内容提要：全过程人民民主实践坚持人民主权原则，着力将人民当家作主的民主理念转化为现实的国家制度安排，转化为全链条、全过程、全覆盖的人民民主实践，打破了西方民主体制人为设置的种种制度樊篱和西方民主话语霸权的僵化思维，昭示了人类民主实践发展的广阔前景，将在融合多元民主实现形式的探索过程中，生发出一种复合性、开放性的民主实践形态和话语体系，不断丰富和发展人类文明新形态。

关 键 词：党的二十大  全过程人民民主  民主实践  新形态

党的二十大报告将发展全过程人民民主，确立为中国式现代化的本质要求，强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”①。报告立足全面建设社会主义现代化国家的宏大视野，就发展全过程人民民主进行了全面部署，为新时代中国坚定政治自信，坚持人民主体地位，健全人民当家作主的制度体系，开创人类民主实践的新形态指明了方向。

人类的民主实践是一个持续探索民主有效实现形式的开放系统，“民主能够依据时代、历史、社会经济发展水平、宗教、政治文化、制度安排以及国际形势的不同而采取非常不同的形式”②。世界上不存在普世的民主制度形式，更不存在放之四海而皆准的民主实践标准，“民主永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的”③。长期以来，在西方自由民主话语霸权的支配下，美式代议制程序民主被推崇为民主体制的最高形态和标准形式，被赋予了排他的普世属性，极大地束缚了半个多世纪以来人类社会民主试验的想象力和民主体制的创新潜力。中国改革开放的伟大实践产生的最为显著的政治思维变革效应，就是逐步确立了民主政治发展的中国尺度，即立足于中国民主政治内生发展的实践逻辑，特别是民主体制在提升国家治理效能上的显著优势，来体认中国特色社会主义民主政治实践和人民民主体制的现实合理性，进而以为人类探索更好的社会制度提供中国方案的政治自信，开启了开创人类民主实践新形态的进程。全过程人民民主，是对内涵丰富、活力旺盛、效能显著的当代中国民主实践及其成就的集中概括，其在中国式现代化实践中的战略地位的确立，预示着中国将以实现更广泛、更真实、更管用的民主的不懈追求，打破西方民主的种种制度樊篱和僵化思维，生发出一种复合性和开放性的民主实践形态和人民民主话语体系。

一、人民主权：全过程人民民主的本质

自古以来，民主作为人类的共同价值，核心要义就是人民统治，蕴含着人民作为权力本源和行使主体的思想内涵。古希腊的古典共和民主，注重的是公民直接参与城邦公共事务治理，并在这种参与实践中实现德性的提升。近代资产阶级在反对“君权神授”的封建专制统治，寻求和确证资产阶级国家统治的政治合法性的过程中，揭橥人民主权的旗帜，推动了民主理论的系统化。概括地讲，近代以人民主权为准则的民主国家建构，形成了两种不同的思想进路。洛克和孟德斯鸠在确证国家的权力来自人民的让渡时，认为人民只能通过其代表来制定和执行法律，行使国家的权力。卢梭则强调，社会契约体现的公意，构成了共同体的主权和公共人格，它既不可转让，也不能分割，人民主权意味着人民既是立法者也是执法者。自人民主权被载入法国《人权宣言》和美国《独立宣言》，成为资产阶级国家的宪法原则之后，人民主权一直被视为民主的本质。正如贡斯当指出的那样，“我们的现行宪法正式承认了人民主权原则，即是超越任何个别意志的至高无上的普遍意志，确认这个原则是无可争议的。”④虽然卢梭主张的人民直接行使国家权力的民主形式，更彻底地体现了人民主权原则，但在现实性上，近现代民族国家庞大的疆域和人口规模却一直是直接民主难以逾越的障碍。

对于资产阶级而言，人民主权原则始终是一把双刃剑，对更加真实和彻底的人民主权的追求，直接威胁到资产阶级国家私有制的制度根基和精英统治的政治结构。二战以来，为适应社会大众民主参与热情的高涨，同时防范所谓的“多数暴政”，西方国家逐步发展出了以选举为核心的代议制程序民主。熊彼特以“竞争式选举”为核心要义，率先建构了精英主义程序民主的思想范式。为完成对人民主权观念釜底抽薪式的颠覆，熊彼特断然否定了“共同福利”和“人民意志”的存在，宣称“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治——就‘人民’和‘统治’两词的任何明显意义而言——民主政治的意思只能是人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。”⑤熊彼特把民主的核心问题从“由谁统治”置换成了“选举谁来统治”，民主也就从一个主权问题演变成一个挑选统治者的程序性、技术性问题。熊彼特之后，罗伯特·达尔、萨缪尔·亨廷顿、乔·萨托利等人都放弃了人民主权原则，将民主等同于挑选决策者的选举程序。代议制民主虽然使大型政治共同体民主制的操作成为可能，但“代议”本身将民主严格地限制在政治选举领域，将大众排斥出公共事务的治理过程，实际上也抽空了人民主权的丰富内涵，造成了民主体制、民主程序对民主实质的严重背离。

