[摘要]利益表达是政治学的重要概念。充分的利益表达是建立政治合法性、制定公共政策的基础，是政府和公共管理的本质，是缓解甚至化解利益冲突、实现利益平衡的重要途径。利益表达不充分是我国公共服务体制改革中存在诸多问题的重要原因。我国公共服务领域存在着利益表达缺乏、没有制度保障、弱势群体利益表达不充分等问题。因此，应从加强利益表达的制度性建设、加强弱势群体的利益表达、创新利益表达机制等方面加强和完善我国公共服务体制改革中的利益表达机制。

[关键词]公共服务体制改革，利益表达，利益综合

公共服务体制改革是我国继经济体制改革和政府行政体制改革后的又一重大改革任务，又是上述两大改革不断深化的综合要求。可以说公共服务体制改革是“十一五”时期改革的攻坚战。公共服务体制改革的根本目标是提高公共服务水平，尤其是通过公共服务体制改革，实现公共服务能够公平有效地向社会提供。就目前公共服务领域存在的问题而言，虽然存在着公共服务水平低下、公共产品供给不足等问题，但最突出和尖锐的问题是公共服务供给不平衡、不同群体之间受益差距过大等。这集中暴露了利益分化后社会利益调整的严重失衡。显然，要建立公共服务型政府，提高公共服务领域水平，协调利益关系，防止贫富分化进一步加剧，最基础的问题是形成能够协调利益关系的机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益协调机制以及制度化的解决利益冲突的机制等。而这当中，首要的问题是充分而有效的利益表达。否则，利益协调和利益平衡就无从谈起，公共政策就必然失去公正性，从而变成少数人或特殊利益集团谋取私利的工具，建立公共服务型政府就是一句空话。因此，把利益表达作为公共服务体制改革中的重要问题加以研究有着重要的意义。

一、何谓利益表达：概念阐释

利益表达是政治学理论的重要概念，许多中外学者从不同角度对这一概念进行了阐释和界定。概括起来，主要包括以下几点：

首先，利益表达是社会中不同利益群体提出各种要求的过程。美国著名政治学家阿尔蒙德在1966年与鲍威尔出版的迄今已成为政治学经典的《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，将某个集团或个人“提出要求的过程称为利益表达”。[1]我国学者朱光磊教授在《当代中国政府过程》一书中使用的是“意见表达”概念。他对这一概念的含义的表述与阿尔蒙德的表述大致相当：不同社会利益群体的群众，以及代表这些群众的党派团体等“提出不同的政治要求的过程，在政治学上，被称之为‘意见表达’或‘利益表达’。”[2]

其次，利益表达是政治过程的起点。阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，不仅创立了“结构——功能主义”学说，而且认定政治体系是一个包括环境、输入、转换、输出和反馈等部分的系统，并在第七章和第八章专门开辟整章对作为政治体系的过程功能的利益表达和利益综合加以详细阐述。阿尔蒙德指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”[3]只有有了充分的利益表达，利益综合才是有意义的。所谓利益综合，就是“把各种要求转变成重大政策选择的功能”。[4]朱光磊教授在《当代中国政府过程》一书中不仅肯定了阿尔蒙德的上述观点，而且明确指出：“当代的中国政府过程也是从分属于不同社会利益群体的群众，以及代表这些群众的党派团体等表达一定的政治要求开始的。”[5]在他看来，利益表达作为政治过程的起始点在各国都是一样的，而各国在政府运作起始环节上的差别主要在于这种表达的强度和表达方式的不同。研究政府过程必须研究社会分层和不同社会层次人们的利益诉求，研究利益综合和据此进行的决策过程。

