作者： 国家市场监管总局发展研究中心/中国工商出版社、《中国食品安全监管年鉴》编辑部 冯军 徐乃莹 田明 孙璐 秦轩。本文原载 《中国发展观察》2023年第1期。
党的二十大报告指出，新时代十年，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，推动我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。食品安全工作是党和国家事业的重要组成部分，党的十八大以来，我国食品安全工作不断加强，食品安全水平稳中向好，有效防范了系统性区域性食品安全风险，极大丰富和满足了人民美好生活需要，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家提供了坚实的物质保障和发展基础。
推动统一协调与分级监管相结合，食品安全工作体制进一步健全
从全国来看，国家、省（区、市）、市、县都成立了食品安全委员会及其办公室加强统筹，农业农村、卫生健康、海关、市场监管等部门加强监管，发改、工信、生态环保、商务、文旅等部门各负其责，食品安全的综合协调、信息通报、风险会商、应急处置、联合督查、考核评议等工作机制不断完善，统一权威的食品安全“一盘棋”工作格局加速形成。
从市场监管系统看，经过2013年和2018年两次重大改革，生产和流通环节的食品安全监管职能完全整合，实现由“分段监管为主、品种监管为辅”监管模式向“集中监管和品种监管统一”模式的根本转变。特别是市场监管部门组建后，市场准入、质量管理、计量标准、认证认可等管理职能，以及执法稽查、网络监管、广告监管、信用监管等监管职能相互协调、有机统一，丰富完善了食品安全监管机制。市场监管机构不断优化，从国家、省、市、县级市场监管机构到乡镇市场监管所，“五级贯通”的食品安全监管队伍逐渐健全，纵向到底、横向到边的监管网络不断壮大，“协调+监管”相一致的食品安全工作体系基本形成。
推动完善制度建设与专业保障相结合，食品安全四梁八柱进一步确立
食品安全法律法规和食品安全标准，构成了食品安全的制度体系。中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，各部门也相继出台监管等文件，食品安全工作进一步规范。修订《食品安全法》及其实施条例、《农产品质量安全法》等一批法律法规，以《食品安全法》为龙头，以《农产品质量安全法》《产品质量法》《进出口商品检验法》《国境卫生检疫法》《动物防疫法》等为补充，以《消费者权益保护法》《侵权责任法》《商标法》《广告法》《标准化法》《计量法》等为保障的食品安全制度体系日益健全，食品安全有法可依、依法行政工作扎实推进。
大力强化标准建设，以风险监测评估为基础的标准研制制度不断成熟，涵盖通用标准、产品标准、生产经营规范和检验方法的食品安全标准体系不断完善，食品质量标准、工艺技术标准、生产管理标准、食品认证标准等不断创新，覆盖了从种养殖、生产、运输、销售到餐桌全过程，涵盖了从食品安全、加工技术到质量提升、体系管理的全领域。我国已发布食品安全标准1419项，农药兽药残留限量及检测方法标准数1.3万多项，与国际食品法典标准基本接轨，国际先进标准采标能力和标准宣贯能力进一步提升。
大力强化科技保障，食品安全风险监测与评估体系持续完善，食源性疾病监测哨点医院基本全覆盖。农产品质量检测体系、食品安全检验检测体系不断健全，以国家级检验机构为龙头、省级机构为骨干、地市级机构为支撑、县级站（所）为基础的检验检测体系基本形成。从农田到餐桌的食品农产品认证、良好生产规范、危害分析与关键控制点管理体系等不断推广，食品安全管理水平不断提升。食品学科建设和人才培养得到加强，食品安全职业化检查队伍建设加快推进，人员专业技能持续提高。
推动严格日常监管与集中治理整顿相结合，食品安全形势进一步向好
把排查风险、治理隐患作为工作重点，建立风险监测、风险评估以及风险分析、风险分级、风险预警、风险管理等一系列规章制度，风险发现与处置能力不断增强。加强食品生产经营许可管理，强化食品生产经营监督检查管理、食品安全抽样检验管理，创新食盐质量安全监督管理、食品相关产品质量安全监督管理，规范特殊食品等广告审查管理以及网络餐饮服务食品安全监督管理等，形成了行政许可、现场核查、日常检查、监督抽查等相衔接，风险管理、食品召回、事故处理等相贯通的日常监管模式。