代议制民主排斥公众参与产生的一个直接后果，是民主“沦为精英分子之间的一种竞争，而公民则被看成政治市场中的一些消费者”⑥，公众在体制力量的挤压下产生日益严重的政治疏离感和无力感。公共领域的消失，政治大门的紧闭，逐渐将社会大众塑造成只关心自我感受、个人享受的孤独个体，产生了“公民唯私主义综合症”⑦。必须看到，代议制民主对公民参与的排斥，不是体制一时失灵的表现，而是体制运行的内在要求。出于公民参与可能导致的“多数暴政”的本能式恐惧，自由主义民主理论把控制公民参与视为实现程序民主的重要前提，代议制的委托代理逻辑，以及政治与行政二分的体制建构，都以限制公民参与为重要的功能性目标。哈耶克曾经明确提出，“民主至少在下述两个方面几乎始终存在着扩展的可能性：一是有权投票的人的范围，二是由民主程序决定的问题的范围。但是，恰恰是在这两个方面，我们不能简单地认为对民主所做的任何可能的扩展都会对人类有益，也不能认定民主原则本身就要求其范围应得到无限的扩展。”⑧在代议制民主体制下，公民的政治冷漠不仅不会被视为民主体制的局限，反而被理解成为实现程序民主的必要条件，“缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的不参与，被看作是社会稳定的主要屏障”⑨，这无疑是对民主精神的莫大讽刺。美国政治学家本杰明·巴伯把这种民主称作“弱势民主”，并据此认定代议制民主是“反民主的”⑩。

实现真实、彻底的人民主权是马克思人民民主理论的核心。马克思继承了卢梭的人民主权思想，揭示了一切人都“成为真正的(积极的)国家成员”，“一切人都能单独参加国家生活”(11)，从而使国家制度真正成为“人民的自我规定”“被设定为人民自己的作品”(12)的人民民主前景。在总结巴黎公社经验的过程中，马克思揭示了实现人民主权的民主制前景，那就是“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压迫社会的力量变成社会本身的生命力”，“人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量”(13)。我们从马克思的相关论述中，可以合乎逻辑地推导出一种融直接民主与间接民主、实质民主与程序民主于一体的复合型人民民主实践形态。这其中，最为关键的，一是国家的全部制度，作为“人民的自我规定”，是“人民自己的作品”，国家意志真实地反映作为整体的人民的共同意志，这体现的是人民主权的普遍性原则；二是人民“组成自己的力量”去行使国家立法和行政权力，从而打破国家与社会的对立，使国家政权成为“社会本身的生命力”，这体现的是人民主权的制度性原则；三是人民自我组织、自我管理、自我服务，成为公共事务民主自治的现实主体，以此奠定人民民主发展坚实的社会基础，这体现的是人民主权的主体性原则。

全过程人民民主是马克思人民民主理论在中国的创造性实践。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”(14)，中国共产党始终坚持人民主权原则，着力将“把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排，转化为具体现实的民主实践”(15)，在实现人民主权的制度化上取得了丰硕的成果。首先，全过程人民民主实践以国家根本制度形式牢固确立了人民作为国家主人、作为国家一切权力本源的主权者地位。国家宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“一切”和“各种”两个关键词，充分体现了人民主权的“全过程”“全覆盖”属性。与此同时，全过程人民民主实践坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，党的领导作为中国特色社会主义制度的最本质特征和最大优势，其核心功能，“就是支持和保证人民实现当家作主”(16)。通过全面加强党的领导，人民当家作主的政治地位得以全面落实在国家根本制度、基本制度和重要制度之中，使整个国家制度体系充分体现出人民性、民主性的规定。

其次，全过程人民民主实践以人民代表大会制度作为实现人民当家作主的根本制度形式，充分保障人民依法行使管理国家和社会事务的权利，实现了在国家生活中一切人都“成为真正的(积极的)国家成员”(17)。在此，各级人民代表大会的代表都以间接或直接选举的方式由人民选举产生，履行人民代表的职责。更重要的是，立法作为人民代表大会制度聚合人民集体意志的过程，在立项、起草、审议、修改、通过等各个环节，都充分保证了人民群众的参与权利。改革开放以来，从健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，完善立法项目征集和论证制度，到充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用等等，人民通过各种渠道参与立法的制度安排得到了逐步完善，确保了所有的重大立法决策都依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生，国家意志充分体现最广大人民的意志。

再次，全过程人民民主实践将人民群众直接参与公共事务的治理作为实现人民主权的重要途径，为基层直接民主的发展开辟了广阔空间。“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”(18)。中华人民共和国成立后，中国共产党就高度重视人民群众直接参与公共事务管理的制度创新。20世纪50年代末，毛泽东在读苏联政治经济学教科书时，就注意到了苏联民主政治建设的一个重要局限，那就是将社会主义制度条件下人民拥有的权利，狭隘地理解为劳动者被动地享有劳动权利、休息权利、受教育权利，以及年老、患病、丧失劳动能力时获得物质保证等社会权利。毛泽东就此指出：“这里讲到苏联劳动者享受的各种权利时，没有讲劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。”(19)改革开放以来，中国共产党深入总结社会主义国家在民主政治建设上的经验教训，将基层群众自治制度确立为国家基本政治制度，将人民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，作为人民当家作主最有效、最广泛的途径，逐步建立起了集民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督为一体的基层民主制度体系，不断拓宽了民主参与渠道、丰富了民主参与形式。党的二十大报告强调，要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”(20)，“积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系”(21)，充分表达了新时代的中国进一步深化基层直接民主实践，强化人民群众在民主实践中主体地位的坚定意志。

