宋代是我国古代官僚制度较发达的朝代，在运行严密的中央集权官僚体制中，从中央到地方都设有职能较为完备的监察机构。中央的监察机构为御史台和谏院，前者直属于皇帝，负责“纠逖官邪，扶持国是”，下设台、殿、察三院，又在北宋神宗元丰年间“置六察司”，按察京师所有的官府机构；后者隶属于门下、中书省，“掌规谏讽论”。地方上设置监司（路级）和通判（府、州、军、监）两级监察机构，监司包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等。有些时期在路一级还设有“走马承受”，为皇帝耳目，“实司按察”。为使这套监察机构顺利运作，宋朝建立一系列监察法规，不仅使监察权力的实施有法可依，还规定了监察机构的权责，保障监察权力有效实施。
宋代监察法规的建设情况
宋代为加强中央集权，防范臣下专权，尤其重视权力制衡和对百官的监督，监察机构为此发挥着十分重要的作用。但是宋代很少为监察机构编修专门的法典，有关监察方面的法规主要包含在一些综合性的国家法典中。
宋代建国伊始，用的是唐朝和五代的法典。太祖建隆四年，宋朝删修后周《显德刑统》，编成《建隆重定刑统》。这是宋代最重要的一部律法典，后来虽略有修改，但主要内容保持稳定，一直行用到南宋灭亡。其中有一门专门针对官员法纪的律文——《职制律》，对一些主要的官员违法事项及其量刑标准作了规定，是监察机关重要的执法依据。
在宋代的法典体系中，对相对稳定的“律”形成补充，并且更具权威性的是以皇帝、宰相和枢密使名义颁布的“诏”“敕”“宣”，即笼统所谓的“宣敕”或“敕令”。“宣敕”会时常颁布，传达以皇帝为中心的权力顶层的指示和要求，最切时用，然而历时岁久，积累众多，会出现前后指示矛盾、不便检寻使用等问题。因此，过些年份会由专门的编修机构对其进行整理，删削繁文，统一相关指示，编成综合性的通行《编敕》。在两宋时期，几乎每位皇帝在位期间都会编修一部或几部《编敕》，这些《编敕》各自成为一段时期内最重要的治国理政法典。
这些《编敕》中，从真宗朝《咸平编敕》开始一改以前不作分类的做法，仿照《建隆重定刑统》体例而将所收宣敕分为十二门，其中“职制”门收录的应当是关于官员公务规范和职责的宣敕。神宗元丰年间，又将宣敕和除《建隆重定刑统》之外的法规，分为敕、令、格、式四类，编成《元丰敕令格式》。此后的《编敕》基本上都以“敕令格式”为名，其中包含监察方面的法规。如文献记载引自《元丰令》《政和令》的监察法规条文，当出自《元丰敕令格式》和《政和敕令格式》。
综合性的通行《编敕》中，并不编入只与中央某官司或某路、州、县相关的宣敕。这些特殊的宣敕，最初由各部门自行保管、纂次，从真宗天禧年间开始分别将其编修为《一司一务敕》和《一路一州一县敕》。之后随着新的宣敕不断积累，过些年份也会对其进行重新编修，神宗元丰以后也当分为敕、令、格、式等类。《一司一务敕》是对中央官司的特殊宣敕所做的删修汇编，它以官司为单位编纂，其中包括御史台和谏院的敕令，文献记载的《御史台令》和《政和弹奏格》可能出于此。《一路一州一县敕》则是对地方机构的特殊宣敕所做的删修汇编，它以路、州、县为单位编纂，其中包括监司和通判的敕令，文献记载的“监司之格”可能出自此。
在宋代，独立编修的监察法典较为少见，文献记载中可以确定的仅有两部：一是《重修淳熙编类御史弹奏格》，孝宗淳熙四年删修御史台“觉察弹劾事件，前后累降”的诏令编成，以“六察”为门，列载御史职责、弹奏对象和事项，共三百零五条。后来有一御史摘取其中关于“中外臣僚、握兵将帅、后戚内侍”违礼败俗之事的二十条，编成《申明御史弹奏》。二是《监司互察法》，徽宗崇宁五年修立，孝宗乾道九年又修立“监司互察等条”，规定诸司“互相按举”。
宋代的监察法规建设，呈现出一个从建国之初沿用前朝法规，到转向以宣敕为重心的本朝法规修立，再到少量专门法典独立编修的过程。包括在《编敕》《敕令格式》《一司一务敕》和《一路一州一县敕》等综合性法典中的监察法规，是宋代监察法规的主体，数量较少的专门法典是一种补充。