根据食品安全风险，在加强日常监管的同时，联动开展专项整治活动，相继开展打击保健食品“四非”、农村食品市场“四打击四规范”专项整治、打击走私冷冻肉品维护食品安全、食品和保健食品欺诈和虚假宣传整治、打击私屠滥宰防控非洲猪瘟保证生猪产品质量安全专项治理、整治“保健”市场乱象百日行动、固体饮料压片糖果代用茶等专项整治、打击整治养老诈骗专项行动等专项活动。持续整治“地沟油”流向餐桌、食品添加剂“两超一非”、粮食重金属污染、“一老一少”食品安全等工作，开展食品安全“守底线、查隐患、保安全”专项行动，取得良好社会效果。特别是按照中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组部署和中央纪委国家监委机关要求，市场监管总局、公安部牵头，会同14个部门扎实开展整治食品安全问题联合行动，聚焦打击违法违规行为、整治保健食品、校园食品、食用农产品质量安全问题等4项重点任务，在日常监管中发现潜在风险，在专项整治中解决突出问题。
围绕人民群众普遍关心的突出问题，开展食品安全放心工程建设攻坚行动。“昆仑”行动、“优质粮食工程”行动、食用农产品“治违禁、控药残、促提升”行动、进口食品“国门守护”行动、市场监管民生领域案件查办“铁拳”行动等，都对食品安全违法行为形成了强大震慑。
十年来，我国食品安全形势进一步向好，农药兽药残留超标、非法添加等问题得到有效遏制，2021年全国主要农产品监测合格率97.6%；2021年全国食品安全监督抽检合格率达到97.3%，比2012年提高1.9个百分点，大宗食品合格率持续保持高位，粮食加工品、食用油合格率在98%以上，肉制品合格率在97%以上，食品生产企业和小作坊合规率达到93.5%，老百姓普遍关注的乳制品中“三聚氰胺”连续12年零检出，蛋制品中“苏丹红”连续7年零检出。英国《经济学人》智库发布的《2021全球食品安全指数》榜单，我国在全球排名第34位，比2018年前进了12位。
推动严惩重处与完善机制相结合，人民群众利益得到进一步维护
从食品安全行政执法与刑事司法衔接到探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，从处罚市场主体的违法行为到落实“处罚到人”，从食品安全事故处置到食品安全应急管理，从建立12331投诉举报中心到完善12315消费者投诉举报平台等，治理效能不断提升。多部门联合制定《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《进一步强化学校校园及周边食品安全工作的意见》《进一步加强农村食品安全治理工作的意见》《学校食品安全与营养健康管理规定》等制度，“长短结合”“打建结合”，老百姓关心的食品安全问题得到有效整治。
针对保健食品安全问题，创新原料及目录清单管理和注册备案“双轨制”，推动整治虚假宣传与扩大正面宣传相结合、坚持问题导向与严厉打击相结合，及时查处保健食品乱象。针对校园食品安全问题，开展校园守护行动，全面落实校长陪餐制，整治校园周边经营假冒伪劣食品等问题。针对农产品质量安全问题，加强对市场销售环节食品安全抽检，加大对蔬菜、禽蛋、水产品市场销售和餐饮环节监督检查力度。针对民生诉求，市场监管部门将民生领域案件查办作为践行“我为群众办实事”的一项具体工作安排，长期坚持形成长效机制。针对重要活动食品安全工作，多部门相互协作，保障了庆祝中国共产党成立一百周年、庆祝新中国成立七十周年、中国国际进口博览会、北京冬奥会等党和国家重要活动，以及春秋季开学、传统节日等重要节点的食品安全。市场监管总局组建以来，全系统共查办食品安全违法案件97万件，罚没金额103.9亿元，捣毁一大批“黑工厂”“黑作坊”“黑窝点”“黑市场”。
推动压实企业主体责任、地方属地责任和部门监管责任相结合，社会共治格局进一步完善
国务院食安委印发《建立健全分层分级精准防控末端发力终端见效工作机制、推动食品安全属地管理责任落地落实的意见》，市场监管总局制定《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，推动食品安全属地责任与主体责任相协调，确保食品安全工作找得到人、查得清事、落得了责。
制定《落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》《食品销售者食品安全主体责任指南》《食品召回管理办法》等监管制度，联合印发《严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》等文件规定，在全国范围推动开展食品安全责任保险试点工作，倒逼食品生产经营者落实主体责任。
各部门认真落实地方党政领导干部食品安全责任制规定，共组织两期省部级干部食品安全监管专题研讨班，开展食品安全工作评议考核工作，推动食品安全工作约谈，抓住领导干部这个“关键少数”，推动形成“党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责”的食品安全责任制工作格局。