全过程人民民主实践坚持国家一切权力属于人民，不断健全和完善保障人民行使国家权力的制度体系，持续拓展民主参与的形式和渠道，切实保证人民平等参与、平等发展权利，推动了民主实践重新回归人民主权的本质要求，将在追求更广泛、更真实、更管用的人民民主，实现民有、民治、民享的现实性统一中，展示出人类民主可持续发展的丰富可能性。

二、民主与民生的结合：切实增强民主实践的获得感

代议制民主体制隐含着一个重要理论预设，就是政治生活是一个外在于经济社会生活过程的自足领域。然而，社会的现实却是，社会资源占有的不平等导致政治资源、社会资源占有的不平等，表面上一人一票的政治平等和程序公平，始终无法掩盖不同群体实际政治影响力的巨大差异。罗伯特·达尔指出，“民主目标和市场资本主义经济之间的张力，几乎必将无限期地存在。”(22)事实上，确立代议制民主的霸权地位，本身就隐含着资产阶级国家防范民主从政治领域扩展到经济社会领域的政治意图。在马克思主义的人民民主理论中，“民主含着社会平等的要求”(23)，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济领域中实行”(24)。这样一种真实、彻底的人民民主，毫无疑问，对资产阶级国家的民主体制构成了严重威胁。美国学者劳伦斯·迈耶等人揭示了西方学者抛弃古典民主理论，聚焦选举程序来重新界定民主概念的用意：“如果要使民主这个术语的定义能够用来根据我们的意思进行实践分类，它必须能够毫不含糊地用于我们认为应该归入民主一类的，以此与那些我们认为不应该归入民主一类的国家相区别。一个所设置的标准却没有西方国家能够满足是没有意义的，同样，一个既能运用于西方国家，又能运用于一党制国家的民主定义也是没有意义的。”(25)显然，如果将民主的涵义延伸到经济、社会上的平等权利，或者将民主理解为政府对人民诉求的及时回应，那些被贴上非民主标签的国家“可能符合甚至超过了我们认为的民主国家在这些属性上的程度”，以至于“那些被归于民主范畴之外的政治体系也可以拿来自我肯定”(26)。

无视社会生活中广泛存在的不平等、不自由状态，仅仅满足于维持形式上公平的政治选举，合乎逻辑地造成了一种民主的悖论现象：社会各领域的不平等现象不断从各个方面侵蚀着政治体制的民主规定，民主政体的运作受到资本逻辑的严重扭曲，导致民选政府缺乏起码的回应公众诉求的内在动力。英格尔哈特指出，多数决定的民主是一种最简单的民主形式，“我们可以在几乎任何地方建立选举民主，但是如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义”(27)。西式民主在全球范围出现严重衰退的重要原因，正是广大发展中国家从西方移植来的民主体制，不但没有给民众带来他们所期盼的现代化福祉，反而因为无休止的党派纷争撕裂了社会，加剧了社会动荡，损害了公共产品的供给能力。胡安·林茨指出，“如果民主政体从未出台政策以生产政府应当负担的公共物品，如教育、健康和交通，以及为公民提供安全网免受市场波动的损害，并采取措施缓解全社会不平等，民主将无法继续下去。”(28)

几千年来，中国国家治理思想传统的一个显著特色，是高度注重国家保障民众基本生存条件的道义责任，注重以民众的实际获得感作为评判政治统治正当性的重要依据。“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本。”(29)作为中国传统国家统治最重要的合法性话语，民本理论内在地蕴含着以顺民心、厚民生来维系统治秩序的治国之道。在中国传统的政治话语体系中，“民生”绝不仅仅只是一个社会福利概念，而是一个重要的政治范畴，其核心要义正在于强调统治者关切民瘼、改善民生的道义责任，在于以富民、惠民、安民来换取民众对统治秩序的认同。这样一种极具中国特色的民生政治哲学，不仅积淀形成了“治国之道，富民为始”(30)的政治理念，而且深厚地滋养了社会精英群体“仁民爱物”“民胞物与”的价值情怀。从毛泽东提出“世界什么问题最大?吃饭问题最大”(31)，到邓小平强调“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”(32)，再到习近平概括“民生是最大的政治”(33)，中国共产党对民生问题政治寓意的高度关切，以及由此形成的“为民造福”的执政理念，深刻体现了马克思主义人类解放思想与中国民本政治哲学智慧的汇通，顺应了现代化进程中社会最普遍的价值诉求，推动中国共产党建构形成了融民主与民生为一体的人民民主政治理念。

