摘 要：构建新安全格局是一项重大战略任务，是统筹发展和安全，全面推进国家安全体系建设的需要，其中体现的理念和治理工具是整体性治理。中国特色政治体制和公共管理具有很强的整体性治理属性。以整体性治理塑造新安全格局，以理论建构为引领，以对安全的认知张力为基础，打造新的安全知识体系和工作定位，有助于创新治理范式，将专业化管理寓于整体性治理之中，将安全寓于开放之中，实现安全治理和应急管理在新发展阶段螺旋上升。

关键词：新安全格局；整体性治理；专业化管理；统筹发展和安全；应急管理

构建新安全格局是落实总体国家安全观、统筹发展和安全的重要命题。如何构建新发展格局？本文从整体性治理的视角作一简要探索。

一、关于新安全格局的概念

在新安全格局这个概念被提出来之前，已经有了国家安全体系、大安全格局、安全治理模式、大安全大应急框架等概念，这些概念与新安全格局既有联系、又有区别，在历时性上呈现递进和发展态势，成为新安全格局概念的催化剂与加速器。

国家安全体系主要是指构成安全的单元、要素之和所组成的系统，如国家安全的领导体制、法治体系、战略体系、政策体系，以及包括政治安全、国土安全、经济安全等各方面的安全体系。大安全格局主要是指把安全贯穿到党和国家工作各方面、全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署。安全治理模式、大安全大应急框架等类似概念主要是强调在“治理”的意义上做好安全工作，强调跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调做好安全和应急工作，发挥社会多元组织参与的作用，强调从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这些概念与新安全格局息息相关，但在内涵和外延、指向的重点、核心要义等方面都有差异。

新安全格局之“新”，从广义上讲是改革开放以来在社会主义市场经济条件下建立起来的安全体系，特别是抗击“非典”后加强公共安全体系建设，建立的应急预案体系、应急管理体制、机制、法制，更准确地说，是指新时代以来相对于之前国家安全格局的全面创建，是指迈入新时代新征程以来相对于之前近十年新安全格局的加速构建，是综合体现的中国式现代化安全道路、安全体系和安全能力。最重要的一点，新安全格局之“新”在于将新发展格局放在一起作为整体性治理的对象，是从这样一个视角出发的。

二、关于整体性治理与新安全格局的耦合性

现代国家治理是人们为维护和捍卫国家安全、社会稳定而创造出来的新型管理方式和授权机制。整体性治理是现代国家治理的新成果。在辩证意义上、善治基础上理解的现代政府整体性治理行动，是一种新式治理工具，即通过治理方略、管理策略和政策攻略的创新实现的工具革命。作为治理方略，整体性治理追求政府改革的系统性和协调性；作为管理策略，整体性治理追求经济社会发展的质量和效益；作为政策攻略，整体性治理追求决策的确定性和有效性。对于新安全格局而言，整体性治理的这几个属性正符合其“新型”、“大安全”和“大格局”的要求。

整体性治理改革的系统性和协调性，源于社会化大生产分工与合作的制度。在工业社会的社会化大生产条件下，形成了把整个社会的一切构成要素都纳入进来的“分工-协作”体系，以分工为前提，以协作为结果，形成一种涵括了全社会的体制。当信息技术得到广泛应用的时候，社会化分工体制得到了优化，“分工-协作”的体制在微观管理特别是企业管理中仍然大量存在，而在广阔的治理场景下特别是国家治理条件下，“分工-协作”变成了“协作-分工”，是协作带动的分工。于是一种新范式出现了，这就是“整体性-专业化”的治理范式。综合化应急管理与专业性技术方法之间的冲突需要依靠对整体性治理的普遍性原则的尊重与具体实践中特殊性之间建立某种必然的联系来解决——越是部门的才越是整体的——这就是治理体系变革和治理主体采取行动的推力。尤其如中国这样的工业化尚未完成，后工业社会的某些特征已大量显现的国家，“分工-协作”和“协作-分工”，以及“整体性-专业化”应当是并行不悖的，治理的主观能动性就在于积极推动其向系统化程度更高级的形态发展。

