作者：国务院发展研究中心“宏观调控创新”课题组
文章刊发：《管理世界》2022年第3期
摘要：党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国积极适应和引领经济新常态，全面贯彻落实新发展理念，不断探索创新宏观调控。以供给侧结构性改革为主线，直面市场主体发力，促进深化改革和宏观调控相结合，突出就业政策优先地位，用新动能拓展经济增长空间，注重发挥结构性调控工具作用，在多重困难中确保国民经济始终运行在合理区间，高质量发展迈出坚实步伐，实现了质的稳步提升与量的合理增长的统一，综合国力跃上新台阶，同时也积累了宝贵的宏观调控经验。
关键词：宏观调控 新常态 方式创新 高质量发展
党的十八大以来，我国外部环境呈现百年未有之大变局，国内经济发展进入增速换挡、结构调整和动力转换的新常态。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国坚持稳中求进工作总基调，紧紧围绕市场主体创新宏观调控，有效应对“三期叠加”、百年变局和世纪疫情等重大挑战，努力保持经济运行在合理区间，持续推动高质量发展，国民经济实现了质的稳步提升与量的合理增长的统一，全面建成小康社会，综合国力跃上新台阶。在10年的生动实践中，增强了新时代经济发展规律的认识，积累了宏观调控的新经验，丰富和拓展了宏观经济管理的理论和政策体系。
一、推进宏观调控创新的背景
2008年国际金融危机以后，我国经济增长逐步由高速转向中高速，许多前所未见和前所未遇的国内外风险挑战接踵而至，通过宏观调控顶住经济下行压力，保持经济运行在合理区间，持续激发市场主体活力，培育壮大经济发展新动能，成为党和政府经济工作的崭新课题和宏观调控的重大使命。
（一）国内经济下行压力增大
经济发展进入新常态，以往支撑我国经济高速增长的要素条件和供需结构发生较大变化，经济潜在增速逐步回落，经济运行面临持续下行压力。从要素约束看，我国劳动年龄人口数量从2012年开始由升转降，农民工数量增速逐年回落。资本回报率下降，单位生产总值需要的资本支出比例超过4∶1，较本世纪初的2∶1水平显著上升。生态环境硬约束不断加强，相对粗放的发展方式受到环境容量明显约束，人民群众对碧水蓝天等优美环境的要求不断提高。从需求空间看，以住行消费为代表的消费升级势头放缓。2012年，我国城镇家庭人均拥有住房面积32.9平方米，农村人均住房面积37.1平方米，千人汽车拥有量接近90辆，房地产和汽车行业增速明显下降，对钢铁、水泥和煤炭等传统工业产品的需求增长放缓。从结构调整看，工业生产率较高但峰值已过，人均产出较低的服务业从2012年开始成为我国第一大产业，总生产率增长趋缓。收入分配差距较大，2011年劳动报酬占GDP比重降至45.6%的阶段性低点，居民收入基尼系数一直在0.4以上，国内消费大市场潜力释放受到制约。从潜在增速看，国际经验显示高速增长期结束后经济增速都会下一个较大台阶，有的国家平均降幅达到50%甚至更多。我国进入新阶段后也不可避免地面临下行压力，在增速转换阶段能否顶住压力决定了一个国家是否会成功跨越“中等收入陷阱”。总的看，过去10年我国经济处在增速换挡阶段，增速下行压力始终存在，顶住下行压力，顺利跨越“中等收入陷阱”，是这个阶段宏观调控工作的关键，也是实现高质量发展的前提条件。
（二）国际环境更加错综复杂
国际金融危机以后，全球经济和贸易复苏乏力，国际治理体系和大国竞争格局调整加快，国际产业链供应链脆弱性加大，我国面临的输入性风险和挑战增多，经济运行的外部环境更加错综复杂。全球经济呈现“低增长、高债务”局面。国际金融危机后，尽管主要经济体采取超常规刺激政策，多国实施超低利率甚至负利率，大幅提高财政赤字率，但全球经济和贸易持续低迷，债务水平大幅攀升，金融风险不断累积（IMF，2021a）。2011年以后，全球经济增速中枢较危机前十年水平下降超过1个百分点，贸易增速中枢下降超过4个百分点。“逆全球化”趋势冲击全球治理体系。西方发达国家内部收入分配差距拉大、贫困、社会冲突、分配不公等问题愈演愈烈，民粹主义思潮泛起，多国把内部矛盾归咎于全球化。尤其是特朗普当选以后，美国相继退出巴黎气候协定、TPP等国际多边机制，阻挠WTO争端解决机制正常发挥作用，国际治理体系遭受二战以来最严重冲击。我国制造业面临“两头挤压”难题。随着我国要素成本上升，部分劳动密集型产业转移至东南亚、中东欧、拉美等地，我国中低端制造业空间受到挤压。同时，美国等发达国家开始推动本国“再工业化”并限制高科技向我扩散，试图阻止我国产业链升级步伐，我国面临新一轮产业分工调整的压力。国际产业链供应链脆弱性增加。贸易保护主义抬头，区域化分工趋势增强，国际产业链布局发生调整。全球新冠疫情、极端天气频发等因素进一步加剧了全球供应链紧张，导致了全球性供给短缺。我国有上千种关键产品也面临“卡脖子”风险，统筹安全和发展的紧迫性前所未有。地缘政治冲突和大国博弈加剧。中东乱局、难民危机、英国脱欧、美国战略重心向亚太转移，我国面临更加复杂的地缘政治挑战。尤其是近几年，美国为维护其全球霸权地位，在经贸、科技、金融、意识形态、军事等多个领域对我进行围堵打击，使我国面临更复杂、更严峻的国际局面。总的看，近十年国际环境变数增多、挑战增大，面临百年未有之大变局，这就要求我国宏观调控既要坚持以稳为主，防范输入性风险挑战，又要加强创新，稳步提升国际竞争力，主动塑造更有利于我国发展的外部环境。