在全过程的人民民主实践中，人民既是国家治理的授权主体、国家治理的实践主体，更是国家治理的价值主体。改革开放以来，中国共产党的民主政治理论创新呈现出来的一个显著趋向，就是在稳步地推进民主政治制度建设的同时，把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，作为检验人民当家作主地位实现程度的重要尺度。民主与民生相结合的全过程人民民主实践，摆脱了那种脱离人民群众的切身利益关切，仅仅满足于在制度程序上体现国家权威产生和运行的合法性的局限，更多地将民主政治建设的重心落在人民国家对于民生幸福的追求上，形成了民主发展与民生改善相互促进、相互转化的良好局面。

全过程人民民主实践不仅将民主落实于保障人民依法行使管理国家的权力的一整套制度安排上，而且将民主贯彻于“以人民为中心”的发展道路、发展战略之中。党的二十大报告明确提出，发展全过程人民民主，必须“坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”(34)。在此，“体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”，构成了社会主义民主政治建设的三大基本目标。习近平指出，人民当家作主必须“具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来”(35)，“具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”(36)。民主的本质在于确保国家制度能够有效地实现最广大人民群众的共同意愿。发展中国家民主政治实践的现实境遇及其被寄寓的期望，同欧美社会是截然不同的。欧美社会是在基本完成工业化，逐步建立起普惠性的社会保障体系之后，才适应社会参与意愿高涨逐步发展出现代民主体制的。而广大发展中国家在建构民主体制时却不得不面对极其繁重的培育市场、发展经济、保障民生等国家治理的现实压力。对于发展中国家来说，民主固然是现代政治的核心价值，却绝非现代国家建构的唯一价值，经济发展、社会稳定、民生改善在民众的价值排序上甚至可能更具有优先性。因此，如果民主体制不能同其他国家制度相匹配，给民众带来切实的获得感、幸福感，必然会极大地损害民主体制的巩固，甚至派生出“现代性有助于政治稳定，而现代化却孕育了不稳定”(37)的悖论。邓小平曾经深刻地指出，“如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”(38)全过程人民民主坚持“民心是最大的政治”(39)，将民主政治建设内化于现代化建设的总体进程之中，一方面通过充分保障人民群众的平等发展权利，调动人民群众参与经济社会发展的积极性和创造性，发挥民主促进经济健康发展和社会和谐稳定的功能；另一方面以民生的显著改善，不断增强人民群众对民主体制的认同感，实现了程序民主和实质民主的有机统一，为广大发展中国家探索和建构发展型的民主体制提供了有益的启示。

三、选举民主与协商民主的交融：在民主共识中凝聚公共理性

全过程的人民民主实践，将选举民主和协商民主作为中国特色社会主义民主政治的两大重要形式，努力追求选举民主与协商民主相互补充、相得益彰的政治成效，打破了民主就是选举的思维定势，丰富了民主的实现形式，提高了国家治理的效能。“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”(40)

代议制将公共政策的选择与政治候选人的选择捆绑在一起，实行的是“一次性”的政治博弈。由于公众很难对候选人的政策主张有深入的了解，其结果往往是“参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要……参加选举班子、公共关系的领袖、广告顾问以及风格设计师比政策分析家更重要。”(41)当民主选举蜕化为一场场脸谱化甚至娱乐化的“政治秀”，“做秀”能力远比公共事务治理能力更为重要时，民主选举越是呈现出众声喧哗的热闹场景，也就越是远离了民主的精神实质。安东尼·唐斯(Anthony Downs)的研究证明，选民“理性无知”(42)的选择状态，决定了选举结果具有相当大的集体非理性属性。布赖恩·卡普兰(Bryan Caplan)更是提出，当选民意识到个人的投票对选举结果的影响微乎其微时，就可能将参与选举当作释放自己信仰偏好的机会，使选举最终沦为选民“理性的胡闹”(43)。

“现存的政治代议机制并不是为鼓励参与和检验偏好而设计的”(44)，为了弥补代议制民主缺陷，20世纪末以来西方涌现出了参与式民主、强势民主、协商民主等多元民主理论，其共同的旨意，都是试图以更多的公民参与“使民主变得更民主”(45)。在协商民主理论看来，程序化的“票决式民主”以简单的偏好聚合来实现多数意志，不可能将决策建立在深思熟虑的公共理性基础上，并且不可避免造成对少数人权利的合法挤压。协商民主理论中的“协商”(deliberation)一词，含有“慎思”(consideration)和“讨论”(discussion)的内涵。“慎思”意味着参与决策的公民超越个人利益的束缚，基于道德良知和理性能力来审视政策议题和政策方案的选择。而“讨论”则被赋予一种参与者之间通过阐述理由、说服辩论、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。(46)相对于“票决式民主”，协商民主的合法性“不仅仅基于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与和尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的”(47)。就此而言，“民主的本质是协商，而不是投票”(48)。作为一种公共事务的治理之道，民主总是意味着公众为达成集体行动而就公共事务进行讨论、协商。古典共和主义民主推崇的正是这样一种相互倾听、相对对话的公共生活方式，即人们能够“通过政治的互动作用来表达和交流他们对善的理解”(49)。协商民主是一个公共理性被不断激发、唤醒、提升的培育过程，在面对面的倾听、交流中，人们增进了相互理解，学会了宽容、信任和让步，进而以德性和公共利益来约束、校正私利偏好，使公共决策建立在共识所凝聚的公共理性基础之上。

