过对比我们可以看出，当下的行政非诉执行案件的审查标准与无效行政行为的确认标准均有四项，其中，有两项极为接近，分别是“实施主体不具有行政主体资格”和“明显缺乏法律、法规依据/没有法律规范依据”。但在另外两项内容上，则存在着较大的区别，特别是从兜底条款可以看出两者的明显区别。其中，行政非诉执行案件司法审查采取的是“明显违法+损害被执行人权益”标准，而无效行政行为确认审查采取的是“重大且明显违法”标准。因此，行政非诉执行案件司法审查标准的重构，应当跳出借鉴行政诉讼合法性审查模式的局限性，转而借鉴无效判决的经验，将“无效行政行为标准”确立为我国行政非诉执行案件的司法审查标准。
首先，法院应基于功能主义立场，只对符合无效行政行为标准的行政非诉执行案件裁定不予执行。鉴于法院对非诉执行案件的审查本质上不是司法权的行使，而是行使行政机关委托的行政权。由此，法院的审查不能过分坚守规范主义立场，应当转向功能主义立场，不再割裂法律与政制，相反应当将法律规范文本作为政制机器的一部分工具。行政非诉执行案件的司法审查应采用功能主义立场，要求法院不再仅通过严格的规则来控制行政权，而应着眼于从控制权力转向功能和效率，以发挥行政自身的能动性进而促进社会发展，对被申请执行行政行为的审查不能陷于“明显违法”字面解释的“泥沼”，相反要发挥审查的能动性，针对个案的特殊性，对被申请执行的行政行为是否准予执行作出现实判断，只对符合无效行政行为标准的行政非诉执行案件裁定不予执行。
其次，法院对行政非诉执行审查时，对被申请执行的行政行为是否达到构成无效的判断应当基于理性第三人的立场。简言之，当行政机关申请法院执行的行政行为超过了一般人的预期，达到了明显且严重违法的程度，此时的行政行为效力已无法维护，法的安定性也被突破，法院就应当作出不予执行的裁定。在无效行政行为的“重大且明显的判断”中，日本学者盐野宏提出“外观上一眼就能看见的明显”说，德国学者则认为当从“一个典型的、理智的公民的认识”里，该行为违法“明显得让人一目了然”就算“明显”了。无效行政行为除了需要具备“明显违法”这一要素之外，还需要达到“重大违法”程度。其中，“明显”即比较容易识别行政行为违法，而“重大”则是指行政行为影响公民合法权益的程度。我国法院对行政非诉执行案件的审查实质上是对申请执行内容的确认，不涉及行政权与司法权的博弈，法院出于对行政行为专业性的尊重不应当采用过高审查强度，同时法院受限于书面审查模式，难以对申请执行的行政行为的所有瑕疵进行审查判断。法院应当基于理性第三人的立场，以“没有专门知识、通情达理”的第三人视角，判断行政非诉执行案件中的行政行为违法是否达到了明显且重大的程度。
（二）“无效行政行为”审查标准的内容
将“无效行政行为”标准确立为行政非诉执行案件的司法审查标准，意味着对行政行为违法审查强度的降低，简言之，即从原有的“明显违法”转变为“重大且明显违法”。但这一转变并不能完全消除行政非诉执行案件的司法审查困境，核心原因在于无效行政行为的确认标准与“明显违法”存在着相同的痼疾，即判断标准不够明晰。目前我国在司法层面对确认无效之诉的判断标准不一、同案不同判的现象明显，理论界与实务界尚未对确认无效判决的标准界定达成共识。如《司法解释》（2018）第九十九条主要列举了行政行为无效的三种情况，分别包括“行政行为实施主体不具有行政主体资格”“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”，而王贵松教授则将行政行为无效的情形概括为七个方面，包括不具有主体资格、没有权限依据、明显缺乏事实根据、不具备法定形式要件、明显违反法定程序、无法实现行政行为的目的、违背重要原则。因此，有必要对无效行政行为审查标准的内容予以明确。
无效行政行为本质上也是违法的行政行为，其违法达到了“重大且明显违法”的程度，因此自始无效。对于行政行为合法性的判断，通常从行政行为的主体、权限、内容、程序和形式五方面进行判断。对于无效行政行为的判断，也应当从以上五个方面展开（具体如表5所示）。在行为主体方面，主要考察行政行为作出机关是否具备行政主体的资格，行政行为是否在其事务管辖权等权限范围内作出，受委托组织、被授权组织是否在委托权限、授权范围内作出行为，如果行为主体或权限上存在不能补正的缺陷，则应认定为不予执行的情形。在行为内容方面，法院应当主要从行为作出事实依据、法律依据以及行政行为内容客观上是否可以实施等方面进行判断。在行政行为程序方面，并非所有的程序“明显违法”就会导致行政行为无效。法院应当严格把握审查限度，只有行政行为违反的是对行政相对人合法权益有重大影响的程序，才可以认定该行政行为无效并裁定不予执行。如在宁武县自然资源局与张某行政撤销非诉执行案中，宁武县自然资源局送达行政决定书时人数不足的情形并没有直接导致当事人严重受损，法院对这种可以补正的程序违法作出不予执行的裁定，明显是错误的。而在朔州市国土资源局与张军非诉执行案中，朔州市国土资源局未履行催告义务这一非诉执行申请的前置程序，违反该程序对行政相对人的权益有着重大影响，因此法院作出不予执行的裁定无疑是正确的。在行为形式方面，如果行政决定书上缺少制作主体、制定时间等特定要件，法院应当裁定该行政行为不予执行。以房屋拆迁执行为例，如果行政机关向行政相对人送达的行政决定书上未加盖公章，那么该行政决定书在形式上存在“明显违法”，法院应当裁定不予执行。但如果仅是形式的瑕疵或者主体瑕疵，可以补正的，法院应当准予执行。
结语
尽管近年来我国行政非诉执行案件数量呈下降趋势，但是法院对行政非诉执行案件的审查、执行仍需投入大量的时间、精力。因此，行政非诉执行案件的强制执行权从法院剥离，交由行政机关行使的“裁执分离”模式就应运而生。近年来，“裁执分离”模式不仅被理论界认可，也受到实务工作者的认同。但事实上，“裁执分离”模式只能在一定程度上缓解行政强制执行的实际操作困难，却并不能完全解决我国行政非诉执行制度的所有问题。法院所行使的非诉执行案件审查权本质上属于行政强制执行权的一部分，并且被申请执行的行政行为具有确定力。在行政非诉执行案件的司法审查中，采用审查强度更低的“无效行政行为”标准，是当下更为妥帖的制度选择。
未来，将非诉执行案件的审查权交回给行政机关行使也不存在理论上的障碍。在法治政府建设日益受到重视，行政机关的法治水平日益提升的情况下，成立统一的强制执行机构负责具体执行，亦不会对行政相对人的合法权益产生明显影响。在行政系统内成立统一的强制执行机构负责具体执行，并非意味着不再对行政非诉执行案件进行审查，只是审查主体由法院变为了行政系统内部负责执行的强制执行机构。至于审查标准，同样应采用“无效行政行为”标准。