（三）潜在风险积累暴露
全球金融危机后，过去经济高速增长时期积累的产能过剩、债务隐患等问题随着经济增速回落而显现，影子银行、金融科技等领域风险有所暴露，防范化解风险成为绕不过去的攻坚关口。传统行业产能过剩问题突出。钢铁、水泥等行业去产能压力加大，随着供需不平衡压力增加，PPI一度出现连续54个月的负增长，企业利润下滑，银行坏账风险上升。地方政府债务有所积累。过去为完成高速增长目标，部分地方政府通过融资平台、隐性担保等方式为基础设施、园区和城市建设融资，积累了较多债务。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额约10.6万亿元，比2010年底大幅增加了约3.9万亿元（中华人民共和国审计署，2013）。影子银行无序扩张，信托、资管、银行理财等表外工具对传统表内工具的替代增强，影子银行体系资金链条长、隐蔽性强，监管难度大，增加了风险交叉感染和引发系统性风险的可能。金融乱象增多，出现了一些假借金融创新、科技创新进行的非法集资、非法融资事件，P2P网贷、股权众筹等新金融业态需要尽快规范。总的看，国际金融危机后，我国实体经济结构调整阵痛显现，金融领域问题隐患积累，要求我国既要扎牢风险防范的“篱笆”和“红线”，也要加大“精准拆弹”力度，还要强化预期引导和政策协调，有效防范“黑天鹅”和“灰犀牛”，切实守住不发生系统性风险的底线。
二、我国宏观调控的实践创新
党的十八大以来，我国积极适应和引领经济新常态，贯彻落实新发展理念（中共中央宣传部，2019），围绕市场主体创新宏观调控，解决市场主体困难，增强市场主体发展信心，优化市场运行环境，成功顶住经济下行压力，有效防范和化解经济金融风险，推动经济增长保持中高速，经济质量稳步迈向中高端，丰富和发展了宏观调控理论和实践。
（一）直面市场主体发力
经济进入新常态，我国经济面临的制度性、结构性、周期性、外生性困难增多，传统的以间接调控为主的调控方式效率有所下降，宏观调控需要减少中间环节、更加直面市场主体。传统的宏观调控主要是通过调整货币供应量、利率、赤字率等政策参数，来改变宏观环境的松紧程度，进而间接影响市场主体行为，推动实现总供需平衡。这样的调控方式是市场经济国家常用的做法，在我国宏观调控实践中也曾发挥重要作用，必要时仍需要使用和完善。但经济发展进入新阶段后，由于经济运行当中的结构性矛盾不断凸显，间接调控方式面临调控效力下降、政策空间收窄、作用难以快速落地等挑战。而企业是国民经济循环中供给、需求和就业的交汇点，是国民经济运行的主体，直面市场主体开展宏观调控，能够减少宏观机制发生作用的中间环节，能够缩短宏观调控作用时间，能够减少政策效力的“跑冒滴漏”，达到宏观好、结构优、微观活的调控效果。
在这一创新思路指引下，我国围绕市场主体进行宏观调控设计，实践中更加注重直面市场主体发力。财政政策方面，更加注重对市场主体减税降费。全面实施增值税改革，针对量大面广的中小微企业实施阶段性、大规模减税政策，2013年以来累计取消、停征、减免中央和省级政府行政事业性收费超过1000项，降低市场主体用能、用地、用网、物流等基础设施费用。货币政策方面，突出支持实体经济和中小微企业融资。完善考核激励机制，鼓励商业银行提高中小微企业金融服务能力。截至2021年三季度，普惠小微贷款余额18.6万亿元，占同期全部贷款余额的9.8%，支持小微经营主体数量达4092万户，占同期全部市场主体的27%。特别是新冠肺炎疫情发生以来，通过专项再贷款、再贴现等措施，直接面向抗疫保供、复工复产企业和小微企业提供了1.8万亿元优惠信贷资金。投资政策方面，着力提高政府投资效率，吸引社会资本投资。在有效扩大投资的过程中，我国没有大规模依赖“铁公基”，而是更加注重提高政府投资效率，采取多种方式吸引社会投资，包括分类调整最低资本金比例，创新完善公共领域特许经营、政府与社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）等投融资方式，对企业投资实施项目备案制、承诺制，对工程建设全面开展项目审批改革等。直达政策和工具设计方面，结合市场主体需求开展多项创新。增加地方政府专项债规模、发行特别国债，由市场主体直接申请使用，确保快速投入项目。疫情期间创设特殊转移支付机制，新增两万亿元中央财政资金直达基层，创新两项直达性货币政策工具，支持中小微企业贷款阶段性延期还本付息，鼓励银行扩大普惠小微企业信用贷款发放，并根据宏观形势需要适时延期。
