内容提要：中国市场体系的发育过程，既是社会资源配置方式的变革过程，也是社会生活秩序和社会生活逻辑的演变过程，同时也必然是地方公共事务治理模式的变迁过程。市场化的改革既为地方治理模式变革创造了重要的社会基础条件，同时也给这种变革探索建构了相当大的内部与外部压力。浙江各级地方政府在扩大公民制度性参与渠道，增强政府的服务性功能，强化地方公共政策的回应性等方面所进行的一系列探索，为我们理解市场体系发育和市场秩序扩展进程中地方治理模式的变迁，以及市场化改革同民主政治发展双向互动的内在逻辑提供了有益的启示。?
关键词：治理；地方治理；治理模式??
改革开放以来，随着经济社会体制和社会生活秩序的结构性变迁，中国各级地方政府的社会治理环境以及公共角色承担发生了很大的变化。地方政府在促进市场化改革，推动地方
经济增长的过程中，自身的行为模式也在潜移默化之中发生着深刻的演变。作为一个民营经济高度发达，市场化改革走在全国前列的省份，改革开放以来，特别是90年代以来，浙江各级地方政府在基层政治领域和行政管理体制领域进行了一系列的探索，创造出了许多在全国产生重大影响的“浙江现象”。尽管浙江各地在基层政治和行政领域的探索不可能触及宏观政治制度框架，而只能从社会治理层面去探索市场化改革给地方公共管理带来的新的挑战。但正是这种着眼于优化地方治理模式的探索，暗合了特定制度约束条件下中国政治发展的内在逻辑要求，形成一系列同市场秩序不断扩展相适应的地方治理模式的结构性特征。本文试以浙江为个案，从地方治理模式变迁的角度就市场经济发展同民主政治发展的内在关联性进行初步的探讨。?
一、治理理论及其在中国语境下的特殊意义?
治理理论在西方出现并引起广泛讨论，是90年代中期的事情。目前，西方对“治理”概念的理解和运用还存在着广泛的分歧，但在讨论的过程中也逐步形成了一些共识。从治理的行为主体角度来看，现代意义上的治理理念打破了以政府或公共机构为唯一权威主体的传统观念，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”（1）多元的治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。?
从权力运作向度和方式来看，现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（2）参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。?
从权威的来源来看，现代意义上的治理，其权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系……”（3）（P5）治理理论的滥觞，有着特殊的西方社会背景。概括地讲，治理理论的兴起是西方公共管理体制遭遇现实挑战的反映。首先是市场失灵、政府失灵现象的广泛存在，表明局限于政府与市场两者的关系，围绕“大政府”“小政府”做文章，已经很难找到解决问题的良方。与此同时，随着公共需求的日益多元化，单纯依靠政府已越来越难以满足公众的公共需求。要求政府提供的公共服务具有选择性，甚至要求直接参与到地方公共物品生产和提供的决策中来，已经成为相当普遍的价值诉求。其次是以官僚制为核心的封闭化的行政管理模式，对于公民参与的排斥性，产生了严重的“民主悖论”现象。（4）如何在行政管理层面解决普通公民的制度性参与问题已经成为后工业化时代的现实课题。再次是社会权力资源的分散化，事实上已经打破了政府垄断公共权力资源的局面，那种政府垄断公共权力资源，按照自己的独立意志包揽公共事务的治理的局面，在今天再也无法想象了。?
耐人寻味的是，这样一种带有相当浓厚的“后现代性倾向”（5）的西方思潮几乎一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎达到了与西方同步的地步。这在近几十年来的西方思潮输入史中无疑是十分罕见的。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在公共论丛1995年《市场逻辑与国家观念》专辑上署名为知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇论文的《Governance：治理的阐释》（1997年）（6）、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》（1998年）、（7）俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（1999年）（8）等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其最新的发展态势。同样值得注意的是，这些国内最早的文献，几乎都相当明确地肯定了治理理念对中国政治发展的借鉴意义。?
