在迈入新时代新征程的新起点上，党和国家提出“以新安全格局保障新发展格局、以高水平安全服务高质量发展”，这是统筹发展和安全的新内涵，是对更好统筹发展和安全所提出的新要求。发展和安全是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的前提，发展是安全的保障，二者相辅相成、不可偏废。安全发展指向经济高质量发展和国家总体安全的辩证统一关系，牵涉大国应急体系建设，事关改革、发展和稳定全局，厘清与确定安全发展的新阶段、新理念和新格局，有利于推进应急管理体系和能力现代化，夯实国家安全体系和能力现代化，维护国家安全和社会稳定。

安全发展进入新阶段

安全风险包括四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。从人类社会发展进程来看，这四类安全风险均与不同时期、不同阶段的经济社会发展模式及水平相关。

自然灾害形成的原因主要有两个：一是人类立足于生存和发展需求所进行的劳作、生产、制造及消费对生态环境的破坏，破坏程度的加剧肇始于人口数量增长、工业生产及消费商品制造；二是自然界引起的灾变，如太阳活动的长期增长趋势以及气候系统内部变率带来地球温室气体的增加和火山活动频发等影响。这两个因素并非独立的变量。联合国政府间气候变化委员会（IPCC）第五次评估报告指出，要将人类活动引起的气候变化与太阳周期性变化引起的气候变化剥离开几乎不可能。IPCC第六次评估报告对未来几十年内超过1.5°C的全球升温水平的可能性进行了新的估计，指出除非立即、迅速和大规模地减少温室气体排放，否则将升温限制在1.5°C甚或2°C将是无法实现的。公共卫生事件形成的原因与自然灾害相连，因为公共卫生危机来源于病毒或病菌的滋生、蔓延和扩散，这些病毒的生成同样与生态环境的破坏和地球气候变化相关。在目前人类文明对太阳系、银河系及宇宙的认识还处于较为初级的情形下，对自然灾害和公共卫生事件的认识恐怕还是要回到科技革命推动工业化进程所带来的广泛且深刻的经济社会影响上。事故灾难和社会安全事件则属于人类经济社会发展中的问题。因此，将自然变化和人为活动作为两个衡量标准来看，四类安全风险产生的主要来源在于人类社会目前面临的整体自然环境、各个国家所处的不同发展阶段及所拥有的不同应急管理能力三个因素。

虽然四类安全风险都需要政府应急管理能力，但自然灾害和公共卫生事件对科学技术水平提出了更高的要求，难以预测或预知；相对来说，事故灾难和社会安全事件可以通过人为努力加以防范和解决。就一般规律而言，风险频度可划分为4个阶段：由农业社会开始进入工业社会的安全事故死亡人数上升期、在工业化早期的高风险波动期（事故易发期）、进入工业现代化后的安全事故风险平缓下降期和后工业化时代的安全保障期。从最新数据来看，中国2021年生产安全事故起数和死亡人数与2012年相比分别下降56.8%和45.9%，事故总量连续10年实现持续下降。2013—2021年，中国年均因自然灾害死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，较2000—2012年均值分别下降87.2%、87.4%、61.7%。2022年全国生产安全事故总数和死亡人数比2017年分别下降52.3%、42.9%，因灾死亡失踪人数创新中国成立以来年度最低。

可见，当前我国安全事故风险已经进入平缓下降期并正在向安全保障期转变。我国安全发展进入新阶段，既是当前国家安全和社会稳定的新情况，也是基于这种新情况所作出的新判断和新认识。这得益于统筹发展和安全战略的坚定实施，得益于新的应急管理机构在制度运行上开展新的变革，得益于应急管理理念、体系和能力三重现代化的体系再造。

以新安全格局保障新发展格局

立足当前安全事故风险平缓下降并正在向安全保障期转变的安全发展新阶段，坚持“人民至上、生命至上；安全第一、预防为主”的安全发展新理念，有助于构建高效能减灾、高质量应急、高水平安全的安全发展新格局，从而以新安全格局保障新发展格局，以高水平安全服务高质量发展。

所谓高效能减灾就是要根据“一体化调度、专业化救援、标准化保障、综合化管理”四大体系建设实际，不断增强政府综合减灾能力。高效能减灾不能所有指头一样长，应重点突出应急指挥调度体系建设，专业应急、基层应急和社会应急相结合的应急救援体系建设，风险研判、预警、应对和善后相结合的应急预案标准体系建设，纵向应急管理组织和横向应急管理协同相结合的综合化管理体系建设。一些地方在应对灾害时暴露出的有关应急决策及指挥调度问题，为我们敲响了警钟。因此，未来必须加强应急指挥调度机构体系化建设；应急救援体系要充分发挥国家综合性消防救援队伍力量，善于运用专业应急救援力量和社会应急力量；在应急预案标准化制定上，根据地方应急管理实际状况不断优化调整，构建纵向到底、横向到边的应急管理组织体系和协同体系，打通基层应急管理“最后一公里”，做到职责体系和过程对象的统一。

所谓高质量应急就是要按照优化、协同和高效原则，建立健全中国特色应急管理体制，不断提高政府应急管理现代化水平。高质量政府治理是国家治理现代化的重要内容，高质量政府应急贯穿常态和非常态政府治理的全过程。党和国家组建应急管理部，揭开了我国应急管理现代化事业的新篇章，高质量政府应急对应急管理现代化的治理模式迭代提出了变革要求。优化就是机构职能要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。以各级应急管理机构成立为标志，推动应急管理现代化事业就是要按照优化、协同和高效原则，在高效能综合减灾的机构、平台、队伍、技术等基础上，建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的中国特色应急管理体制，不断提高政府应急管理现代化水平。这是在新安全格局目标下，党中央和国务院应对不断转化的社会主要矛盾的时代产物，以此满足人民群众不断增长的生命财产安全需要。

所谓高水平安全就是要运用“全国一盘棋”的整体性治理思维，将自然灾害防治、安全生产治理、消防安全风险防控等放置到应急管理现代化中一体化推进。应急管理现代化是构建新安全格局的重中之重，构建高水平安全的整体格局，关键在于提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。“群众拥护不拥护是我们检验工作的重要标准。”

安全是发展的基础，稳定是强盛的前提；安全才能更好发展，发展才能更加安全。发展是解决我国一切问题的基础和关键；安全是保障我国一切发展成果的前提和手段。在强国建设、民族复兴的新征程上，破解突出矛盾和问题，防范化解各类风险隐患，归根到底要靠发展。只有推动经济社会持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。在发展中更多考虑安全因素，通过明晰确立安全发展的新阶段、新理念和新格局，构建更高水平、更高层次的中国特色大国应急管理现代化体系，才能更好统筹发展和安全，从而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

（本文系国家社科基金重点项目“中国共产党领导防灾救灾减灾政策变迁研究”（22AZZ009）阶段性成果）

（作者单位：贵州财经大学公共管理学院；中国行政管理学会、温州大学地方政府绩效研究中心）