近年来的实践表明，直面市场主体的宏观调控有效发挥了应对冲击和及时救助作用，培育和壮大了市场主体，留得青山，赢得未来。与同期发达经济体普遍采用的大规模财政刺激政策（IMF，2021b）、“大水漫灌”式非常规货币政策等调控方式相比（Bernanke，2009，2020；Gorodnichenko and Ray，2018；Rebucci et al.，2021），我国的宏观调控方式创新，直面市场主体需求，实施更多直达机制，调控针对性更强、代价更小。不仅为未来应对不确定性留足了政策空间，也促进了市场主体蓬勃发展，为保就业、保民生、促发展打下坚实基础。截至2021年11月，全国市场主体总量已突破1.5亿户，近10年新增了1亿户。即使面对新冠疫情冲击，2020年全国新设市场主体也达到2502.1万户，日均6.9万户，是2012年日均水平的2.6倍，持续壮大的市场主体进一步夯实了我国经济的基本盘，增强了我国发展的韧性和底气。
与传统宏观调控相比，直面市场主体的宏观调控，更加强调间接调控与直接调控相结合，既提高了调控政策的时效，又加强了宏观经济运行的微观基础，是宏观调控的第一个创新。
（二）以供给侧结构性改革为主线
全球金融危机以来，经济高速增长下的供需平衡关系被打破，由于社会总需求相对收缩和结构变化，供给不能适应需求的矛盾突出，仅仅依靠传统的需求调控难以解决供需矛盾，需要更加注重从供给侧发力创新宏观调控。在高速增长时期，潜在需求空间广阔，产能投资不足是常态，宏观经济运行容易过热，即便短期出现产出缺口，也可以通过需求调节恢复供需平衡。但随着经济增速换挡，潜在增速回落，部分传统高增长行业产能过剩凸显，需求管理的效果不佳。出现这样的问题，虽然有周期性、总量性因素，但根本原因还是结构性的，主要表现为供给侧不能及时调整，进而表现为经济结构失衡和经济循环不畅。如果仅从需求侧发力，不仅难以解决结构转型中的供需不匹配、供给不能适应需求升级等问题，需求管理也面临着日益增加的隐性债务风险累积和投资回报率下行的制约。为此，经济工作和宏观调控必须有针对性地抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，充分发挥供给引领作用，提高供给对需求的适配性。
我国创新实施一系列供给侧改革措施，畅通经济循环、提高供给侧活力，增强了供给对需求的适配性，在增速换挡中实现供需新的平衡。稳步淘汰落后产能，促进要素节约利用。2012~2016年，炼铁、炼钢、水泥，分别淘汰落后产能累计达6573.6万、7735.9万、50712.7万吨，单位GDP能耗从2012年的0.77吨标准煤/万元下降到2020年的0.57吨标准煤/万元，下降了26%。推动重点领域去库存，畅通经济循环。2003~2012年商品房待售面积年均增长10.2%，而2013~2020年年均仅增长5.3%，降低了4.9个百分点。PMI库存指数从2012年的平均49.5，下降到了2020年的47。推动各部门去杠杆，优化资产负债结构。2012~2020年，工业企业资产负债率自58.7%下降至56.6%。地方政府杠杆率2013~2020年年均涨幅比国际金融危机后4年（2009~2012年）年均涨幅下降了9.8个百分点。开展“放管服”改革，更好发挥政府作用。全面推行清单管理制度，包括权力清单、责任清单、负面清单，实现对政府权力的有效规范和制约。深入推进行政审批制度改革，大幅削减行政审批事项，其中国务院部门行政审批事项削减近50%，工业产品生产许可证管理目录压减近90%。降低市场主体经营成本，减轻企业综合负担。有序放开全部燃煤发电电量上网电价，扩大市场交易电价上下浮动范围，指导发电企业特别是煤电联营企业统筹考虑上下游业务经营效益，合理参与电力市场报价，促进市场交易价格合理形成。大力促进补短板，优化公共服务供给。针对区域发展不平衡、住房教育医疗养老等改善型需求被束缚、新经济和绿色生态基础设施投入不足等问题，持续加大政府投资力度，针对性降低行政事业收费，政策性金融工具向相关领域倾斜，鼓励社会资本积极参与，提升公共服务供给水平和效率。