宋代监察法规的主要特点
除《建隆重定刑统》《天圣令》和《庆元条法事类》外，宋代的法典都已散佚，监察法典也已不存。从文献引载的少量条文和立法情况来看，宋代的监察法规主要有以下特点：
第一，重视对监察机关立法。绍兴二十八年，高宗对大臣说:“比既诏监司刺举守令，而监司贤否勤惰，将使谁察之？宜为立法。”他认识到监司若不受督察，则容易出现灯下黑的问题，提出“宜为立法”的对策。宋代监察机关的督察程序，一般是尚书省督察御史台和谏院，御史台和谏院督察监司，监司间互察。宋代多次颁布诏书，令上级机关督察、弹奏下级监察机关人员的失职行为。监司间的互察，除诏令要求外，还专门立有《监司互察法》。
第二，形式多样，内容繁细，不断续修。宋代的监察法规有“敕”“令”“格”和“式”等形式。从现存条文内容来看，有些法典所规定的事项颇为繁细，如关于监司属官出巡州县，细化到确定他们所能差使的随从人数。因为宋代的监察法规主要存在于综合性的《编敕》等法典中，随着这类法典不断续修，监察法规也呈现出不断续修的特点，最大程度上保障了法规的时效性。
第三，不重视编修专门的监察法典。宋代独立编修的监察法典较为少见，与不断续修的《编敕》等综合法典和仁宗嘉祐以后大量涌现的官司专门法典相比，差别明显。这一方面是因为监察法规已修入《编敕》等综合性的法典中；另一方面是因为宋代的官司法规多为制度性规范，朝廷更重视对吏部、三司等亟待规范的事务繁剧部门立法，不甚重视专门为监察机构立法。
第四，不重视对监察权力的限定。宋代对监察机构的立法和督查，在强调一般监察规范的基础上，重点关注监察官员是否勤政尽职，却不重视对监察权力进行限定。也就是说宋代修立监察法规的主要目的是提供制度性规范，基本精神是鼓励监察权力实施，却未顾及监察权力的滥用问题。
宋代监察法规的历史启示
宋代的监察机构在国家政治和行政治理中扮演着重要角色，促进了行政运作的合理性和政治秩序的改善，监察法规为此发挥重要作用。宋代的监察法规带给我们以下启示：
第一，监察法规能够有力促进监察工作开展。宋代修立事项繁细的监察法规，让监察人员有法可依，在多数时期内有力保障、促进了监察工作开展。其中履职成效最显著的是御史台和谏院官员，即台谏官。宋代的监察法规赋予台谏官特殊的政治地位和参政方式，在当时的士大夫政治生态中，他们中涌现出不少高扬政治主体意识、敢于依法直谏或弹奏的官员。如南宋初年赵鼎为殿中侍御史时，“三月而言四十事”，都被高宗采纳，对朝政大有助益。
第二，监察法典的广泛颁行有助于各级官吏学法、守法。在宋代，朝廷时常将监察法典颁发给监察官员和其他官府机构。如在徽宗朝，监察官员初始任职，尚书省即颁给他们相关监察法典，这十分有助于他们尽快深入了解岗位职责、业务条规和相关纪律，从而促进监察队伍建设和工作开展。朝廷将一些牵涉面广的重要监察法典（如《御史台弹奏格》）雕版印刷，广泛颁给各级官府机关，这有力促进了监察法规在行政系统中普及，做到宣传教育先于监察执法，有助于稳定官僚队伍。
第三，必须高度重视对监察权力的规范和限定。宋代的台谏官可以独立言事，“不但可以不白长官，而且可以弹击长官及其他言事官”，往往是朝廷政治派系争取的对象，由此导致他们“与大臣为党而济其喜怒”“败乱成法”，加剧了党争从而败坏朝廷政治。这表明必须高度重视对监察权力的规范和限定，否则权力会发生异化，对政治秩序造成破坏。
第四，必须高度重视监察法规的执行。宋代的监察法规虽然相对完备，但有时执行不力，一些监察机关时常出现“违慢失职”现象。这方面问题最严重的是地方上的监司，如徽宗政和元年有臣僚上奏指责监司“恬然坐视，全无擿发，偷安窃禄，辜负使令”；宣和三年又有臣僚上奏称监司“任非其人，背公自营、倚令扰民者比比皆是”。这表明即使有相对完备的法规，也应高度重视监察机关的守法、执法机制建设，如此才能使法规发挥最大效力。
作者单位：中国历史研究院古代史研究所