三、融入新治理范式的新安全格局

在我们说新安全格局是一种整体性治理的时候，暗含了这是一个政治学基本命题，是在讲述政治逻辑。中国特色社会主义政治制度的本质是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。整体性政治治理中党的领导是核心，是人民当家作主和依法治国的根本保证和基本前提；人民治理、人民当家作主是生命，党领导人民治理国家，就是支持和保证人民实现当家作主，并确保其具体地、现实地体现到治理的各方面；法治是基石，人民依法获得国家主体地位，在法的框架中管理国家事务，实现人民当家作主的制度化、法律化保障。这个三者有机统一的上层建筑逻辑是由经济基础决定的规律，发挥市场配置资源的决定性作用，是经济安全的保障；党的领导通过法治实现人民民主，是政治安全的保障；党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系，是社会安全的保障。这里从整体、全局、长远和根本上谋划、布局、释放经济社会活力赋能国家安全、公共安全治理的思想是“安全共同体”逻辑。

在公共管理实践中，党的领导者、政府首长、综合性“大部门”往往是整体性治理的主要承担者，政府职能部门、直属机构和事业单位则是专业化管理的载体。党委是整体性治理的灵魂，政府是整体性治理的中坚，综合性“大部门”处于整体性治理的后端和专业管理的“顶层”。在这三类组织中，党组织的功能是“统政”，整体性治理的形式是统一领导式；政府首长的功能是“主政”，整体性治理的形式是一方主事式；综合性大部门的功能是“辅政”，整体性治理的形式是辅佐理政式。彼此存于同一个系统中，以不同的专业化方式实现整体性治理。

世界也是一个整体。实行对外开放的基本国策是社会经济生活国际化的客观要求，是总结国内外历史经验的正确选择，也是构建整体性治理的新安全格局不可或缺的基本原则。任何系统都不能孤立地存在于环境中，必须与环境交换物质、能量与信息才能生成、存在与发展，这就驱使系统的结构成为开放性结构。生物界具有较高级的开放系统性，生物善于主动地利用信息，对输入和输出信息实施控制、调节，以趋利避害，增强自身安全性。例如，柳树叶子上出现毛毛虫时，它们就分泌某种化学物质，给距离自己半径60米内的同类发出信息。邻近的柳树收到这报警后，分泌一种有毒物质，使得毛毛虫无法下口。在应对自然灾害中生成政社协同，在事故灾难面前生成政企协同，在遭遇公共卫生事件中生成跨部门协同，都来源于应急管理规则、管理、标准等制度型开放性、自组织自适应性以及学习型政策变迁。

四、以整体性治理把握新安全格局和新发展格局

新安全格局和新发展格局统一于整体性治理视域下，从学理上分析，包含了四个意蕴。

第一是科学的意蕴。政府范式的变革，本来意义上是一场科技的革命。科层制取代王朝制是这样，整体性治理创新科层制也是这样。推进科层制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性，如精确、速度、细节分明等，减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的科层制治理中这一切都提高到最佳点。而人工智能、信息技术推动了网络社会的形成，进而导致了公共管理在信息流、资源流、业务流中的重组，这就是整体性治理开场大幕拉开的原因。纵观人类的安全与发展历史，都是由其内在规律支配的。社会科学的目的就是探究这些规律，以影响社会实践活动。人类早期在与自然界和社会相处的历史中经历了无数的风险、灾难和危机，先祖们把应对风险作为主要任务，形成了“女娲补天”“大禹治水”“诺亚方舟”等伟大传说，那一漫长时期的管理形态是常态生活与应急避难一体化的。直到工业文明来到人间，才开启了专门的应急管理，并使应急管理逐步从常态管理中分离出来，成为一门独立的治国之术。进入后工业文明以来，人类在拥有了巨大物质文明基础上打开新的探索之门，提出可持续发展、安全发展、服务型治理等兼顾常态与应急的生产方式和生活方式，并正在形成新的社会历史阶段和文明形态。总结人类历史上应对突发事件中的科学思想，对于现实的实践具有指导作用。