这些年的实践表明，通过加强供给管理、发挥供给牵引作用，不仅打通了经济循环，促进了宏观经济平稳运行，同时还有效激活各类要素生产力，推动了模式转换、结构调整、动能升级，为实施有效的需求管理创造了更好条件。通过去产能、去库存、去杠杆等措施，恢复了供需新的动态平衡，提升了要素配置效率，全要素生产率增速止跌回升。通过优化营商环境和减税降费，持续增强市场主体活力，2016~2020年新增的减税降费累计达7.6万亿元左右，约占同期GDP规模的1.7%，有效带动了经济增长。供给管理也增强了市场主体对宏观政策的支持作用，显著扩大了税基，“十三五”时期新办涉税市场主体累计缴纳税收超过7.8万亿元，相当于“十三五”较“十二五”时期税收增量的42%，成为税收增长的重要源泉。通过着力补齐短板，将更多政策资源向完善软硬基础设施、增加中高级生产要素供给等方面倾斜，更加围绕市场主体所需提升供给能力，促进供需良性互动升级。通过改革打通投融资体制、财税制度、价格机制等方面的堵点，进一步完善了社会主义市场经济体制，为需求管理创造了更好的制度条件。
与传统供给学派（亨特，2008）的主张不同，我们强调供给牵引的宏观调控，注重供给调控与需求调控更好地结合，从而提高供给对需求的适配和引领，最终推动供需在更高水平上实现均衡，这是我国宏观调控的第二个创新。
（三）促进深化改革和宏观调控的结合
前些年，我国经济运行中积累的长期性体制机制矛盾凸显，短期政策效能面临较大制约，需要依靠改革的办法畅通政策传导机制。尤其是国际金融危机以后，随着经济增速换挡，不仅经济运行中的矛盾日益突出，而且经济运行的供需矛盾与体制障碍交织。不仅需要以供给侧结构性改革为主线，消除供给总量、结构不适应需求总量、结构的矛盾，达到“三去一降”的目的，而且宏观调控的作用机制也需要变革，要深化财政和金融改革，创设新型财政和货币工具，以改革办法提高宏观调控的效能。
在这一工作思路指导下，我国宏观调控将制度性安排和短期性措施有效结合，寓改革于调控，一方面切实为广大市场主体松绑减负，另一方面改革完善宏观调控作用机制。推行营改增和降低增值税税率，有效降低企业经营成本。2012年营改增试点扩围，2016年5月全面推开，结束了66年的营业税征收历史。之后多次实施大规模减税降费，持续扩大税收优惠范围，确保所有行业税负只减不增。实施综合与分类相结合的个人所得税制度，让改革发展成果惠及更广大人民群众。提高个人所得税起征点，将劳务报酬、稿酬、特许权使用费三项所得与工资薪金合并起来计算纳税，子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款或租金、赡养老人的支出也作为专项附加项目予以扣除，促进了税负公平。“十三五”期间为各类市场主体新增减税降费累计超7.6万亿元。建立和完善货币政策与宏观审慎双支柱，完善风险管理方式。国际金融危机以后，我国开始引入差别准备金动态调整机制，要求金融机构信贷增长与经济增长需要和自身抵御风险能力相适应。2016年，进一步将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估体系，将更多金融活动和金融行为纳入管理，货币政策与宏观审慎政策双支柱逐步建立。推进利率市场化改革，理顺货币政策传导机制，为实体经济发展营造良好金融环境。初步构建由超额存款准备金利率为下限、常备借贷便利利率为上限、公开市场操作逆回购利率和中期借贷便利利率为中枢的利率走廊，推动货币政策从数量型向价格型转变。实施贷款利率市场报价利率（LPR）改革，优化存款自律上限，运用改革的方法降低实体企业融资成本。稳步推进汇率形成机制改革，增强宏观政策自主性。人民币对美元汇率中间价报价模型调整为“收盘价+一篮子货币汇率变化+逆周期因子”，有效对冲市场情绪的顺周期波动，人民币汇率在合理均衡水平上双向波动的特征更加明显，货币政策自主性提升，人民币在国际市场的接受度进一步提高。
近年来的创新实践表明，推动体制机制创新与改革完善宏观调控机制相结合，不仅有利于推动供需总量和结构矛盾的化解，也有利于提高宏观调控效能。通过从大规模财政支出转向制度性减税降费，再从结构性减税转向普遍性减税，不仅有效减轻了企业税负，也创造了更加公平、中性的税收环境，释放了微观主体活力。通过完善利率形成机制，提高了货币政策调控效果，降低了货币市场流动性风险。建立完善货币政策和宏观审慎双支柱，有效化解了地方政府隐性债务、影子银行、中小银行、汇率贬值等一系列风险，为持续推动我国经济增长营造了良好环境。
与传统宏观调控不同，将体制机制改革与宏观调控完善有机结合，不断提高宏观调控效能，进而通过改革释放增长红利和化解风险，有力有效顶住经济下行压力，是我国宏观调控的第三个创新。
（四）突出就业政策优先地位