进入新世纪以后，治理与善治理论的讨论更是成为国内政治学和行政管理学领域最热门的话题之一。一些主流学者开始尝试以治理与善治理论作为主要理论资源，演绎出新的政治分析框架，并对中国民主政治发展的前景及具体的制度安排做出分析。（9）一些研究人员认为，治理与善治的政治知识的习得虽然不够充分，但至少完全可以为中国民主政治发展的制度安排提供合法有效的知识依赖。以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式，从而代替了政治学恢复以来一直占据主流地位的行为主义范式。（10）治理理论及其对中国政治体制和行政体制改革的借鉴意义在各种场合得到了充分的肯定，治理与善治理论成为分析中国政治前景最具影响力的话语资源。与此相呼应的是，阐释新公共管理、后官僚制行政等诸多与治理理论有着共同社会背景和价值旨趣的思潮的论文，也充斥于各种学术刊物中。更具有象征意义的是，2000年中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究，并设立了影响面相当广的“中国地方政府创新奖”。作为该项研究计划和创新奖评选活动最重要的理论参照的，便是治理与善治理论。从某种意义说，90年代末的中国政治学界实现了一次重要的话语转向，治理模式转型或者说治道变革取代政治体制改革，成为学理思考和实践经验反思的主流话语。?
治理理论在中国得到迅速而热烈的反应，显然难以归因于当代学术信息传播速度加快，而是有着更深层次的原因。一方面，20多年的市场化改革以及中国经济社会结构所发生的深刻演变，客观上为中国治理模式的转型构建了重要的社会基础。如国家与社会关系的演变，市民社会的发育，地方政府管理模式的创新等等。在这方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾进行过专门的论证。（11）另一方面，更重要的是，治理与善治的政治发展思路，同中国在特殊约束条件下形成的民主政治发展策略选择的逻辑，在价值取向上恰好也形成了某种内在的一致性。?
中国民主政治发展有着自身特殊的内在策略选择逻辑。桑玉成和袁峰曾将中国政治发展特征概括为四个方面，即自主性发展、主导性发展、稳定性发展和渐进性发展。（12）在我们看来，这四个规定性既是20多年来中国政治发展的基本趋向，也是中国政治发展的基本原则，以及政治体制改革的基本约束条件。除此之外，在经济增长绩效已经成为政治合法性的重要支撑，成为缓解各种社会尖锐矛盾的重要缓冲器的情况下，民主政治进程还必须以不影响经济快速发展为前提。在上述一系列约束条件的制约下，20多年来中国的民主政治发展和政治体制改革在策略选择上明显地呈现出了如下的特征：?
第一，增量改革优先。所谓“增量民主”（13），是相对于存量民主的一个概念，强调民主政治发展是渐进的和缓慢的，是“先前的历史发展的某种延伸而非离开先前的历史轨道”，它遵循帕累托改进原则，“在不损害民众原有利益前提下，尽可能地增加原来所没有的政治利益并逐渐放大新增利益”。它是在不对现有政治权力格局进行大的调整的情况下，通过扩大参与渠道，部分满足一部分社会群体的政治利益。如吸纳经济精英和文化精英入党，进入各级人大政协；扩大基层群众的民主选举权利等等。?
第二，行政改革优先。在政治与行政关系非常紧密的情况，推进政治体制改革的一种有效的策略选择，就是突出行政体制改革，甚至将政治体制改革行政化。这种策略选择，既可以避免贸然触及政治体制的敏感部位，增强政治体制改革策略选择的弹性，同时有利于集中精力首先解决在市场改革推进过程中暴露出来的公共管理层面的问题。相对于政治体制而言，行政管理体制同市场体系的发育，以及公众的现实生活关系更为密切。在中国经济逐步融入世界经济体系，中国面临着必须在较短的时间内接受和适应世界通行的市场规则，必须通过切实提高政府效能来提高国家竞争力的压力的情况下，优先解决行政体制问题，无疑是一种务实的策略选择。?
第三，基层改革优先。在对全局性的政治体制改革持高度审慎态度的同时，鼓励和支持各地积极开展各种形式的基层民主政治实践的探索，是20多年来中央高层政治体制改革决策的另一重要取向。这一行为取向同样鲜明地体现了理性、务实的策略选择逻辑。它有利于维护政治局势的稳定，避免在条件没有完全成熟的情况下贸然推进宏观政治体制改革可能产生的全局性的政治风险。在区域经济社会发展水平极不平衡，各地面临的问题千差万别的情况下，鼓励各地进行基层民主政治建设的探索，不仅便于各地从自身实际出发，解决自身面临的突出问题，而且各种形式的基层民主政治建设及其取得的经验，也可以极大地丰富中国民主政治建设的想象力，为更高层面的民主政治建设积累丰富的实践经验。?