再次，利益表达的方式是多种多样的。阿尔蒙德认为，利益表达可以由许多不同的结构以不同的方式进行。他将利益表达方式分为合法的和强制性的两种，其中合法的包括：个人与政治上层人物联系；精英人物代理；政党；立法机构；抗议示威。强制性的包括：罢工和阻挠；暴乱；政治恐怖及暗杀。他不仅具体分析不同利益表达方式各自的特点，而且用大量事例说明不同方式其作用和结果是不同的。[6]朱光磊教授从利益表达主体的角度，对利益表达方式进行了分类。他认为，“在中国的意见表达主体包括两大类型：作为意见表达主体的个体和意见表达主体的团体。前者又可以分类为两种形式：普遍性意见表达个体即公民个人（及其劳动和生活的最基层社会共同体）和专业性意见表达个体，即各级中国共产党党代会代表、各级人大代表和各级政协委员等。后者可分为三种形式：制度性意见表达集体、结构性意见表达集体和功能性意见表达集体。”[7]除上述两种分类方法以外，法学教授胡平仁从立法研究的角度，将利益表达分为利益表达的自发形态和利益表达的自觉形态两种。他认为，从公众议程到法案形成是利益表达从自发到自觉的过程；而法案审议则意味着从利益表达走向利益综合。在这一过程中，提案权是利益表达的调控阀，而立法听证则是利益表达的制度保障。[8]

第四，对各种利益表达的结构和方式的态度的不同，极有可能导致极为不同的社会结果。阿尔蒙德认为：“大多数体系都至少允许人们以某种形式进行十分有限的利益表达。在渗透性独裁的体系，为大多数公民和集团进行的合法的利益表达局限于提供信息或可能是申诉疾苦。再就是政府行政机构和政党中的各类机构性集团可能在上面确定的广大范围内向上司提出改变政策的建议。较开放的体系，为利益表达提供了种类繁多的渠道。

二、利益表达何为：理论透视

利益表达作为政治过程的起点，在政治过程中具有重要的地位和作用。利益表达对于提高政治过程和政策制定的效能，获得政治支持，增强政治合法性，缓和社会矛盾冲突，调动公民的政治积极性，促进社会稳定，都具有重要的意义。

（一）从政治的本质看，充分的利益表达基础上的利益平衡是建立政治合法性的基础，是政府和公共管理的本质。古往今来，尽管人们对政治的涵义有着不尽相同的理解，但基本都表达了政治是对“社会公正”的价值追求。如古希腊大学者柏拉图指出，政治的本质在于“公正”；中国民主革命的先行者孙中山先生认为：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治”；[10]美国当代政治学家戴维·伊斯顿强调，政治是对“价值的权威性分配”。[11]阿尔蒙德更是再清楚不过地表达了这一观点：“在所有的现代国家中，即在经历了某些社会经济变化的国家中，政府的基本‘合法性’是建立在统治者为被统治者的利益服务这个主张之上的。民主意识形态如此，独裁主义意识形态也是如此。”[12]这一观点已经成为众多学者的共识。不仅如此，随着社会的发展，问题的出现，更多的利益表达的必要性不断增加。[13]

（二）从政策制定的角度看，利益表达是公共政策制定的基础。众所周知，现实社会中的公共问题是层出不穷、比比皆是的，但并不是所有问题都会进入决策者视野中。在这些形形色色、纷繁杂呈的问题中，只有一小部分经过一定渠道或方式，才能引起决策者的注意和重视，并进入政策或立法议程。美国政策学者安德森认为，政策制定（或称政策规划、政策形成）涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。[14]阿尔蒙德认为，虽然利益表达同把它们成功地转换为权威性政策，是完全不同的两码事，但如果没有基于利益分化基础上充分的利益表达，就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策。[15]因为“每个利益集团都面临着来自其他利益方面的竞争，包括新的或旧的，现行的或潜在的利益。这个利益集团的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程。”[16]只有不同党派、社会团体、新闻媒介等利益集团和普通群众根据自己的观察、观点和利益，提出认为应该通过政策来解决的若干重要问题，在此基础上通过利益综合和相应的政策过程，才能使公共问题真正进入政策程序，最终形成公共政策。