持续开展食品安全示范城市创建和农产品质量安全县创建活动，创建“国家食品安全示范城市”29个、国家农产品质量安全县（市）318个，每年开展全国食品安全宣传周活动，成立“中国食品辟谣联盟”，推进食品安全知识走进校园、社区、家庭，公众维权意识和科学素养较快提升，尚德守法理念深入人心。发挥新闻媒体和消费者的监督作用，对食品安全问题举报进行奖励，投诉举报渠道进一步畅通，2021年市场监管部门受理食品投诉69.2万件，消费者积极参与食品安全工作的社会氛围不断增强。
特别是各部门加强新冠疫情防控期间食品和食用农产品安全监管工作，加强冷链食品监管，加大对粮油菜、肉蛋奶等生活必需品的食品安全抽检力度，动员各地超常规建立应急机制，超强度履行监管职能，防止食品安全问题带来“次生”伤害。市场监管部门聚焦市场价格波动、市场配置不足等问题，开展“保价格、保质量、保供应”行动，动员全国30余万家食品企业、商超门店履行社会责任，保证了特殊时期食品价格稳定、质量安全、供应充足。
推动食品安全与产业发展相结合，食品行业高质量发展基础进一步夯实
认真落实习近平总书记关于厉行节约、反对浪费的批示精神，认真贯彻落实《反食品浪费法》，依法查处生产经营含金银箔粉食品违法行为，加大对食品等商品过度包装行为的查处力度，加强餐饮环节反浪费教育和监管，从根本上杜绝“舌尖上的浪费”。
针对三聚氰胺事件对我国乳业发展的冲击，国务院组织印发《全国奶业发展规划（2016—2020年）》《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》，各部门以提升婴幼儿奶粉质量安全水平为突破口，开展国产婴幼儿配方乳粉提升行动、婴幼儿配方乳粉“双提”行动、乳制品质量安全提升行动，推动我国国产婴幼儿配方乳粉生产企业100%实施“良好生产规范”等质量管理制度，国产婴幼儿配方乳粉抽检合格率在99%以上，推动提振国内消费信心，帮助本土企业获得发展契机。2020年我国进口乳粉131万吨、同比下降3.7%，进口婴幼儿乳粉33.6万吨、同比下降2.6%，十余年来进口乳粉持续增长趋势开始调头，国产婴幼儿配方乳粉市场占有率由2015年的40%上升到2021年的68%，部分品牌产品打入境外市场。
市场监管部门落实党中央质量提升工作部署，开展肉制品质量安全和餐饮业质量提升行动，组织肉及肉制品安全专项治理，推广“明厨亮灶”，以食品质量安全促进食品产业健康发展。2021年我国粮食产量突破1.3万亿斤，全国规模以上食品工业企业营业收入10.3万亿元、实现利润总额7369亿元，餐饮业年销售总额突破4.6亿元，人均餐饮消费额接近3000元，食品产业从一个基础薄弱、传统落后的行业，逐步发展成为国民经济的重要支柱产业。
在新征程上不断加大工作力度，做好食品安全工作
继续做好食品安全工作，需要认真总结经验，在新征程上不断加大工作力度，创造更大辉煌。
第一，坚持党的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视食品安全工作。习近平总书记对食品安全工作作出一系列重要论述，反复强调食品安全关系人民身体健康和生命安全，强调能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。特别强调最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，强调要细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任等，为我们加强食品安全工作提供了根本遵循，指明了前进方向。
党的十九大报告提出“实施食品安全战略，让人民吃得放心”；党的二十大报告在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”部分，特别强调“强化食品药品安全监管”。保障食品安全是重大政治任务，一定要认真学习贯彻习近平总书记关于食品安全的重要指示批示精神，贯彻落实党中央关于食品安全工作的重大决策部署，按照“四个最严”要求，把食品安全工作纳入党和国家事业大局和总体国家安全观中，放到关系国家长治久安的大背景中来部署推动。要推动完善食品安全领域治理体系，改革优化食品安全机制，健全法规和标准体系，大力提升治理能力。要建立讲政治的专业化队伍，既要政治过硬又要本领高强。