第四，治理改革优先。民主政治建设的内涵是极其丰富的，民主选举只是其中一个重要环节，它所解决的是权力资源配置的方式与程序问题。然而，无论是西方还是当下的中国，都经常面临着大量的“后选举”问题。民主选举的落幕，实际上只是民主政治运作的开始，而决不是终结。尽管民主选举直接影响到选举后的权力运作，对于公众而言，更具有实质意义的往往恰恰是选举之后的公共权力运作，或者说地方公共事务的治理问题。近些年来，在中国各地的基层民主政治建设中，大量创新性的探索，特别是受到公众欢迎，得到高层肯定的，都是属于选举之后的地方治理模式优化方面的探索，如提高基层政府的公共服务能力，增强公共政策对公众诉求的回应性，扩大公民参与公共事务的渠道，完善民主决策和民主监督的机制，等等。?
总之，在特定约束条件的制约下，20多年来中国政治体制改革和民主政治建设的策略选择，其基本逻辑是在保持既定的宏观政治制度框架相对稳定的前提下，通过积极推进行政管理体制改革，鼓励微观政治层面的增量民主建设，优化公共管理和公共事务治理的模式，以适应市场化改革和经济社会发展的需要，并为更高层次的政治体制改革创造更加成熟的条件，积累更加丰富的实践经验。只有把握了这样一种特殊的政治改革与发展的逻辑，我们才能真正理解，为什么治理理论一旦初步成型，就很快被引入中国，并引起广泛共鸣。尽管治理理论是在西方特殊的社会背景中产生的，但一旦它传入中国，同中国民主政治发展的社会环境、前提条件，以及策略选择的价值取向和可能性空间等等结合在一起，就产生了一系列中国语境下的特殊意义。?
首先，治理理论表现出来的去意识形态化的旨趣，使得它在中国政治领域的运用，有效地避免了同敏感政治话题可能发生的冲突。治理理论是由世界银行率先提出，并由一些重要的国际性组织倡导、推广才形成气候的。世界银行等国际组织之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主权或某些国家的政治禁忌的字眼，来表达其变革理念，本身就包含着绕开受援国国内敏感的政治问题，避免给人留下干预国家主权和国内政治事务印象的用意。尽管治理理论是在西方特殊的社会和政治背景中提出的，但毫无疑问，每个国家都毫无例外地面临着优化治理的现实挑战。正如有学者分析指出的那样，长期以来，有特色的中国政治制度在坚定拒斥西方多党制和三权分立制度移植后，中国民主政治制度的发展几乎无法从西方民主制度中移植资源，但治理与善治制度却是一个难得的例外，因其不与维护主流政制的意识形态相抵牾从而在移植中具有政治上的优势性。（14）换言之，治理理论实际上构成了中国借鉴“人类有益的政治文明成果”的一条重要通道。?
其次，就治理所要实现的目标即善治而言，其致力于增进政府与民间合作的旨趣，同样符合中国在稳定既有的政治制度框架前提下，扩大公民有序参与，优化政府决策的政治发展策略。善治的精神实质是合作。“所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。”（15）（P8）在保持自主性、稳定性和主导性的前提下，中国共产党一直积极鼓励开展旨在扩大基层民主、改善干群关系等微观政治体制改革。治理理论基本不涉及宏观政治制度框架的变革，而是致力于在既定的政治框架内增进政府与民间、公共机构与私人机构的合作。这种思路，正好符合中国现行的国家（执政党）主导下的合作主义演进模式。目前，国内学术界围绕中国政治发展路径选择问题形成的几种最具代表性的思路，如康晓光提出的在决策机构中吸纳社会精英的“政治行政化”主张（16），林尚立提出的以协商民主替代竞争性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的竞争——合作主义主张等等，其国家（政党）主导下的政府与民间合作的思路，都同既定政治架构下的多元合作治理的精神旨趣有相通之处。这也就意味着，中国语境下的治理理论，实际上为符合中国民主政治发展逻辑的改革思路提供了一种建设性的思想资源。?