（三）从政治体系运作的角度看，利益表达的过程也是缓解甚至化解利益冲突、实现利益平衡的重要途径。系统理论通常把体系与其环境之间的相互作用分成三个阶段，即输入、转换和输出。其中进入政治体系的输入包括输入要求和支持两种。阿尔蒙德把进入政治体系的要求分为六种类型：一是关于产品和服务分配的要求；二是关于行为管制的要求，如对保障公共安全，管制市场，制定有关婚姻、健康法规的要求；三是关于增税或减税以及对其他形式的资源提取的要求；四是关于传递信息的要求，如对确认各种规范，传递权势人物的政策意图，以及在特定时机和场合显示政治系统威严及力量的要求；五是关于参与政治过程（即享有投票、担任公职、向政府请愿以及组织政治社团等权利）的要求；六是关于加强社会安定和秩序、减少暴力和冲突的要求，或关于政治系统对新的价值、挑战和机会积极适应和做出反应的要求。[17]而这些要求作为利益表达会以各种不同的组合方式、表现形式、强弱程度呈现出来。但是，仅有要求的输入还不足以维持政治体系的经常运转。要求只是用于制造称谓决定这一成品的原料。“要维持政治体系的运转，不定期必须把以支持或反抗某种政治体系的行动或倾向这类形式的能量，以及把政治体系自身的要求，及它所做出的决定，一并投入政治体系，使之运行。”[18]支持可分为两类：一类是政治资源的支持，如参政、参加投票和竞选活动、为某个政治派别而战斗等，以支持目前正在从事制定政策的、或积极谋求公职以便将来制定公共政策。第二类是顺从者支持或服从性支持，即遵守合法的政治体系所制定的权威性政策，提供金钱、物品和各种服务。[19]显然，不管是政治资源的支持，还是服从性支持，虽然它不是公众要求的直接反映，但却是公众对政治体系所持态度的直接或间接体现。“要求和政治资源的支持影响到政治体系所采取的政策，而顺从者支持则提供各种资源，使政治体系能够进行提取、管制和分配，也就是说，能够执行公共政策。”[20]尤其在贫富分化成为严重的社会问题、社会不满和阶层意识日渐明显并不断强化的情景下，社会下层利益表达渠道的畅通是消解社会不满和冲突意识的基本要件之一：一方面，民众的利益表达本来就应该是政府制定决策时必须参考的依据；另一方面，畅通的利益表达渠道本身可以是一种下层不满情绪的泄洪装置。[21]试想，如果没有充分的利益表达，人们利益诉求得不到满足，那么，人们就会诉诸其他的方式，那样，对社会将带来不可估量的消极影响。

三、利益表达如何：现实分析

纵观我国政治社会发展现状，一方面，许多问题的存在与利益表达缺乏有着直接或间接的关系；另一方面，在许多方面和领域，虽然有利益表达，但无论就其作用还是就其方式而言，都存在着缺陷和不足。概括起来，主要存在以下问题：

（一）改革中公众利益表达机制缺失。

从我国改革实践看，勿庸置疑，经过28年的改革开放，我国经济发展取得了令世人瞩目的奇迹。但是，同样不能回避的是，各种社会矛盾和问题也大量出现，诸如被称为新“三座大山”的看病贵、上学难、房价高问题，劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育收费、收入分配、安全生产和社会治安问题，在企业改制、土地征用等方面民众利益受损问题，都是当前我国经济社会改革中利益矛盾和冲突问题的集中表现。有人将出现这些问题归之于改革，甚至以此否定改革，这是非常错误的。根据国际上许多国家发展的经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是该国公共需求快速扩张的时期。中国目前正处于这样一个发展阶段，即正步入公共需求快速增长和深刻变化时期，因而公共需求和公共服务方面的问题比较突出。当然，公共需求快速增长并不意味着必然会出现大量问题。公共问题的大量存在和凸现明显地暴露了我们社会中利益协调机制的缺失，而利益协调机制是市场经济必不可少的重要配套机制。具体地说，我国公共服务方面存在的问题，既有因经济发展水平不高而导致的公共需求供给不足的问题，但更为重要的原因还有两个：一是国家财政对公共物品和公共服务领域的投入并没有随着财政收入的增加而增加。如过去我们的财政收入是两、三千亿，现在是两、三万亿，但用于百姓教育、社会保障、公共服务等的财政支出并没有显著增加，政府反倒把大量财政收入都用于自身支出，如中国各级政府部门每年公车消费约3000亿，招待费用约2000亿，公务员出国每年支出约2000亿。二是公共服务不平衡。本来政府作为公共服务机关，其服务对全体国民应是普遍的、平等的，但事实上，当服务具体落实到不同主体时，又造成非同等享受的结果。最突出的例子是我国城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象。