第二，坚持人民至上。食品安全是民生工程、民心工程。食品安全关系千家万户，本质上就是群众工作。当前食品安全状况不断好转，但与人民群众的美好生活需要相比还有不小差距。维护人民群众利益没有止境，食品安全工作没有止境。只有把食品安全工作的出发点和落脚点落在维护人民群众身体健康和生命安全上，落在维护人民群众切身利益上，才能夯实食品安全工作基础，赢得群众支持。
一方面，要一切为了人民。对人民群众关心的各类食品，紧盯重点品种、重点场所、重点时段，始终保持底线思维、问题导向；对食品安全的突出问题，加强监管巡查，始终敢于亮剑、重拳整治；对食品领域违法犯罪行为，保持高压态势，始终坚决打击、绝不手软；对侵害食品安全的市场主体和责任人，依法加强行刑衔接、联合惩戒，确保处罚到人、处罚到位，严格问责、形成震慑。加强普法宣传和食品安全风险信息交流工作，创新食品安全综合评价指标体系，加强全国总体评价与区域、产业比较评价协同、食品安全数据指标与老百姓主观感受协同、年度常规评价与短期动态评价协同，推动食品安全评价由标准“符合率”向人民群众“满意度”转变，增强人民群众获得感、幸福感和安全感。
另一方面，要一切依靠人民。把食品安全有机融入到群众工作中，深入群众调查研究，把群众在食品安全领域急难愁盼的问题摸清楚，广泛听取群众意见，不断提高风险管理和监管工作针对性。畅通人民群众举报投诉渠道，建立食品安全内部监督“吹哨人”制度，公开曝光影响较大的危害食品安全案件，形成食品安全工作良好的社会氛围，在维护好人民群众利益基础上，调动人民群众参与食品安全工作的积极性，打好维护食品安全的人民战争。
第三，坚持守正创新。我国是食品生产和消费大国，食品产业基础薄弱，市场主体多、饮食结构多元、各地发展不均衡，监管能力还不适应。只有坚定自信、积极创新，时刻把握时代发展和技术进步的脉络，才能解决食品安全遇到的新问题，加密加牢食品安全“防护网”。
一要运用好行政、市场、法律、科技等多种手段，深化食品领域审批制度改革，推广低风险食品准入告知承诺、“先证后查”试点，推广食品生产经营许可电子证书，营造更好的市场环境和竞争秩序。二要实行食品生产经营企业信用分级分类管理，联合多部门建立失信惩戒机制，加强食品安全信用监管，让不合规生产企业寸步难行、无法生存。三要加强食品安全智慧监管，加强“互联网+食品安全”模式创新，改变传统的面对面、人盯人、手把手的监管方式，依托大数据和信息化技术，推进实施食品生产经营许可流程网络化，加强考核、创建、应急、专家支撑、数据统计等工作数字化建设，打造新型监管平台，不断提高工作效能。四要加强食品安全领域的科技创新，加强职业化检查员队伍建设，打造国际一流的国家检验检测平台。
第四，坚持科学方法。食品安全问题复杂，治理难度明显加大，必须顺应实践发展，掌握科学方法，提高治理能力。
一要认识食品安全不可能“零风险”的规律，树立风险意识，加强日常监管、专项监管、重点监管，强化风险监测、风险评估和供应链管理，把好食品安全风险的原料关、行为关、工艺关、设备关、环境关、检验关，具备与超大规模市场相适应的食品安全风险防控能力。二要认识食品安全是产出来的、也是管出来的实际，坚持产管并重，加强源头严防、过程严管和风险严控，严把从农田到餐桌的每一道防线。三要认识食品产业链条长的特征，贯穿整个产业链的始终，统筹事前、事中、事后监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，构筑起全方位防范堤坝。四要认识食品安全监管重点是安全风险和违法行为的管理要求，注重发挥合规生产经营主体作为食品安全的主力军作用，鼓励企业制定实施严于国家标准或地方标准的企业标准，发挥典型带动作用，提高整体行业的规范性和自觉性。五要认识食品是典型的“信任品”的经济学本质，加强食品安全治理社会共治，鼓励推广食品安全责任保险，扩大社会协管员队伍，建立从主体责任、属地责任、监管责任到社会责任的立体化共治格局。
第五，坚持系统观念。食品安全问题成因多元，新业态新模式不断涌现，安全形势更为复杂，必须全局性谋划、整体性推进。一要发挥各级食安委作用，加强协调推动和宏观管理，加强跨地区、跨部门联动，层层传导压力，推动食品安全末端发力、终端见效。二要发挥部门协调作用，从本底环境、农业投入品、原料安全到生产加工、储存运输、餐饮服务，动员食品链条上全方位、全要素力量，形成各尽其责、齐抓共管、合力共治的工作格局。三要综合运用生产经营许可、监督检查、抽检监测、认证认可、检验检测、信用监管、执法稽查等措施，完善从行业自律、管理监督、激励奖励到行政处罚、行刑衔接相结合的“红绿灯”机制。四要发挥行业组织作用，统筹发展和安全，实施增品种、提品质、创品牌行动，推进食品产业高质量发展，推动食品安全工作迈上新征程、创造新业绩。