全过程的人民民主实践，将选举民主与协商民主有机地融合起来，产生的一个重要的国家治理功能，就是在发现和凝聚社会各阶层、各群体最大公约数的过程中，最大限度地增强社会政治共识、汇聚治理智慧、促进合作治理。如果说代议制的选举竞争是一个不同政治力量之间的零和博弈过程的话，那么，全过程人民民主则通过广泛的民主协商，来寻求社会共识和公共理性。这种“共识民主”(50)有效地克服了“票决式民主”赢家通吃的局限，消除了政治博弈撕裂社会、制造冲突的恶果。习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”(51)党的十八大以来，协商民主成为中国特色社会主义民主建设的重要着力点，协商渠道不断拓宽，协商制度不断健全，协商方式不断丰富，共同推进了协商民主广泛多层制度化发展，推动了协商民主在国家治理各个领域、各个层面、各个环节的广泛运用，形成了具有中国特色的社会主义协商民主制度体系。

需要指出的是，选举民主与协商民主作为人民民主的两种实现形式，不是相互独立的两种民主运作模式，而是相互融合、相互补充的。人民通过选举、投票行使民主权利，同样也不是随心所欲的个人偏好、个人情绪的表达，而是通过嵌入多种民主协商程序，呈现为最大限度地达成共识的理性选择过程。党和政府涉及国计民生的重大决策，更是在各个环节都贯穿着自上而下与自下而上相统一的民主协商程序。实践证明，在完善民主选举制度的基础上，建立健全各种民主协商机制，“可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。”(52)选举民主及票决民主与协商民主的相互融合、相互补充，既以选举民主或票决民主的规范性程序，赋予了多渠道、多层次、多形式的协商民主所达成的共识权威性，又以广泛的民主协商，将共识注入了票决过程，有效地克服了票决式民主零和博弈的局限，抑制了非理性的政治极化现象，增强了公共决策的理性化水平。

四、政治民主与行政民主的融通：将民主贯穿国家治理全过程

马克思指出，“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义，每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”(53)全过程人民民主实践将民主贯穿社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个领域，嵌入国家事务治理的各个层面和整个过程，广泛吸纳人民群众以各种形式直接地参与到国家治理的具体过程中来，打破了西方政治与行政二分体制下民主止步于选举的根本局限，使国家的治理真正成为人民意志的聚合和实现过程，成为人民群众治理智慧的发挥过程。

代议制民主政体设计的基本逻辑是：拥有天赋权利的公民作为政治委托人，通过政治选举将治权交给其选出的议会，议会作为表达和凝聚国家意志的机关，制定国家法律和政策，行政机关作为国家意志的执行者，依据议会制定的法律和政策实施对公共事务的具体治理。政治与行政不同的功能定位派生出了其各自的运作规则，概括地讲，就是政治讲民主，行政讲集中(效率)。民主主要体现在政治选举和议会的议事过程之中，只要政治选举遵循了程序化的民主规则，议会制定的法律和政策经历了自由的辩论并贯彻了多数决定原则，就可以保证国家意志充分体现公众的意愿，民主也就得到了实现。既然民主的价值已经体现在国家意志的聚合过程之中，那么，承担国家意志执行的行政系统，就只需要按照效率优先的原则，贯彻执行好议会制定的法律和政策。这就意味着，民主止步于政治过程，行政运作是一个与民主价值无涉的程序性、技术性操作。从威尔逊到韦伯，西方公共行政理论的演进呈现出了一种将公共行政技术化的态势，“效率”而不是民主成为行政科学最高的“善”，行政管理创新就是通过组织内部的技术性改良不断提高行政运作的效率。由此产生的必然结果，是行政过程民主价值的失落，公共行政只重视管理技术的合理性，而不再关心价值合理性。

对于公众来说，政治与行政的二分体制客观上造成了一种悖论性现象：理论上被看作国家主人、政治委托人的公民，在国家实际治理过程之中始终不过是行政组织管理和控制的对象，无法过问、参与公共事务的具体治理。世界各国的治理实践充分表明，现实世界并不存在政治与行政泾渭分明的界线。在20世纪80年代兴起的新公共管理实践中政治与行政二分体制也受到了广泛的质疑。政治与行政二分体制的滥觞，源自西方国家对“政党分肥”制导致的国家治理混乱的一种救治，即通过为政府行政设置相对明晰的职责范围和行为边界，力图使国家日常公共服务供给和行政管理免受政党竞争及轮流执政的冲击。但一旦政治与行政二分在体制上被固化，政府行政成为一个有着自身行为准则和特定利益关切的独立王国，其行为就可能与国家意志的执行脱节、相悖。随着政府职能和规模不断扩大，特别是在出现“行政国家”的格局之后，行政组织的权力及其控制的资源不断膨胀，公众的现实生活处境越来越仰仗于行政组织的运作，民主止步于政治过程最终导致行政组织在治理过程中漠视公众的诉求，傲慢地按照自己的意愿和组织程序行使公共权力。其结果，是“科层体制破坏了人民全部的经济和政治主动性”(54)。正如沃尔多所指出的，只能是一种令人绝望的局面，“‘民主’之后不可避免地要付出的代价是实际的‘独裁’”(55)。