改革无疑是社会利益的重大调整。改革是有成本的，而成本的分担与其说是一个经济问题，不如说是一个政治问题。改革成本代价应由全社会共同承担。从我国当前改革现状看，利益关系上突出地存在两个问题：一是改革从帕累托改进到卡尔多改进所带来的利益矛盾。我国当前的改革已经从改革初期的利益共享发展到今天的利益分化阶段，即从改革初期的人人都从改革中获益的帕累托改进，发展到今天，改革只能在不同利益群体之间进行利益调整中实现卡尔多改进。如改革初期，不管是农民，还是工人，不管是政府机关中人，还是其它事业单位的人，都程度不同地从改革中获益。但改革发展到今天，面临着许多攻坚性、敏感性的问题，必然涉及到利益调整。换句话说，改革的进一步深化必然触及到利益关系，有人受益，有人受损。这与其说是一个经济问题，不如说是一个政治问题。二是各级政府“与民争利”及“替民做主”带来的利益矛盾和冲突。政府的天职本应以公共利益、公众利益为己任，但实际生活中政府无视甚至违背公共利益和公众利益的现象屡见不鲜，如有些大中城市的地方政府把房地产作为当地财政税收的主要来源，因而对房地产市场上价格的持续“高温”或推波助澜，或听之任之，或对中央加强房地产市场的政策阳奉阴违、敷衍应付，这是典型的与民争利。再譬如，有些地方政府违背农民意愿、强行调整农业结构，在市政规划建设和农村村镇建设中强行搞“沿街统一商铺”、“出租车统一车型”、“农民统一盖楼房”等，致使群众对一些基层党委政府产生信任危机。这种“替民做主”的做法真实地反映了群众利益诉求渠道的缺失。

（二）公共服务领域改革中公众利益表达缺乏制度性保障。

就我国现行政治体制来说，客观而论，并不是没有利益表达机制。如在我们的制度设计中，人大代表、政协委员会、各级党组织、工会组织等都是作为利益表达机制而成为我国政治体制的重要组成部分。他们均以社会经济发展为已任的，竭力反映社会公众共同关注的热点、焦点和难点问题，表达绝大多数人民群众的利益要求，履行自己的职责。虽然这种制度安排在我国政治生活中发挥着重要的作用，但在实际运作中明显地存在着诸多不足和缺陷。例如：这种代表性质的利益表达机制的非常规化不能及时准确地反映民众的利益诉求。在实际生活中，大多是代表们每到代表大会之前，凭个人选择到相关地方或部门作一些调研或访谈，然后把材料递上去，或在有关会议上反映问题。但像人大、政协会议都是定期召开的，在“两会”闭会期间，代表们都分别到各自的工作岗位工作，很难有时间和精力了解社情民意，所以常常会出现表达的滞后性、利益表达的片面性以及政策执行中的抗拒性。显然，公共领域改革的内容决定了它与每一个公众的切身利益密切相关，而由于人们的经济状况、社会地位、个人禀赋、家庭状况等情况千差万别，人们的利益要求必然各不相同，且利益冲突不可避免。尤其涉及到个人的、个别的利益问题，不可能通过代表性的利益表达机制解决。诸如城市改造中的房屋拆迁、国有企业的改制、公共事业收费等，都缺乏制度性的利益表达机制，即使有时也举行过听证会等类似的利益表达方式，但因其听证范围、听证程序、听证结果没有明确的法律规定和制度性保障，其作用和效果也不能令人满意。