再次，治理理论聚焦于公共权力的具体运作方式和运作过程，同样契合乎于中国民主政治建设微观治理效能优先的价值旨趣。“如果从公共权力的归属、配置与运作的尺度分析，统治更强调权力的归属，强调治者与被治者‘不可僭越’的关系；治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。”（19）如果把政治区分为宏观政治与微观政治两个层面的话，治理理论所关注的是正是微观层面的政治问题。在国家不允许任何竞争性政治力量出现并挑战中国共产党的执政地位的刚性约束条件下，目前中国现实政治生活中暴露出来的矛盾和危机，往往都集中于微观政治层面，其最突出的表现就是基层政府同民众的利益冲突。面对这样的现实，运用治理与善治的理论资源，将微观政治领域的治理效能优化问题摆在优先位置，通过倡导、鼓励政府与自治性社会组织的合作，开展扩大公民有序参与的试验，缓和基层的社会矛盾，不仅有利于稳定政治局势，而且对于增强执政党的政治合法性基础也具有重要的现实意义。?
二、市场化进程中地方治理模式?变迁的动力机制?
从80年代初“温州模式”的崛起，到90年代后期引人注目的“浙江现象”的形成，浙江经济社会改革和发展一系列独具特色的经验、模式一直备受省内外各界人士的关注。浙江体制改革和经济发展的过程，从某种意义上说是一个市场秩序自发扩展的过程。杜润生先生在评价温州模式时曾经指出：“温州经济，民办、民营、民有、民享。它是自发的，又是稳定的可持续发展的经济秩序。”（20）尽管温州模式在实践中不断发生阶段性变化，但其改革的基本取向，即民营化和市场化却是一以贯之的。这种自发形成的经济秩序具有很强的生命力和自我扩展的功能，浙江现象的形成，在很大程度上就是温州模式的示范效应不断强化和市场经济体制的“自发秩序”不断扩展的结果。（21）（P9）冯兴元曾大胆地提出，“‘浙江模式’似乎符合哈耶克扩展秩序、自发秩序，似乎是一种哈耶克意义上自发自生的、自组织的、可扩展的‘扩展秩序’模式或‘自发秩序’模式。”（22）的确，温州模式乃至浙江现象都呈现出了自发性扩展的内在逻辑：从制度变迁的动力机制来看，它主要表现为民间力量构成制度变迁的主要内在动力，整个制度变迁过程呈现出自下而上的轨迹；从市场秩序的发育过程来看，它表现为地方性市场秩序逐步扩展为全省性的市场秩序，再向全国性的市场秩序演进的过程；
从制度变革的领域来看，它表现为经济领域的自主改革试验逐步向非经济领域渗透、扩张的过程。?
对于浙江乃至整个中国来说，市场体系的发育，市场秩序的扩展，不仅深刻地改变着社会资源的配置方式，而且深刻地改变着整个社会的利益格局，改变着经济和社会生活的整个秩序与逻辑。而正是这种社会生活秩序的变革，为民主政治的发展，为地方治理结构的优化，提供了不竭的动力。?
其一，基于利益诉求的政治参与热情的高涨，为基层民主政治建设提供了适宜的社会土壤，并给地方政府致力于优化地方治理模式建构了一种社会压力机制。当社会生活秩序随着市场经济体系的发育发生深刻变革，社会个体从没有自主选择权利，不得不完全依附于国家的“零件”，转变成为具有独立利益和意志的市场主体和社会行为主体时，他的行为逻辑也就发生了根本性转变。正是在市场经济的交往过程中，社会个体真正蜕变成了具有“独立性”的人。拥有了独立的自主经济利益的社会行为主体，在社会现实生活中越来越强烈地体认到政治在社会价值分配中的权威性地位，体认到民主参与对于保障个体合法财产、自由和平等地位的重要意义，产生了对政治权利的强烈诉求，并期望通过对政治过程的介入来争取、实现和维护自己的利益。可以说，只有到了市场秩序初步形成，传统的大一统式的社会利益格局日益为多元化的利益格局所取代的时代，公民的政治参与，才从传统的动员式的参与演变成为自主性的参与，演变成了基于自身利益诉求的政治参与。?