诞生于20世纪60年代末70年代初的新公共行政学派认为，从政治选举中获得的人民授权并不代表政府及治理行为具有充足的合法性。“不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。政府的合法性主要体现在政府行为、意图及其可接受性上。”(56)行政民主理论的代表文森特·奥斯特洛姆强调，“公共行政在政治的范围之内”(57)，它不是一种技术的工作，而是同政治一样承担着道德责任，体现着价值准则。针对政治与行政二分导致的选举之后无民主可言的局面，奥斯特洛姆主张用“民主制行政范式”去替代“官僚制行政模式”，以实现行政管理的“哥白尼式的转换”。行政民主思潮重新确立了民主、公共性等价值在公共行政中的重要地位，表现出了打破政治与行政的壁垒，将民主引入公共事务的整个治理过程的强烈愿望。

民主作为一种国家形式，“意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”(58)。从国家治理过程来讲，选举只是国家治理的一个重要环节，而绝非全部内容，选举之后能否建立完善的民主协商、民主管理、民主决策、民主监督机制，对于实现公共事务治理的民主化，同样十分重要。对于公众来说，选举之后公共事务治理过程的民主，更直接关系切身利益，甚至比选举更重要。正如习近平总书记指出的那样，“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主”。(59)全过程人民民主实践超越将民主仅仅集中于选举一个环节的局限，建立健全民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的民主化治理机制，将民主贯穿于各个层面的公共事务治理的整个过程，追求的正是人民民主的真实性和彻底性。

党在国家治理体系中总揽全局、协调各方的领导核心地位，是中国特色社会主义民主打破政治与行政人为的区隔，将民主贯穿于国家治理全过程的重要保障。党的统一领导，决定了国家机关是一个统一的整体，各级党委和政府的决策，都要按照民主集中制的原则，在充分沟通、协商基础上进行集体决策。作为我国国家组织形式和活动方式的基本原则，民主集中制既体现在执政党权威体系的运行过程之中，也贯彻在政党与政府、中央与地方的关系之中，塑造出了一种独特的政治与行政、民主与集中相统一的公共权力运行模式，极大地提升了国家意志的执行能力。在2015年发布的中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，政府协商构成了中国程序合理、环节完整的协商民主体系的重要组成部分，而政党协商、人大协商、人民团体协商、基层协商及社会组织协商也都无一例外的是要求与政府进行直接或间接的民主协商，从而使政府协商在整个社会主义协商民主体系中处于极为重要的位置，民主也因此贯穿在了政府行政过程的各个环节。2018年新修订的《国务院工作规则》明确要求国务院及各部门要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策作为重大决策的必经程序。在基层和地方治理创新实践中，旨在充分吸纳专家智慧和群众意见的各种行政民主机制和载体的建构，也早已成为治理创新的重要内容。在涉及地方经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生事项，以民主协商、民主恳谈、民主听证等方式，广泛吸纳各方面的意见建议，也已逐步成为常规性的制度安排。这些都在有效地扩大人民群众民主参与渠道的基础上，增强了各级政府施政过程回应公众具体诉求的及时性。

五、合法性与有效性的共生：增进民主的国家治理效能

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”(60)党的二十大报告明确提出，“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”(61)民主的价值不是孤立、自足的，民主说到底是一种国家治理形式，其可持续发展的内生动力植根于民主制度所发挥的国家治理功能上。只有既能够切实增强人民的主体地位，有效激发人民群众积极性、主动性、创造性，促进经济健康发展，又能够畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，增进社会共识，促进社会和谐稳定的民主体制，才能给人民带来真正的福祉并实现自身的可持续发展。

民主最重要的政治功能，是确证政治权威体系的合法性。拉里·戴蒙德在研究发展中国家民主政治发展态势时提出了一个悖论性现象：“民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作”，“假如民主不能起作用，人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治，他们可能选择不再忍受去做政治抉择的痛苦”(62)。大批发展中国家遭遇的民主发展困境，正是按照西方标准建立的民主体制很难切实运转起来，既无法将社会冲突控制在法治秩序的框架内，又无力为公众提供基本的公共服务，最终沦为治理能力低下的所谓“软弱国家”(weak state)、“失败国家”(failed state)。迈克尔·麦金尼斯和文森特·奥斯特罗姆指出，“20世纪晚期的民主化潮流确实让人们感到振奋。然而，兴奋过后，当人们坐下来冷静思考时却发现，民主并没有像人们想象的那样带来经济繁荣、秩序稳定和世界和平。尤其让人担心的是，民主政治的推行，不仅没有带来治理的绩效，甚至妨碍了良善的国家治理。这对于20世纪末关心政治科学的人来说是一个重大的挑战。”(63)