（三）社会中弱势群体利益表达缺乏。

与市场经济体制的建立相伴随，我国社会结构的分化也不断加深，这不仅表现为利益主体的多元化，而且突出地表现为不同群体争取自己利益的能力的巨大差异，这种差异尤其表现在强势群体和弱势群体之间。

强势群体和弱势群体是一个相对的、动态变化的概念，当然在一定社会、一定时期其群体范围是相对稳定的。在我国现阶段，公认的弱势群体主要包括农民、进城打工者、城市无业者、残疾和老年群体等。此外，相对于商家来说，消费者是弱势群体；相对于资方，劳动者是弱势群体；相对于权势阶层，普通民众是弱势群体。

从目前中国的社会利益结构看，强势群体的各个部分不仅已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响，如对公共政策制定和执行过程的影响，对社会公共舆论的影响和强大的话语权。相比之下，弱势群体在表达自己的利益和追逐自己的利益上，都明显地处于软弱无力的状态。这突出地表现在两个方面：一是弱势群体在政治构架中缺少利益代表。例如，我们从未考虑按照不同社会群体的人口比重来安排人大和政协委员、以保证委员的代表性，一般是代表国营经济和政府部门的委员相对较多，而代表社会弱势群体的委员就很少。这样，在立法、政策制定或决策咨询过程中，强势群体的声音必然压过来自社会弱势群体的声音。二是在我国弱势群体实际上缺少国际上通行的弱势群体表达自己利益的制度化方式。一般来说，公共舆论是弱势群体表达利益的重要渠道，但由于强势群体利用其经济实力，通过支持赞助媒体和学术活动等方式，很容易达到让媒体和学者为强势群体的利益说话的目的。例如，90年中期前后中国出现了经济过热现象，政府不得不实行经济紧缩方针，结果大量的房地产投资商被套牢。于是，在各地相继召开了一系列经济发展研讨会，其主题都是主张放松银根。一些经济学家在会上大声疾呼，当时的经济并非过热，政府应当实行宽松的财政和金融政策。在这种情况下，国家机构无法在所有社会群体面前保持公正性，更缺乏自主性，总是偏重照顾强势群体的利益，使占人口大多数的弱势群体的声音被淹没，利益被牺牲。

从我国的决策体制上看，精英决策模式从根本上堵塞了弱势群体参与和影响决策的通道。有学者作了如下分析：“从80年代初开始至今的20多年里，中国社会逐渐形成了政治精英（官僚集团）、经济精英和部分知识精英相勾结的权力资本经济形态，社会公正原则被扩张（致富）欲望严重扭曲，于是在社会分配的规则、机会、过程和结果方面出现了公正性困境。……这个垄断性的精英同盟培育了一个集聚社会资源又排斥社会成员流动机会的机制。它如同一个能量巨大的水泵，将来自底层社会的资源持续不断地输送积聚到上层社会，同时剥夺了弱势群体的利益和权力；它又如同一个严守城门的卫士，不让精英同盟这座城堡外面的弱势群体有机会过问各种稀缺资源的占有和制度设置。”[22]可见，精英决策模式促使权力与资本相结合，导致公共政策的制定明显地向社会上层倾斜，忽视了社会中下层民众的利益和需要；在资源分配方面却重经济政策、轻社会政策，用于社会政策的资源太少，缺少有效的照顾社会中下层民众利益的社会政策。