浙江经济是一种典型的民有、民营、民享的“老百姓经济”。凭借市场化、民营化改革的先发优势，浙江率先在全国培育出了一大批真正意义上的市场主体。根据2001年全国基本单位普查，浙江每万人口法人单位数达到78.0家，约为全国每万人40.0家的2倍，列全国各省区第一位，相当于日本60年代初的水平。作为创业主体、经营主体、产权主体，浙江老百姓获得了真正意义的“经济民主”权利。而“经济民主”权利一旦得到确立，就会迅速催生出政治民主权利的诉求。在浙江，公众的民主意识、参与意识，以及基层民主政治试验的活跃程度，同地方市场体系的发育程度呈现出一种明显正相关关系。在市场经济的先发地区温州，关心政治、关注政策、注重维护自身的权益，已经成为普通民众的一种自觉行为。在推行村民自治的过程中，温州许多村庄都发生过在外经商的村民放下生意，纷纷乘飞机赶回家乡参加投票的现象。相关调查资料显示，66％的温州人关心政治，其中商人中有91％关心政治。（23）（P273）全国第一起“民告官”、第一起“罢免村官”等事件之所以都发生在温州，显然并不是偶然的。?
其二，自治性的社会中介组织迅速发展以及市民社会雏形的出现，为推进地方治理模式的变革创造了重要的社会基础。民主政治的发展，是以国家与社会的适度分离为前提的。在国家垄断一切资源，国家完全吞噬社会的格局中，社会个体是不可能拥有自主的行为空间和自主选择的权利的。从浙江经济社会发展的历程来看，社会成长的第一个标志性成就，就是市场经济的发展，打开了国家绝对控制社会的第一道缺口，给社会个体开拓出了一个全新的自主性的生活空间。而社会成长第二个标志性成就，则不能不是市民社会雏形的出现。随着市场经济的发展，浙江在发达的民营经济基础上孕育形成了大量自主性的社会中介组织，社会的组织化程度正在逐步提高。值得注意的是，浙江的许多社会中介组织，是具有相当强的自主性的民间性组织，其中最为典型的就是温州的民间商会。从1988年诞生第一批民间商会算起，温州民间商会已经走过了近20年的发展历程。民间商会在与政府的长期互动过程中，已经逐步形成了一种组织化的参与机制。一方面，借助于组织化的利益表达，或者通过向人大、政协和政府提出有关行业发展方面的政策性建议，向政府有关部门反映会员企业在发展过程中存在的问题、困难和要求，温州民间商会为自身赢得了更多的权利、利益和发展空间。作为一种利益代表组织，民间商会很好地弥补了个体企业在进行利益表达、影响政府决策能力上的不足，极大了增强了中小型民营企业防御政治、经济风险的能力。（24）另一方面，民间商会组织也在沟通政府与社会、政府与企业方面很好地发挥了桥梁和纽带作用。通过参与行业规划，研究发展战略，为政府提供决策咨询，发挥参谋作用，或者响应政府号召，积极参与公益性社会活动等等，民间商会也为政府的决策、政府职能的履行提供了一定的帮助。
其三，公民意识的觉醒与市民社会的初步发育，为地方政府增强创新意识，致力于优化地方治理模式提供了适应的社会环境。有着强烈的自主创新意识的市场主体，与理性、开明的地方政府相互默契，共同形成一种良性的互动关系，这是浙江经济得以迅速发展，市场体系得以率先发育，以及市场秩序得以顺利扩展一个至关重要的前提条件。一方面，各级地方政府基于优先解决民生问题，促进地方经济发展，“尊重群众的首创精神”，对市场主体种种冲突旧体制束缚的创新试验，采取开明、宽容的态度，甚至主动为创新主体的大胆试验提供必要的政治辩护，为各种制度创新实践营造出了一个相对宽松的政治环境。另一方面，市场主体的创新行为，特别是其巨大的经济增长绩效，反过来又不断地感化、“教育”着各级地方干部，激励他们对市场化、民营化的体制改革采取更为积极、务实的态度，促使地方政府顺应市场主体的要求，顺应市场秩序扩展的内在要求，积极地从事优化治理模式的尝试。?
三、浙江地方治理模式变迁的?轨迹与内在逻辑?