经济进入新常态以来，随着经济增速放缓，农村富余劳动力持续转移和大中专毕业生不断增加，就业尤其是重点人群就业压力加大，宏观调控需要将就业政策放在更重要的位置，以有效缓解就业总量和结构性压力。近年来，高校毕业生规模屡创新高，2021年高校毕业生约为909万人，较2013年增加210万。大龄低技能劳动者再就业压力持续加大，2020年末50岁以上农民工占比为26.4%，较2013年上升了11.2个百分点。结构性摩擦失业增多，16~24岁人口就业人员调查失业率2018年以来一直在9%以上，个别月份一度超过15%。制造业技术升级加速，技工招聘难问题突出，求人倍率持续高企，用工成本不断增长。疫情制约部分行业恢复，一些中小企业出现减招慎招现象，企业社保负担短期加重。相比于本世纪初的十年，依靠传统扩大总需求拉动就业的方式难以有效解决结构性失业问题，就业环境的变化要求创新就业政策思路，将就业政策放在更加优先位置。
从这一工作思路出发，我国将就业上升为宏观调控的重要内容，将就业政策作为与财政政策、货币政策、投资政策等并列的重要宏观政策，努力实现充分就业宏观目标。实施大众创业、万众创新。将“放管服”和“双创”有效结合，充分发挥创新创业带动就业，2020年末个体工商户达到9287万户，较2012年末增加约5228万户。积极推动各地外出务工人员返乡入乡创业，深入实施留学人员回国创新创业启动支持计划，在用地审批、项目审批和信贷投放方面适当倾斜。2014~2020年，返乡入乡创业群体累计达到4322万人。在全国高校推广创业导师制，设立大学生创业的相关奖励和基金支持，加强校企对接，2014~2020年大学生创业者累计达到453.9万人。针对重点人群出台就业政策，加大对灵活就业的支持。加强农民工就业服务和职业培训，对退伍军人、下岗分流人员、城镇就业困难人员进行就业援助，确保“零就业”家庭至少有一人就业。实施职业技能提升行动，用好失业保险基金结余支持职工技能提升和转岗转业培训。顺应新技术、新业态、新模式不断涌现，推动“互联网+就业”，加大对灵活就业、新就业形式的政策支持。全面治理工资拖欠问题。持续优化围绕就业的宏观调控机制。根据经济基本面和就业吸纳能力变化，适当调整就业目标，包括2014年和2017年两次调增城镇新增就业100万。2018年起公布城镇调查失业率指标，并作为预期管理的核心指标之一，进一步增强宏观调控的科学性和针对性。将保就业作为“六保”的重中之重。疫情发生以来，宏观政策把就业放在更加突出位置，财政和货币政策都紧紧围绕就业展开，采取减免缓社保缴费、发放稳岗补贴、降低企业用人成本等多种措施激励企业稳岗，做好大学生就业辅导，对未就业毕业生提供“不断线”服务，加大对农民工就业服务和创业支持，扩大以工代赈建设领域和实施范围。
这些年的实践表明，通过把就业优先政策上升为宏观调控的重要内容，有效护住了就业基本盘，守住了经济社会稳定运行底线，保障了就业这一最大民生。2013~2020年，我国累计完成城镇新增就业人数1.05亿，除遭受疫情冲击的2020年外，每年城镇新增就业人数在1300万以上，就业规模保持在较高水平。同期城镇失业人员再就业人数累计达到4404万，平均每年在550万以上，人力资源得到充分利用。面对突如其来的严重疫情冲击，就业优先政策效果更加凸显，2020年前10个月提前完成了全年新增就业目标任务，城镇调查失业率较快回落并至今保持在较低水平，是较早恢复正常水平的重要经济社会指标之一，充分体现了我们保就业的决心和效果，稳定了经济社会大局。
与传统宏观调控相比，我国不仅把就业作为宏观调控四大目标之一，还将其上升为重要宏观政策，与财政、货币、投资等政策并重，拓展了宏观调控的政策体系，是宏观调控的第四个创新。
（五）用新动能拓展经济增长空间
国际金融危机后，我国经济增长的旧动能不断弱化，需要在改造提升传统动能的同时，不断培育和壮大新动能，提高潜在增长能力，顶住经济下行压力。传统的宏观调控目标是尽量弥合实际产出和潜在经济增速之间的缺口，并未把促进新动能成长、提升潜在增速作为调控目标（Walsh，2003）。但是，随着我国要素成本上升、要素边际回报递减，传统增长动力减弱，潜在增速逐步下行，如果宏观调控不注重培育新动能，下行压力会持续加大，难以实现持续的中高速增长。如果新旧动能接续不畅，经济甚至可能出现短期失速，存在掉入中等收入陷阱的风险。同时，全球以数字化引领的新一轮技术变革方兴未艾，绿色低碳转型步伐加快，新动能发展处在难得的历史机遇期，为我国加快新旧动能转换创造了机会也提出了要求。