从表面上看，较之西方国家，中国社会成员的利益表达途径似乎并不算少，例如，信访制度、人民代表制度、政治协商制度，此外还有以各种形式出现的行政领导接待制度（如市长公开接待日、市长热线、书记信箱等），但对弱势群体而言，这些渠道往往存在着梗阻现象，无法成为他们有效表达利益诉求的渠道。那些花样不断翻新的“热线电话”也好，地方行政首长“接待日”也好，仅仅是为政府增加了搜集民众意见的管道而已。至于政府机关是否采纳民众意见，并没有任何法律制度上的规定作保障，这样的制度措施明显带有很大的随意性和人治色彩。实际上，不少地方政府设立“热线电话”和地方行政首长“接待日”甚至成为政府的形象工程或政绩工程的道具而已，它并不是真要给弱势群体更多的利益表达机会，更不打算处理弱势群体亟待解决的问题。由于正式的利益表达渠道存在种种缺陷，中国的弱势群体通过这些途径来表达自己的利益诉求的时候，或者求告无门，或者代价高昂而收效甚微，因此他们就可能转而寻求其他表达方式，比如集体上访、甚至非正式地组织对抗等方式。这就是今天中国频繁发生冲突性集体行动的社会体制性原因。可见，在利益主体多元化的今天，利益表达，特别是弱势群体的利益表达，已经是一个亟待解决的问题。

四、何以利益表达：对策思路

（一）允许利益集团的形成并实现利益表达，使各种利益在竞争和博弈中实现均衡。

利益集团是西方社会中的一个重要现象。近年来我国理论界的许多学者也开始用这一概念来分析中国的社会现实。近年来，关于房地产市场的争论，劳资冲突的频繁发生，公共事业领域的改革，个税起征点的争论，都程度不同地反映了利益的分化和冲突。尤其是2004年由香港学者郎咸平引发的国有企业改革的大讨论，人们越来越清楚地认识到，这场争论与其说是不同观点和主张的交锋，不如说是不同利益诉求的对立，即不单纯是要回答国有企业改革怎样才能提供效率的问题，同时也要回答在社会变革的过程中如何处理和协调不同社会群体的利益关系，特别是如何解决强势群体和弱势群体之间的利益均衡问题。正因为此，清华大学孙立平教授断言，中国已进入利益博弈时代。[23]

既然利益分化是客观存在，利益博弈不可避免，那么，就应该将利益群体显性化为利益集团，从而使不同利益群体的利益表达具备确定的形式和通道，为政治决策和公共政策的制定提供信息更为完善的前提，就应该允许、鼓励各利益集团的不同声音来影响公共政策。正如有的学者明确表达的那样：“民众需要真正的利益集团。因为，承认人的利益，就意味着承认人们追求与捍卫自身利益的权利。在追求和捍卫利益的过程中，相同利益的追求者志同道合，形成为利益集团。利益集团追求和捍卫其利益，这是正当的权利。只要利益无法禁止，利益集团也无法禁止，因而也就不应该禁止。允许各种利益集团的存在，就要允许这些利益集团来竞争对立法和制定公共政策的影响力，因为利益集团影响公共政策不可避免。”[24]这样做的目的就是让野心与野心相对抗，让权力与权力相制衡，让利益与利益相竞争。从根本上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯运用博弈理论推导出的公正原则表明：公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。解决利益格局失衡的关键是解决权利失衡的问题，特别是在强势群体和弱势群体之间的权利失衡。而所谓的权利博弈与均衡，从政治学的角度来讲，本质上就是不同利益集团的利益表达和利益博弈。