作为一种区域性的探索试验，毫无疑问，改革开放以来浙江各地涌现出来的治理模式变革经验，或多或小都存在着某种历史性、区域性或领域性的局限，它既是一种不触及宏观政治制度架构的探索，同时自身也缺乏一种理性化的设计，基本上是一种地方性的自发探索，一种政府与民间互动的“试错”性探索。与此同时，这种治理领域的变革实践往往缺乏必要的政治制度安排的支撑，一旦需要进一步深化这种变革，可能就会因为可能涉及宏观政治制度的敏感问题而停滞不前。但不能否认，就当时当地的情况而言，这种治理模式变革的试验，依然符合理性的行为逻辑，即既定约束条件下的治理效益最大化。地方政府在政治硬约束的条件下，从自身实际出发，根据其在市场化改革进程中遇到的地方公共管理问题，通过“试错”性的自发探索，找到某些至少从当时当地的情况来看有利促进地方经济更快发展，有利于化解地方社会矛盾的治理模式。从更高的治理层面或更长远的角度来衡量，这种选择未必是最优的，但相对于特殊的行为主体而言，它却是一种“管用”的和合理的选择，它往往都对地方经济发展，区域社会和谐的维系等方面都发挥了一定的积极作用。?
事实上，从行为主体的角度来考察，不触及宏观政治制度架构，甚至主动利用传统的主流政治资源，既可以理解为既定约束条件下的无奈选择，也可以理解为降低变革成本的理性选择。不触及基本政治制度，不改变既有的权力结构，并主动运用主流意识形态话语对改革进行“包装”，不仅改革阻力和政治风险会大大降低，而且有可能使改革获得上级的认可和支持，经验总结得好，还能显示创新主体的“软政绩”。?
更重要的是，这种“试错”性的自发探索，尽管缺乏一种一环扣一环的理性设计，但由于它是在市场化的改革进程中由政府与民间共同推动完成的，顺应了市场体系发育和市场秩序扩展对公共管理体制改革的内在要求，它所要解决的恰恰正是阻碍市场秩序扩展的公共管理体制障碍。因而从宏观角度考察，它同样体现出了一种市场化改革逐步推进公共管理体制改革的内生逻辑。其变革的结果，从总体上讲则是一个地方治理结构不断优化的过程，一个地方治理不断趋近于“善治”目标的过程。?
1、构建多中心的治理结构?
打破传统的以政府为唯一治理主体的封闭性结构，形成开放性的多中心的网络化的治理结构，是实现善治的重要前提。在这方面，浙江目前至少在三个方面取得了重要的进展。一是压缩和控制政府规模。1999年至2000年的政府机构改革中，省政府工作机构（含部门管理机构）从57个减少到46个，省政府机关行政编制精简48％，共减编2300多名，实际分流人员1200多名。与此同时，浙江在90年代初期和近几年进行了两次乡镇的撒扩并工作。从1985年到2003年，全省乡镇总数从3240个减少到1334个，减少了58.8％。（25）二是总结“省管县”历史经验，推行“强县扩权”的行政体制改革，使浙江地方行政体制更好地适应了县域经济高度发达的结构性特点。三是积极扩大非政府组织和公民参与地方治理的渠道，如率先在非公企业以及新社团组织建立党组织并逐步加以推广；义乌市赋予外来务工人员参与地方人大选举的权利；余杭、余姚推行工会直选，增强其自治性功能；温州大胆发挥社会中介组织特别是民间商会参与地方政府管理的作用等等。上述这些探索，逐步打破了传统的地方治理由政府包办的局面，形成了政府与非政府组织、政治组织与市场主体、本地居民与外来人员共同参与的地方治理结构模式。?
2、拓展公共权威的合法性资源?
民主是现代公共权威合法性的核心。从治理理论的视野来看，民主涉及权力的来源与权力的行使两大方面，既包括选举的民主，也包括选举之后的治理民主。基层民主政治建设既可以从完善选举制度入手，也可以将优化权力运行机制入手。浙江完善民主选举制度的探索，在村民自治层面主要表现为逐步推广“海选”制，不断扩大村民民主权利。在2002年全省第六届村民委员会换届选举中，2000多万农民群众选举产生了3900多个新一届村委会，其中有四分之一的村委会是以无候选人的“海选”方式产生的。（26）在地方政府层面，则主要体现为票决制的探索。从1988年开始，椒江市开始试行干部任免票决制，这一探索一直不间断保持到现在，为全省乃至全国推行票决制积累了丰富的实践经验。?
