在利益关系调整与社会结构优化过程中，“补低、扩中、调高”是基本的政策取向和思路。在这当中，补低既是防止社会过分两极分化的重要措施，也是优化社会结构的重要条件之一。

在“补低”的政策思路中，健全城乡最低生活保障制度、加大对城乡特困群众的救济救助力度、千方百计增加农民收入是三项最基本的措施。在过去一年多里，一些相关的政策已经在陆续出台，如适当提高企业离退休人员基本养老金标准；适当提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准；适当提高城市低保对象的补助水平等。与此同时，中央财政较大幅度增加了低保补助，由2000年的8亿元增加到2005年的112亿元。从2006年1月1日起，再次提高部分优抚对象的抚恤补助标准。残疾军人的残疾抚恤金、烈属的定期抚恤金、“三红”的生活补助标准，平均分别比2005年提高了30%、18%和18%。这是1998年以来的第8次提标。企业离休人员基本养老金调整采取“一次出台，三年连调”的方案，即2005年、2006年、2007年三年连续提高企业退休人员基本养老金。

再分配和社会保障固然是缓解贫富差距的重要手段，但要根本改变贫困群体和弱势群体的生存状态，仅仅有再分配是不够的，需要通过切实的措施，改善其在市场中的机遇和地位。如果不这样，其脆弱的生存状态就无法改变。

改善贫困群体在市场中的机遇和地位，最重要的是谋生的机会。而谋生机会是存在于一种社会生态系统中的。上海人原来有这样的说法：如果生活在浦西老城区，即使是夫妻两人都没有工作，每天煮100个茶叶蛋卖出去也能维持一家生存；但如果搬到浦东，居住条件可能确实改善了，但同时也可能煮20个茶叶蛋也卖不出去，一家人生计就成了问题。对于自然界，人们有这样的说法：水至清则无鱼，即鱼必须是生存在一种生态系统中的。就人类而言，人们谋生的机会则是存在于一种社会生态系统之中。因此，要改善贫困群体在市场中的机遇和地位，就要保护这个社会生态系统。

但不可否认的是，在我们今天的城市管理和城市建设中，人们生存的社会生态，特别是贫困群体生存的社会生态，不仅受到普遍的忽视，甚至被遭到严重的破坏。如一些地方政府为了对城市发展追求一种美轮美奂的效果，将达不到规定营业面积的小饭馆、食摊一律取缔。这不仅对市民的生活非常不便，而且也使很多人失去谋生机会。而在这种追求之下，一切有碍观瞻的事物，如棚户区、城乡结合部等，都在改造清除之列。而事实上，这些地方可能恰恰是下层民众的安身立命之所。在西方发达国家，即使在经济发展水平、政府财政能力都远远高于我国的情况下，也不能将贫民窟全部改造掉。原因就在于，这是下层群体的安身立命之所。

对于自然界而言，水至清则无鱼，即鱼必须生存在一种生态系统中。就人类而言，人们谋生的机会则存在于一种社会生态系统之中。因此，要改善贫困群体在市场中的机遇和地位，就要保护这个社会生态系统。

近些年来频繁发生的城管与摊贩的冲突，从某种意义上来说，也就是城市管理与下层谋生机会的冲突。不幸的是，这种冲突并没有在有效的城市管理下得到缓解，反而有愈演愈烈之势。这样的冲突因为涉及到生计，冲突本身就会带有一种更为暴烈的特征。

如去年夏天众所周知的小贩崔英杰刺死城管李志强案件，就是一个典型的案例。事实上，游商与摊贩，历来是下层谋生的手段之一。城市之所以叫城市，其中的市就是市场之意。在现代社会中，交通量的增加，城市发展对于环境和审美的需求，以及复杂的城市生活对于秩序的需求，使得城市管理与下层谋生的矛盾开始尖锐起来。但这种矛盾原本是可以通过有效的管理来缓解的，而并不一定通过一味牺牲弱者的生存机会才能实现。如一些城市实行的分路段分时间对摊贩进行管理的措施，就是解决这个问题很好的方式之一。

当然，贫困群体在市场中的机遇和地位的改善，更重要的还是要通过就业才能实现。从1992－2006年，我国总人口增加了1.4亿，新增劳动力大约1亿多人。在正规就业人员总数未发生大的变化的情况下，这1亿多新增劳动力主要进入失业和灵活就业的自由职业者队伍之中。在正规就业之外，涌现出大量的非正规就业者和失业者，这是近年来我国社会和劳动力市场最值得注意的新现象。就目前来看，我国非正规就业和失业、待业人口至少在1.5亿左右。如此庞大的数目已经撵上和正在超过正规就业的大约1.4亿人。大量的非正规就业人口，由于没有稳定的收入来源和社会保障，生存状态处于极其脆弱和紧张的状态之中。

目前，有很多因素制约着困难群体生存的社会生态的改善，如当前我国苛刻的工商税收门槛，不合理的管理政策，过高的金融服务业门槛，导致我国大批的劳动就业群体难以进入合法的企业部门，导致我国的中小企业难以大量地产生和发展；如全球化过程和现有体制的某些制度安排等。

入世以来，中国吸收的外资不断增加，工厂、高楼如雨后春笋般拔地而起。这使得农村生产关系发生裂变，大量农民失去土地，涌入城市，成为新兴工厂的工人。在全球化影响下，这些农民以农民工的形态成为全球劳动力资源的一部分，并与其他发展中国家劳动力进行竞争。但是，在工业化、城市化的过程中，农民阶层难以发出自己的声音，不具备要价的权利。在中国劳工更多地被融合进世界经济的同时，中国的劳动标准却在降低。很多观察人士认为，农民及农民工群体在全球化背景下将更加弱势，更加被边缘化。值得注意的是，这种弱势的地位，往往使得他们即使是在面临有利市场条件时也很难为自己争取利益。在2006年底，我国粮食价格出现大幅上涨的趋势，但农民从粮食价格上涨中获得的好处却非常有限，以至于有人说农民缺席粮价上涨利益链。

据《新世纪周刊》的报道，粮价上涨后，粮食流通各个环节均有获利，而作为粮食的生产者，农民们并没有得到价格上涨后的回报。农民只能获得粮价上涨总利润中的15%~20%。其原因在于，粮价的上涨主要发生在11月之后，而一些产粮大省在10月下旬即已完成夏粮收购任务。许多媒体称，中国储备粮管理公司这样的政策性垄断企业 （包括中间流通环节的企业）是粮价上涨的祸首，并涉嫌获得高额垄断利润。据悉，作为守卫中国粮食安全的中国储备粮管理公司，2006年收购了40%的夏粮，而在后来的顺价抛售中，由于中储粮控制了粮源，从而刺激了粮食上涨。这个事件表明，农民在市场经济中的利益博弈能力已经成为一个亟待解决的问题。从这个意义上说，贫困群体生存生态的保护和改善，不仅仅是一种外部的事情，同时也是他们自己的事情，需要他们自身的介入和参与。