为此，首先应该改变对利益集团的观念。利益集团是不同利益群体政治参与的形式和通道，而非政治斗争或政治冲突的工具和手段，即它的功能不是引发和加剧社会对立。利益集团的功能决定了其一方面可以通过不同利益群体的利益表达，有助于政府制定矫正社会利益失衡的政治决策和公共政策；另一方面可以通过不同利益集团对群体内成员的影响而有助于政府政治决策和公共政策的执行。其次，要创造一个适宜利益集团形成和公开活动的制度环境和法律环境。要让利益集团充分发挥它在利益表达和利益均衡中的积极作用，最有效的办法就是将它们都暴露阳光下，避免暗箱操作和地下交易，允许其在法律范围内公开活动，让不同利益集团在公开、公平、透明的环境下活动，进行博弈，在竞争中实现利益综合和利益均衡。这就需要出台相关的法律法规，来规范利益集团的活动，避免利益集团操纵政策的形成。同时，更重要的是，要制定相应的法律法规，监督和约束政府机关和公务员的行为，防止政府受某些利益集团的左右，成为某个利益集团的“俘虏”，从而导致政府政策和立法的不公正。实际上，利益主体的有效利益表达，是将政府置于了一种超脱、超越的位置上。在这个位置上，政府的职能是为利益表达制定规则和程序，是以监督者的身份介入利益表达和博弈过程，甚至最终以裁判者的身份对其中的分歧进行裁决。在此意义上，政府对社会利益的代表，是以协调者的身份实现的。

（二）建立和完善有利于不同群体的利益表达机制。

在建立和规范利益表达机制时，一方面要充分发挥现有的利益表达机制和方式，如代表制方式、各种组织方式，并加强和完善其利益表达的渠道；另一方面要针对不同群体利益表达方面存在的问题，适应信息社会发展的特点，创新利益表达方式。就我国目前的利益表达机制而言，首先要不断加强和完善已有的利益表达机制，如各种代表选举制度、工会组织机制、信访制度，使它们能在新的形势下更好地充当和发挥不同社会群体和性质的问题。同时，要创新和建立新的利益表达机制，特别是根据社会利益分化的情况，以及不同利益群体的特点，建立不同的利益表达机制。如各种听证会制度，尤其是决策听证制度，并通过立法的形式将听证制度纳入法制化轨道，让公众的意见真正成为各种政策制定和立法必须考虑的因素。随着网络技术的发展，网络已成为公众意见表达的新渠道。

要提高利益表达机制在决策中的作用，必须抛弃“替民做主”的旧的执政理念和决策方式，转向“由民做主”的执政理念和决策方式。按照公共选择理论的分析，政府不仅也具有经济人特性，而且也同样受不完全理性的困扰，因此，即使执政党和各级政府部门和官员主观上要实现公共利益，客观上也很难保证其能充分反映公共利益和公众要求。一方面，公共利益是由众多各不相同的个人和群体的利益组成的，而要形成公共利益，需要科学的选择机制加以确定；另一方面，从决策到执行是一个连续的过程，没有有效的制度约束，很难保证执行过程中不走样。因此，只有拓宽民众的利益表达渠道，政府机关才能真正把握民意，了解民情，才能保证决策反映民意，达成民需。

建立和完善利益表达机制要充分考虑利益表达渠道的有效性。众所周知，利益表达也是需要耗费资源的，是有运行成本的。这种成本既包括消耗的时间成本、物质成本、潜在风险等。如果利益表达机制的设立不利于人们方便有效地利用，那么，人们就很难实现充分的利益表达。阿尔蒙德在分析不同利益表达形式的特点时指出：“集团的专门化组织，以及决定使用哪种利益表达的特殊渠道和方式，并不单独取决于集团的存在。民众必须弄清楚，政治行动是否能带来报酬，何种政治行动会有效，这种行动的可能性如何，采取这些行动要付出什么样的代价等等。只有在报酬和代价相当明确的条件下，建立这样一个政治组织并且使用其进行利益表达的好处才足以鼓励民众去这样做。”[25]在我们的现实生活中，社会弱势群体的利益呼声被湮没，很多情况下是与成本太高有着直接的关系。因此，应充分考虑制度构建上有利于一般民众的利益表达的实现，政府在对利益表达进行必要的规范时，通过设立方式不同、强度不同、施加的压力也不同的利益表达机制，使之在提高和实现利益表达的理性化程度的同时，用更有效的制度安排来容纳和规范利益表达，使公众能够方便而有效地实现利益表达。