在选举民主的探索具有较强的政治约束的情况下，强化选举之后的地方治理决策的民主参与机制与民主监督机制，实际上就具有了特别的重要意义。在这方面，浙江温岭市1999年诞生了著名的“民主恳谈”，并逐步演变为全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一。两年来，全省有10万名乡镇干部、26万名县级部门干部、25.4万名村干部参加了民主恳谈等活动，面对面地与农民群众商讨和决定村务大事。到2002年，全省已有77％的村将民主恳谈活动等作为制度固定下来“。（27）温岭”民主恳谈“也因此而获得”2003—2004“年度”中国地方政府创新奖“优胜奖，在全国产生了重大影响。
除了“民主恳谈”，浙江各地还诞生了许多旨在鼓励村民直接参与地方公共事务管理的成功经验。如镇海推行村务重大决策村民听证制，仅2003年各村就召开听证会318次，参加听证的群众达9850人（次），群众提出合理化建议比上年度增加51％，基层信访总量比上年度同期减少26％。奉化从2002年起推行农村重大事务公决制，凡涉及村庄重大事项，如集体资产的转制、出租，土地征用，较大规模公益事业的建设，村规民约的制定及修改等，必须经村民代表大会或党员、干部、村民代表联席会议等形式讨论决定。武义于2004年6月诞生全国第一个村务监督委员会，直接代表村民行使监督权，在强化村务监督机制，保障村务的规范运作方面产生了积极的效果。?
3、增强政府的公共服务功能?
增强政府的服务功能，既是优化地方治理的重要目标，也是实现地方治理优化的重要保障。浙江各级地方政府在市场体系发育渐趋成熟之际，积极转变政府职能，将提高政府的服务功能，作为加快市场经济发展，促进社会和谐的重要途径，在建设公共服务型政府方面进行了各种形式的探索，形成了许多在全国产生重要影响的经验。如成立于1999年9月的上虞市便民服务中心，作为全国第一个县级便民服务中心，成立时集中了该市21个部门的审批、审核、办证、办照职能，实行“进一家门办成，盖一个章办好，收规定费办完，按承诺日办结”的一条龙服务，随后又结合一、二轮审批制度改革，不断充实、完善便民服务中心内容，在乡镇、村分别建立便民服务站、便民服务室，不断延伸服务触角，实现了市、镇、村三级联动服务。创办于1998年的衢州农技110信息服务体系，借助电话、电视、农家报、广播、互联网等现代农技推广手段，通过现场咨询、实地指导、科技示范、技术培训和信息收集分析与发布等形式，为农民提供全方位、多层次、多样化的科技和信息服务。金华市在乡镇政府普遍设立“365服务窗口”，一年365天实行无休日、全天候服务，一站式为群众办证。玉环县从2001年起实行全程为民办事代理制，根据办事群众的申请，由相关干部担任全程承办人，负责全过程各环节的办理，变群众跑为干部跑，变多次办为一次办，变随意办为规范办，为基层群众提供了现行体制下最为便捷的政府服务。其运作方式及旨意，同西方近年来倡导的“无缝隙政府”不谋而合。?
4、增强公共政策的回应性?
增强政府服务功能的重要前提，是增强公共政策对群众公共需求的回应性，以便为公众提供最需要的公共服务。嵊州市从1998年起在乡镇推行记《民情日记》制度。乡镇干部“串百家门、知自家情、解百家难、连百家心”，将群众的需求记录在《民情日记》之中，进而将群众迫切需要解决的困难转化为乡镇政府的工作任务，加以落实解决。在群众需求与基层政府服务之间建立起了一种有效的沟通、回应渠道。成立于1999年6月的杭州市“12345”市长公开电话受理中心，负责受理市民反映的各类问题，并设法予以解决，暂时解决不了或办不到的事情，则向市民作出解释与说明。到2002年，中心受理群众来电20多万件，答复处理率达96％，群众满意率为92％，已经成为市政府了解社会动态信息，保护公民与其他组织的合法权益和监督政府机关及其工作人员依法履行职责的重要渠道。?
5、提高政府行为的规范性?
规范性是法治原则在政府行为过程中的具体表现。政府行为规范性的重要意义在于它使社会中介组织、市场主体和普通公众得以理性地预期政府的行为，并在此基础理性谋划自己的行为，同政府形成合作性的互动关系。就全省而言，浙江在增强政府行为规范性方面的探索，除了加强立法工作以外，一个比较受人关注的成功经验，是通过在全省各地普遍建立行政服务中心、招投标中心、会计核算中心、经济发展环境投诉中心，较好地规范了政府的事权、财权、人事权。?