美国政治学家李普塞特意识到了发展中国家民主体制建设存在的有效性与合法性的内在紧张，提出“有效性主要是指作用；而合法性是确定价值”(64)。问题在于，一个政治体系即使按照西式选举标准建立起民选政府，用西方民主话语为自己的统治提供了程序合法的辩护，如果长期无法显示出民主体制应有的国家治理效能，是不可能真正唤起公众的合法性信仰的。我们固然可以说，唤起国家权威合法性的信仰，仅仅靠政府满足民众的物质性需求是不够的，需要在此基础上逐步培育民众对国家基于政治信念的抽象性认同，但一个连稳定的政治秩序都建立不起来，民众最基本的生存问题都无法解决的国家，却幻想大众超越功利性目标的满足，完全基于自由、民主、权利等抽象政治信念形成对国家权威的认同，无疑是荒唐的。就此而言，有效性不等于合法性，却是建构合法性的重要基础。美国学者约翰·格雷指出，“国家的正当性根据最终并不在于它是否是民主制或者是否认同自由主义价值，而在于国家是否以及在多大程度上提供了人民所需要的东西：如提供安全，确保体面的生活，保护对公民来说意义重大的文化价值等等。”(65)有感于众多发展中国家植入西方自由民主体制却无法取得公众信任的现象，亨廷顿相当尖锐地提出一个值得所有发展中国家认真对待的问题：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”(66)

全过程人民民主实践注重民主制度建设和民主程序的完善，更注重将民主制度、民主程序转化为国家治理的实际效能。从“发展是硬道理”，到“拿事实来说话”；从“生产力标准”到“三个有利于”标准，“有效性”一直是中国改革思路、战略、策略选择的基本准则，也是民主政治制度建构的重要准则。20世纪80年代邓小平在谈到政治体制改革时就明确提出，“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”(67)在此，不是什么普世性的民主制度标准，而是国家治理效能，才是制度选择的根本依据。党的十七大和十八大提出党领导人民治理国家的重大命题时，都突出强调了“有效”的准则。2014年，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记对中国民主政治建设实践遵循的原则及其制度优势进行了全面总结，提出了发展社会主义民主政治的“六个坚持”“六个防止”。这“六个防止”，即防止出现“群龙无首、一盘散沙的现象”“选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”“党争纷沓、相互倾轧的现象”“民族隔阂、民族冲突的现象”“人民形式上有权、实际上无权的现象”，以及“相互掣肘、内耗严重的现象”(68)，深刻总结了人类民主实践的历史教训，特别是西方民主体制的弊端及其在发展中国家移植带来的严重后果，鲜明地体现了民主政治建设的国家治理效能导向。在此基础上，习近平总书记提出了一个融形式合理性与实质合理性为一体的民主体制建构的评价尺度：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”(69)这里，“有效”与“民主”直接并列在一起，成为评判国家政治制度的两个重要维度，内容广泛涉及政治选举之后国家治理的方方面面，整个评价体系突出的正是合法性与有效性的有机统一。实践证明，如果说离开人民当家作主的制度体系的发展，有效性的追求终究会面临“绩效合法性”的困境的话；那么，没有国家治理效能强有力的支撑，形式上完美、程序上合法的民主政体最终也难以避免沦为“失败国家”的命运。

中国建构形成民主体制合法性与国家治理有效性相互支撑、相互转化的政治局面的关键，是民主集中制的国家组织形式和活动方式。民主集中制的制度优势在于，它既为民主功能的发挥提供了广阔的空间，又以民主基础上的集中，强化了政治整合，避免了议而不决、决而不行的困境，提高了决策的效率及其权威性，为提高国家治理的效能提供了重要的制度保障。现代国家治理体系是在政治整合与政治分化相互交织的过程中建立起来的，先整合后分化，以强有力的政治整合来规制政治分化，是政治体系现代化的基本规律。欧美社会普遍是在已经完成中央集权的权威体系建构，形成强大的国家整合机制和民族国家认同机制之后，才逐步在适应社会变迁和政治冲突过程中，发展出政党政治制度和代议制民主体制的。发展中国家要建立统一的权威体系，驱动和组织现代化变革，进而实现赶超发展，客观上更需要强化国家权威及其对民主化进程的有效控制。美国学者蒂利指出，“弱国家道路一般不太可能缔造出民主，因为其弱点在于分裂、垄断式剥削以及征服。”(70)发展中国家的实践表明，通过仿照、借鉴，建立一个民主制度框架并不很难，难的是让民主制度切实运转起来并实现国家的有效治理。全过程人民民主实践坚持集中与民主的统一，坚持民主政治发展的国家治理效能导向，扎实推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，以民主的有序发展来增进权威体系的合法性，同时注重以必要的权力集中来维系稳定的政治秩序，增强国家治理的效能，形成了国家治理的有效性不断增强政治体系合法性的态势。