第二是系统的意蕴。新发展格局和新安全格局处于同一个系统中。在这个系统中，系统内的要素是一样的，比如，“发展”都要求是基于市场的高质量发展，“安全”都要求是基于法治的高水平安全，但系统结构和运行方式有所不同，形成在发展和安全两个基本范畴下子系统功能的差异。就以两个格局中都存在的公共服务和应急管理为例，在新发展格局中，公共服务是提高发展质量的促进系统，而在新安全格局中公共服务是提高安全性的保障系统；在新发展格局中，应急管理是发展稳定性的维护系统，而在新安全格局中应急管理是保证一定发展速度的加速系统。由于这一差异的存在，公众需求和政府供给能力在公共服务和应急管理等领域都发生了“联系形式”和“联结链”的变化。居于不同立面和场景下，对公共服务和应急管理的要求、能力、效率、质量都会出现某种“错位”。在发展格局中公众更多考虑的是公共服务的均衡性和可及性，期待应急管理的最优化实现，即满足“上限”刚性需求的程度，政府则关注公共服务发展的可能性以及公共财政对公共服务总水平的制约，关注应急管理的“次优化”选择，力保不突破对危机防守的“底线”。这种本能的“偏好”往往会在触及社会最高利益的时候合二为一，重归于趋同化。好比都在一架飞机上，乘客和机组在正常飞行过程中都有共同的目标，但当出现较强气流影响飞行稳定性的时候，乘客和机组就可能出现对立的情绪，最终在当飞行安全性受到严重威胁的时候，乘客和机组又回到统一的愿望和行动上来。

第三是边界的意蕴。如同新发展格局需要新安全格局保障，新安全格局也需要新发展格局来保障，两个格局是你中有我我中有你的、相互包容和渗透的大格局。但这并不是说新安全格局就没有边界。一个事物没有边界就没有核心，就没有面积和体积，就不能成型。确定新安全格局的边界是一件困难的事，却也可以通过 “试错法”“排除法”“比较法”“测度法”等去研究。首先，考量什么是“不安全格局”。新安全格局之外肯定存在着导致不安全性的、又是无法化解的因素，即完全不可抗的危险，一旦出现这样的危机就可能超出新安全格局的范畴。比如遇到极端天气持续特大影响、小行星严重撞击地球的天灾，法治丧失、政治腐朽的人祸等等。其次，不能泛化地理解安全。纳入新安全格局的要素必定是与安全具有同一性的，符合同一律的矛盾。否则就会在偏离了安全的属性情况下把本不属于需要安全的事情当作安全去保护了。比方有的同志认为，别人提一点尖锐的意见就是妨碍安全了，甚至不准谈“把权力关进笼子里”。加强安全工作与允许风险存在是可以同时并存的，而一说安全就不让人说话，是违背了同一律的。在人民内部，政治问题如果不能争鸣，只能领导“独鸣”，实际上是不安全的。再次，不可绝对化地理解安全。安全是相对的，不是绝对的。对安全的绝对化就是将它与发展对立起来。期盼安全最大化一定是把发展机遇最小化甚至丧失殆尽的伴随者。当今风险社会中，小概率、大危机式的“黑天鹅”，大概率、大危机式的“灰犀牛”，以及概率是不确定的、大危机的“疯狗浪”等事件，是不以人的意志为转移的，需要的是在风险中求发展，在危险中找机遇，“斗而不破”，就是新安全概念的主旨。最后，要破除安全问题上的“一刀切”。安全工作、应急管理确有其不同于正常发展和常态管理的地方，需要适当集权、强化统一行动，但自主性是积极性的基础，一定的自由裁量权是依法行政所必不可少的。

第四是关系的意蕴。新安全格局和新发展格局之间的关系是统筹发展和安全的两个立面的关系，当我们把两个格局放进整体性治理的理论框架中看问题，就发现两个格局中各有一组关系，每一组关系中的起点和终点不同，而中间环节是相同的。新发展格局中一组关系是“发展-安全的发展-高水平的安全-高质量的发展”，这组关系是从发展角度看的结果；新安全格局中一组关系是“安全-安全的发展-高质量的发展—高水平安全”，这组关系是从安全角度看的结果。解决发展特别是高质量发展、解决发展不平衡不充分的问题，是两个格局都必须放在优先地位的任务，然后再各自将“安全-发展”作为新安全格局的分析维度，将“发展-安全”作为新发展格局的分析维度，按照协同治理原则，在新安全格局构建中重点抓住风险治理和应急管理，增强处理突发事件的能力，提高人民群众的安全观和满意度；在新发展格局中重点抓住较高的经济增长速度和不断提高发展之路，深化改革，扩大开放，引领全社会实现共建共治共享机制。

“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。新安全格局和新发展格局这两者是同中之异，同就同在“发展”上，发展是解决我国一切问题的基础和关键（习近平总书记语），是最大的安全，不发展是最大的危机，同时也同在“安全”上，必须提高安全的水平，在发展中更多考虑安全因素，以安全促进发展。这样就形成中国特色社会主义事业的新格局、大格局。

本文刊发《广州大学学报》（社会科学版）2023年第4期。