从这一工作思路出发，我国宏观调控始终把培育增强新动能作为一项重要任务，通过开展各项支持创新的政策，增强经济增长动力，稳定和提升潜在增速，保持国民经济始终运行在合理区间。完善创新驱动的政策环境。加强融资支持，推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化、专利保险等服务，建立全国统一的知识产权交易市场，实现便捷融资。降低创新成本，加大对创业企业减税降费力度，鼓励双创示范基地延长孵化期限、实施房租补贴等。强化对知识产权的保护，设立知识产权法庭，全面加强知识产权执法维权力度。支持协同创新，推动科技基础设施、大型科研仪器和专利信息资源向全社会开放，在资源共享、产业协同、知识产权保护和运营等方面开展跨区域融通合作。推进新旧产业和新旧技术接续转换。支持北京、上海建设具有全球影响力的科技创新中心，新设6个国家自主创新示范区，持续推进建设高质量“双创”基地。针对市场急需、消费需求大的新技术新产品，优先适用国家标准制定快速程序，简化标准制修订流程，缩短发布周期。扩大跨境电商零售进口试点城市范围，调整扩大跨境电商零售进口商品清单。着力消除制约新产业新业态发展的各种壁垒，推动平台企业依法依规完善服务协议和交易规则。深入推进“互联网+创新创业”和工业互联网发展，加快各行业各领域的交叉融合和数字化转型。提升全社会创业创新活力。分类推进科研院所改革，赋予科研机构更大自主权，打通产学研用通道，促进各类创新要素集聚和跨界融合，强化科技成果转化。深化科技奖励制度改革，鼓励和支持科研人员离岗创业，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。
这些年的实践表明，用新动能不断拓展增长空间，不仅是保障宏观经济平稳运行、推动经济持续增长的根本办法，也是提升市场主体活力和韧性的重要内容。我们通过开展一系列支持创新的宏观调控措施，促进各领域各类型市场主体将精力投入到创新上来。通过研发加计扣除等针对性减税措施和“揭榜挂帅”等支持政策鼓励企业加大创新投入，通过推动“双创”为个人创业提供广阔平台。2020年，我国全社会研发经费支出与国内生产总值之比达到2.4%，国内有效发明专利拥有量突破220万件，科技进步贡献率达到60%。我们的宏观调控措施紧紧围绕推动产业变革、促进市场主体参与产业竞争来开展。政府投资更加支持新型基础设施建设，政府债券和政策性金融工具重点投向创新领域。2011年以来，我国平均每年新增1.7万家高新技术企业，到2020年底高新技术企业数量达到27.5万家，2015~2020年我国经济发展新动能指数从119.6快速提高到440.3，世界知识产权组织等发布的全球创新指数显示，我国排名从2012年的第34位快速上升到2021年的第12位。
与传统宏观调控不同，我们在保持总量稳定的同时积极培育新动能，提高经济增长潜能，坚持正确处理“稳”与“进”的关系，坚持稳中求进工作总基调，更加注重宏观平衡和增长赋能，这是我国宏观调控的第五个创新。
（六）注重发挥结构性调控工具作用
随着我国经济增长转向中高速，经济增速放缓致使一些结构性矛盾日益显现，需要在总量调控基础上，更多应用结构性工具破解结构性难题。传统的宏观调控主要是调节总量参数，背后隐含的重要假设是总量和结构变量之间具有较为稳定的对应关系，或者说认为总量关系的平衡会自动导致结构的合理化。在这样的调控思路下，传统财政政策主要是通过调整赤字率和财政支出规模影响总需求，货币政策主要是通过利率、准备金率和购债规模来改变货币供应总量（弗里德曼，2002）。这种侧重总量的调控虽然有利于短期稳住经济，但不能对症下药，难以解决复杂结构性问题，还可能留下债务和通胀等后遗症。特别是在市场主体包袱重、活力弱，供应链中断、供给受阻（在这轮世纪疫情中表现得最为典型）的情况下，传统的总量调控因传导机制中断或失效，不能充分及时有效地带来供给增加、就业扩大和经济稳定运行，不能精准传递到短板环节、目标企业。正是在这种背景下，国际金融危机后，我国的宏观调控迫切需要更加注重运用结构性工具，在通过总量调控保持供需总量平衡的同时，加强结构调控，突出调控精准性，协调总量平衡与结构优化，走出一条统筹稳增长、促改革、防风险、补短板、惠民生等多重目标的平衡发展之路。
在这一调控思路指引下，我国创新运用结构性政策工具，实施精准调控，针对性支持薄弱环节、重点领域和实体经济发展。实施结构性减税降费，不断拓宽小微企业税收优惠范围。加大对制造业、中小微企业、个体工商户、科技领域等减税力度。将制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%。扩大增值税期末留抵退税适用行业范围，实行按月全额退还增量留抵税额。大幅放宽可享受所得税优惠的小型微利企业标准，提高小规模纳税人增值税起征点。扩展投资初创科技型企业享受优惠政策范围。优化支出结构，整合压缩专项转移支付，压减一般性支出，重点保民生和保基层。各级政府坚持过紧日子，中央各部门每年向全社会公开“三公”经费决算，2011年中央本级“三公”经费决算为93亿元，到2020年压减至29.86亿元，已不足2011年的三分之一。