综上所述，全过程的人民民主实践立足于以中国之制实现中国之治，拒绝将某种既有的民主体制及其成长路径绝对化，始终立足于保障人民群众当家作主，增强人民群众的获得感和幸福感，广泛借鉴和吸纳人类民主实践的有益成果，根据实现国家有效治理的客观需要和现实条件来探索民主的有效实现形式。这样一种全新的民主实践，摆脱了既有的民主观念、民主体制的思想束缚，打破了间接民主与直接民主、程序民主与实质民主、选举民主与后选举民主、政治民主与行政民主等种种人为壁垒，极大地拓展了人类民主实践的空间，为人类民主的发展贡献出了中国独到的实践智慧。

注释：

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，人民出版社，2022年，第37页。

②罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，商务印书馆，1999年，第93页。

③科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆，1988年，第40页。

④贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，商务印书馆，1999年，第55-56页。

⑤约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆，1999年，第415页。

⑥尚塔尔·墨菲：《政治的回归》，王恒等译，江苏人民出版社，2005年，第137页。

⑦哈贝马斯：《事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店，2003年，第670页。

⑧弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》上卷，邓正来译，生活·读书·新知三联书店，1997年，第127页。

⑨帕特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006年，第98页。

⑩巴伯：《强势民主》，彭斌译，吉林人民出版社，2006年，第176页。

(11)《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第394-395页。

(12)《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社，2002年，第39-40页。

(13)《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年，第422页。

(14)《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2016年，第54-55页。

(15)习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

(16)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。

(17)《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社，1956年，第393页。

(18)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

(19)《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年，第129页。

(20)(21)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，第54、39页。

(22)罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，第191页。

(23)(24)《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1979年，第663、664页。

(25)劳伦斯·迈耶等：《比较政治学：变化世界中的国家和理论》，罗飞等译，华夏出版社，2001年，第35页。

(26)劳伦斯·迈耶等：《比较政治学：变化世界中的国家和理论》，罗飞等译，第37、39页。

(27)英格尔哈特：《现代化与民主》，载伊诺泽姆采夫主编：《民主与现代化：有关21世纪挑战的争论》，中央编译出版社，2011年，第151页。

(28)胡安·林茨等：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，孙龙等译，浙江人民出版社，2008年，第13页。

(29)《二程文集》卷五。

(30)《汉书》卷十二。

(31)毛泽东：《湘江评论创刊宣言》，《湘江评论》1919年7月14日。

(32)《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第94页。

(33)《习近平在湖北考察时强调坚持新发展理念打好“三大攻坚战”奋力谱写新时代湖北发展新篇章》，新华网，2018年4月28日。

(34)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，第37页。

(35)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

(36)习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

(37)亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第38页。

(38)《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第220页。

(39)《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第137页。

(40)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

(41)查尔斯·福克斯、休·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社，2002年，第16页。

(42)Anthony Downs,An Economic Theory of Democracy,New York:Harper and Row,1957.

(43)Bryan Caplan,The Myth of the Rational Voter:Why Democracies Choose Bad Policies,Princeton University Press,2007.

(44)毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯主编：《作为公共协商的民主：新的视角》，王英津译，中央编译出版社，2006年，第20页。

(45)詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社，2006年，序3-4页。

(46)詹姆斯·费伦：《作为讨论的协商》，载陈家刚编《协商民主》，上海三联书店，2004年，第2页。

(47)乔治稭·瓦拉德兹：《协商民主》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

(48)约翰·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，丁开杰等译，中央编译出版社，2006年，第1页。

(49)戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，1998年，第21页。

(50)杨光斌：《中国的政策过程追求的是一种“共识民主”》，《领导科学》2018年第9期。

(51)(52)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

(53)《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社，1995年，第39页。

(54)转引自戴维·比瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》，徐鸿宾等译，浙江人民出版社，1989年，第92页。

(55)转引自罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》，扶松茂译，华夏出版社，2002年，第65页。

(56)乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003年，第40页。

(57)文森特·奥斯特洛姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店，1999年，第116页。

(58)《列宁选集》第3卷，人民出版社，2012年，第201页。

(59)习近平：《坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日。

(60)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

(61)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，第37页。

(62)拉里·戴蒙德：《民主政治的三个悖论》，载《民主与民主化》，商务印书馆，1999年，第123-124页。

(63)迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆：《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理》，《北京行政学院学报》2001年第3期。

(64)李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，刘刚敏等译，商务印书馆，1993年，第55页。

(65)转引自周濂：《现代政治的正当性基础》，北京：生活·读书·新知三联书店，2008年，第31页。

(66)塞缪尔·亨廷顿：《变革社会的政治秩序》，王冠华译，上海人民出版社，2008年，第1页。

(67)《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第213页。

(68)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。

(69)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。

(70)蒂利：《欧洲的抗争与民主》，陈周旺、李辉、熊易寒译，上海人民出版社，2008年，第240页。