就公共服务领域的改革而言，应该把公众的利益表达切实纳入政策制定之中。虽然公共服务领域的改革与公众利益最密切相关，但却是公民利益表达最缺乏的地方。改革的方向应该是把决定公共物品生产的权利归还给公民，让作为纳税人的公民有权对作为食税者的公共事务管理者进行问责以降低公共物品生产的成本提高质量。迄今的公共领域改革，还只停留在开放公共物品生产方面，即允许私人部门进入公共物品的生产，以提高公共物品的生产效率，但还没有把公共物品供给的决策权交给公众。相对于公共物品的生产效率来说，公共物品供给公平的问题的重要性决不逊色。没有公平的供给，也许生产效率越高，浪费越甚和不公平越烈。因为公共物品与私人物品的特点是极为不同的，在私人物品领域，应该更重视“做大蛋糕”，但在公共物品领域，分蛋糕和做蛋糕是不可分割的，在大多数情况下，做蛋糕时已经决定了分蛋糕。因此，公共物品的供给决策直接决定了生产的效率和分配的公平。公共服务领域的改革必须引进和规范决策听证制度，要把听证制度纳人决策过程当中，并加以制度化、规范化、具体化。德国哲学家哈贝马斯曾强调公共通道的重要意义，就是使每一个社会个体都能参与到政治决策中来。一项政策的出台，经过辩论这道程序，其合理性一定比没有经过辩论的高。[26]

（三）重视公共舆论作为利益表达和回应公众的重要作用。

公共舆论既是公众利益表达的重要途径，也是有关组织和部门回应和满足利益表达的重要途径。在我国，虽然大众传播渠道如广播、电视、报刊等也承担着公众意见表达的功能，但实际上却受到种种限制，因而很难发挥其应有的利益表达作用。阿尔蒙德认为：“如果大众传播工具被政治精英人物控制，发布报道要由他们批准，那么，传播工具在某种程度上就不再是一种有用的接近渠道了。”以往我们只重视发挥公众舆论作为党和政府的喉舌的作用，而忽视作为下情上传的功能，甚至把反映社会问题看成是消极的作用。这在利益不断分化、人们的权利意识不断加强的今天，充分发挥公共舆论在利益表达的作用，使政府和公众有一个良好的沟通渠道和平台，对调整利益矛盾、实现利益均衡意义重大。

[参考文献]

[1][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第199页.

[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002年第2版.第69页.

[3][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第199页

[4][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第233页.

[5]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002年第2版.第69页.

[6][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第210-225页.

[7]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002年第2版.第89页.

[8]胡平仁.立法过程中的利益表达与利益综合[J].载东方法眼网：http://www.dffy.con/faxuejieti/zh/200311/20031119085208.htm.，2004年2月21日.

[9][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第210页.

[10]孙中山选集（下）[C].北京：人民出版社，1981年.第661页.

[11][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第4页.

[12][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第231页.

[13][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年第232页.

[14][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].唐亮译.北京：华夏出版社，1990年版.第65页.

[15][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第199页.

[16][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第199-200页.

[17][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第11-12页.

[18][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第12页.

[19][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第12-13页.

[20][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第12-13页.

[21]陈映芳.贫困群体利益表达渠道调查[J].战略与管理.2003年.第6期.第87-91页.

[22]曾鹏,戴利朝,罗观翠.在集体抗议的背后——论中国转型期冲突性集体行动的社会情境[J].当代中国研究.2006年第2期.转引自网络版《当代中国研究》，http：//www.cgarden.net/StubArticle.asp?issue=0602138&total=93#bl.

[23]孙立平.中国进入利益博弈时代——在政府转型与建设和谐社会国际论坛上的演讲[Z].http：//www.tgula.com/blog/BolgShow.aspx?ciid=28234&Aild=1543

[24]刘军宁.让利益与利益相竞争[J].中国经济时报.2006年4月13日，转引自http://www.jiuding.org/printpage.asp?ArticlelD=302

[25][美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.上海：上海译文出版社，1987年.第229页.

[26][德]哈贝玛斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东等译.上海：学林出版社，1999年版.