加大一般性转移支付力度，重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助，保障了基层政府的正常运转和落实中央政策的能力。规范地方政府举债，优化债务结构。“开前门”和“堵后门”并举，规范发行使用地方政府专项债，推动专项债成为补充地方建设资金的主要方式。通过债务置换降低地方隐性债务负担，累计发行地方政府置换债12.6万亿元。实行地方政府债务限额管理，严控新增隐性债务，针对PPP等投融资方式实行财政承受能力评价、物有所值评价等。精准使用货币政策工具，保证流动性合理充裕。自2013年以来先后创立了短期流动性调节工具、常备借贷便利、中期借贷便利、抵押补充贷款等新型货币政策工具。适时采取定向降准、非对称降息等方式，疏通货币政策传导机制，为实体经济提供必要流动性支持。利用专项再贷款工具加大对重点或薄弱环节的政策支持力度。完善考核激励，2020年大型商业银行普惠型中小微企业贷款增长超过50%。实施2000亿元再贷款用于支持区域协调发展。2021年下半年，针对经济面临供求两端冲击、恢复势头有所放缓的新情况，再增加3000亿元支小再贷款和2000亿元煤炭清洁高效利用专项再贷款，支持中小微企业纾困和能源保供稳价。创新结构性融资支持工具，助力绿色低碳转型和“双碳”目标实现。创设碳减排支持工具，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域发展，撬动更多社会资金投入碳减排。截至2021年9月，主要金融机构绿色信贷余额达14.78万亿元，2021年银行机构发行绿色金融债券近350亿元，比上年涨超一倍。
近年来的实践证明，更加注重结构性调节的宏观调控，精准发力、准确“滴灌”，促进了结构优化和总量平稳，以较小代价实现了较好的调控效果。创新和运用结构性政策工具，将宝贵的财政资源更多用在为企业减税降负、保障民生和重要领域建设方面，提高了财政资金使用效率，扩大了财政乘数。政府债务结构明显改善、期限更为合理、负担减轻，如隐性债务中的基础产业信托新增金额从2013年的1.43万亿元降低到2019年的6200亿元，显性债务中的地方政府专项债平均发行利率稳步降至3.5%以内，发行期限从6年左右延长到14年左右。在保持稳健货币政策取向基础上，不简单普调利率，注重完善利率形成机制，使货币供应量与名义GDP增长率相匹配，不断创新结构性工具，实体经济融资条件明显改善，2017年起工业中长期贷款余额增速逐年上涨。融资难融资贵问题有所改善，截至2021年7月银行业新发放普惠性小微企业贷款平均利率已降至5%以下。在结构性政策支持下，我国面临的绿色发展成本转化为发展机遇，光伏、风电和新能源车等行业成为新的具有国际竞争力行业，如光伏组件产量连续14年位居全球第一。通过积极发挥结构性政策的引领带动作用，我国有效应对了疫情防控、中小微企业纾困、区域协调、能源保供、三农等方面的挑战，进一步夯实了实体经济发展基础，推动了经济结构持续优化升级。
与传统宏观调控相比，注重运用结构性工具，促进总量调节与结构调控的有机结合，能够避免单一总量调控的局限，而且能够在中观和微观层面打通宏观政策的传导渠道，是近年来宏观调控方式的第六个创新。
三、需要长期坚持并不断丰富的宏观调控经验
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对复杂严峻的国内外经济环境和艰巨繁重的改革发展任务，科学认识、有效适应和正确引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，不断创新和完善宏观调控，在多重困难中确保国民经济始终运行在合理区间，在风高浪急中牢牢把握中国经济平稳和高质量运行的航向，积累了宝贵的宏观调控经验，需要长期坚持并不断丰富完善。
坚持党中央对宏观调控的集中统一领导。中国特色社会主义最本质的特征就是坚持中国共产党的领导，坚持党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证。宏观调控是一个系统工程，必须综合考虑政治和经济、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素，必须充分发挥党的领导政治优势，必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能保证全国人民团结一致向前进。无论是开展宏观调控还是做其他经济工作，都必须把党中央的路线方针政策和决策部署落实到实际行动中去，都必须坚决全面深入贯彻新发展理念，推动实现创新成为第一动力，协调成为内生特点，绿色成为普遍形态，开放成为必由之路，共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。