透明性是公共权力规范化运作的必然要求。建设透明政府要求建立政务信息公开制度，政府提供的信息应当全面、准确、及时，公民申请获取政府信息渠道应当畅通便捷，以切实解决政府与公民之间信息不对称问题。在这方面，浙江各地也进行了广泛的探索。在基层治理层面，经过多年的努力，到2000年底，浙江有99.23％的村实行了村务公开。（28）在地方政府管理层面，省、市、县各级政府通过加强电子政府建设，在公开政务信息方面也取得了重要进展。?
6、强化地方治理的责任机制?
责任性（accountability）是善治的另一重要价值向度，它要求政府必须切实履行其承担的公共治理职责。强化政府责任机制，首先有赖于通过建立健全民主选举制度，形成一个充分竞争的代理人市场。在制度化的压力机制建设难以在短期内获得突破的情况下，强化政府行为的约束机制，完善政府官员的考核机制，就成为激励、引导政府切实履行其职责的重要途径。在这方面，金华市从1994年就开始在各级政府机关和基层组织全面推行以“两公开一监督”（即公开办事程序、公开办事结果、接受人民群众监督）为主要内容的政务公开制度。1995年10月，金华又正式推开了党政“一把手”经济责任审计创新试验。经过多年探索，这项工作已经逐步形成了一整套规范性的操作办法，形成了纪检监察监督、组织干部人事监督和审计监督三位一体有机结合的干部管理监督新机制，并荣获“中国首届地方政府改革与创新奖”优胜奖。?
从委托——代理关系的角度讲，公众有权对代理人的代理行为作出评判。同时，公众作为公共物品的消费者，是政府提供的公共物品最权威的评价者。因此，要强化政府行为的责任性，就必须引入公众评价机制，逐步形成政府官员对下负责的硬约束。从2000年起，杭州在全国率先开展了“满意单位不满意单位”评选活动。这项活动的最大特色，是普通老百姓始终占参评人员的大多数。凡被群众评为最不满意的政府部门，部门领导将承担一定的行政责任，直至免除职务。这项活动有力地促进了机关作风的改进，增强了政府机关与市民的信任与互动。?
7、提高地方治理的有效性?
所有行政体制改革的最终目的，都是要实现有效的治理，不断提高治理的实际效能。从政府的角度来讲，提高治理效能的一个重要途径，是通过合理地设置机构，完善行政流程，来提高政府运作的效率。90年代后期以来，为适应经济社会的发展，进一步提升区域发展竞争力，浙江各级地方政府普遍开展了旨在实现“政府提速”的行政管理体制改革。到2000年年底，50个省级政府部门（含具有审批事项的非政府部门）共减少审批、审核、核准等总事项1277项，其中审批事项减少869项，分别减少50.6％和58.0％。2002年1月，浙江省政府开展第二轮行政审批制度改革工作。省级政府部门对保留的1606个项目进行了再次削减和规范。至2003年初，省级50个部门共取消、下放及调整行政审批项目843项，削减幅度为52.5％，审批时限提速率为27.8％。在连续推进的审批制度改革中，市、县两级政府基于提升区域发展竞争力的目的，审批改革力度更大，进展速度更快，不少市、县已开始实施第三轮审批制度改革。通过行政审批制度改革、政府效能建设、“平安浙江”建设，浙江各级地方政府普遍提高了行政运作效率，增强了地方治理和构建和谐社会的实际成效。?
综上所述，改革开放以来浙江各级地方政府顺应市场化改革的要求，持续性地对地方公共管理体制进行了一系列大胆的探索。这些探索一方面有力地促进了市场秩序的扩展，另一方面也使地方治理模式呈现出了一种结构性的变革，呈现出了一种向善治目标趋近的治理模式变迁轨迹，形成了市场秩序扩展与地方治理模式变迁良性互动的局面。由此展示出来的市场秩序扩展的内在演进逻辑同地方治理模式变迁逻辑的内在关联，应当说，研究、探讨市场经济与民主政治建设的内在关系，提供了丰富的地方性实践经验。
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作者单位：中共浙江省委党校?
来源：《中共浙江省委党校学报》2005年第6期