坚持把保市场主体作为保生产力的根本。市场主体是经济的源头活水，是国民经济循环的关键交汇点。市场主体既是产品服务的供给方，也是各类要素的需求方，更是就业的主要载体，保市场主体就能够保护和发展生产力。应对疫情冲击期间我们提出了“六保”，重点是前三保，核心是保市场主体，通过保市场主体保住了就业和民生，畅通了国民经济循环，维护了经济大局和增长势头。当前经济面临新的下行压力，1.5亿多市场主体始终是我国经济发展的底气所在、韧性所在，必须坚持把保市场主体作为保生产力的根本，通过培育和壮大市场主体，推动经济社会持续健康发展。
坚持把稳定经济运行作为推动高质量发展的前提。发展是第一要务，稳定是高质量发展的大前提。在新的发展阶段，必须首先确保稳定的宏观经济大局，以稳的底盘和底气，凝聚发展共识、筑牢发展基础。宏观调控要坚持稳中求进工作总基调，注重量的合理增长，顶住下行压力，防止出现趋势性下滑和经济减速自我实现，没有宏观经济运行的总体平稳也就没有质量提升的宏观条件。注重以进促稳，着力培育经济的韧性和活力，特别是培育市场主体力量，不断壮大宏观经济大局稳定的根基。
坚持把推动新旧动能转换作为增强经济动力的关键。创新是经济增长的第一动力，是顺利跨越发展阶段的根本出路。创新离不开亿万人民群众、上亿市场主体的实干奋斗，只有大量市场主体创立起来、活跃起来，才能迸发出巨大的创新活力，持续提供宏观经济增长动力。要进一步落实创新驱动发展战略，推动大众创业万众创新，推动传统产业转型升级，促进新技术新经济快速发展，助力市场主体从无到有、从小到大、活力涌现。宏观调控要始终坚持为培育新动能创造条件，大力支持市场主体创新，不断拓展增长的可能性边界。
坚持把精准定向调控作为破解结构难题的抓手。经济发展是一个由非均衡走向均衡，打破旧均衡重建新均衡的螺旋上升过程，解决结构性问题是重建更高水平均衡的关键。过去近十年来，我们在面对一定程度的供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡的情况下，保持经济总体稳定主要就是靠分类施策、精准调控。我国经济转型仍在持续，市场主体更趋多元，结构性矛盾可能更加复杂，对政策的针对性精准性提出了更高要求。必须坚持分类施策，在化解结构性矛盾过程中推动经济发展质量总体提升。尤其是随着数字时代到来，要用好大数据等实时监测工具，快速准确识别不同主体面临的问题和挑战，更好开展精准定向调控。
坚持把“放管服”改革作为激发微观主体活力的先手棋。改革是推动中国经济发展的关键一招，改革走在前头的领域往往最富有活力。激发微观活力，同样要靠改革的办法，只有微观活才有宏观好，才能更好施展宏观调控。要进一步推进“放管服”改革，持续激发微观主体活力。各地区各部门坚持“刀刃向内”的自我革命，围绕市场主体需求优化服务，营造更好营商环境。在放权的同时还要特别注意开展有效管理，把“有为政府”落到实处。只要坚持下好改革先手棋，就能够厚植微观主体释放活力的基础，让青山常绿，生机盎然。
坚持把直达机制作为提高政策效率的重要方式。直达机制是提高政策效率的关键举措，也是信息化数字化时代创新宏观调控的生动实践。过去几年来，我们通过持续开展各项改革举措、推进信息化建设，积累了对市场主体的了解，实现了政策直达最基层的信息和技术能力。直达机制能够对调控政策落实产生“加速器”作用。要进一步完善直达机制，在资金分配、工具设计、政策传导、信息反馈上进行系统性安排，紧密围绕市场主体和民生需要推动政策直达，各项监管同步跟上，在调动基层积极性的同时压实责任。
坚持供需协同发力推动实现更高水平动态平衡。供给和需求是经济的一体两面，宏观调控要两面协同发力，才能相得益彰、事半功倍。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的美好生活需要是我们发力需求侧的动力和潜力。同时，在高质量发展阶段也需要更多开展供给管理，通过优化要素配置化解结构性矛盾，破解制约经济发展的供给约束，以高质量供给牵引需求升级。宏观调控要抓住供需管理的结合点协同施策，更多采用减税降费、鼓励研发投入、促进产业升级、补齐民生短板等既增强供给能力又提振内需的政策，提升供需适配性，实现在更高水平上动态平衡。
坚持把就业优先作为稳增长和惠民生结合的“锚点”。就业是民生之本，是发展之基，也是财富创造的活力源泉。宏观调控中稳就业既是目的也是政策工具，只有就业的稳才有社会的稳，只有稳住就业才能够充分释放内需潜力。必须坚持把就业优先政策打造成为宏观政策和民生政策结合的“锚点”。相关宏观调控措施要向就业延伸，完善就业培训服务、社会保障、灵活就业、企业稳岗奖励补贴等行之有效的措施。把以人民为中心的发展思想落到实处，必须始终坚持就业优先，牢牢守住宏观调控的民生底线。
