摘要：既要在超大规模的国土空间上实现有效治理，又要快速实现现代化发展，如何将规模难题转化为发展优势，是新中国成立之后面临的重大课题。以控制为导向的行政区划空间的传统治理模式在破解规模难题上发挥了重要作用，但却难以解决发展问题。改革开放之后，我国开始探索以发展为导向的功能区空间治理模式，通过区域试点，形成了与传统行政区相协调又不同的更加灵活化的体制机制，实现了单一制国家结构与因地制宜的空间治理模式的有机融合。功能区通过高度整合化的机构设置、多样化的选任方式和创新化的政策体系推动了各类资源要素在国土空间内的重新配置，极大地促进了经济社会发展，为将规模治理难题转化为发展优势提供了实践样本。
作者：周光辉，吉林大学行政学院暨吉林大学社会公正与政府治理研究中心教授、北京大学国家治理研究院研究员；隋丹宁，吉林大学行政学院博士生
摘自：《国家现代化建设研究》2022年第3期
本文载《社会科学文摘》2022年第11期
问题的提出
国家是按照地域划分居民的政治组织，国家的产生是一种“新的空间秩序观念”的产生，意味着人类历史上的“空间革命”。因此，国家发展不仅在时间中延伸，也在空间中展开，空间如何被规划、被塑造不是一个自然的过程，而是一个治理过程。中国古代王朝国家是通过郡县制去实现对超大规模国土空间的治理。中华人民共和国成立之后，我国既面临着作为一个广土众民的超大规模国家如何治理的问题，又面临着作为一个经济与社会发展水平极其落后、曾经遭受连年战争重创百废待兴的农业国家如何实现现代化发展的“双重难题”。在规模问题上，我国确立为单一制国家，在承继古代中国治理体制基础上，适应新形势加以改造，形成了“中央—省（自治区）—市—县—乡”的行政区划层级治理体制，使中央权力能够层层渗透至治理单元末端。后又通过调整行政层级，如设立大行政区（1954年撤销）、直辖市、计划单列市等，在平衡中央与地方关系的同时，不断优化行政空间，有效破解了规模治理难题。不过，由于多方面复杂原因，国家的发展并不十分显著。
改革开放后，为了改变经济发展落后的状况，党和国家的工作重心转向“以经济建设为中心”。然而，以控制为导向的传统行政区划管理体制无法满足推进快速发展的要求，现代化建设亟须突破已有的行政区划体制框架，通过空间治理单元的变革与重构，推动各类资源要素在国土空间内的重新配置，有效促进经济增长。1979年，我国探索建立了首个不同于传统行政区划的空间塑造形式——深圳蛇口工业园区，其依据国际惯例运作并采用公司化的新型管理体制，获得了巨大成功。从此，以其为代表的功能区作为一种以发展为导向的空间治理模式在中国大地上拉开帷幕。时至今日，我国已经拥有了数千个功能区，类型多样、分布广泛、成效明显，不仅体现了我国对空间的再造与有效利用，也带来了国家治理体系的深刻变革，更成为将规模治理难题转化为发展优势的成功实践。
中国功能区的历史变迁与演进逻辑
改革开放以来，我国通过对功能区展开的探索，实现了对传统治理体制和经济体制的突破，带来了国家空间治理体系自主性、内生性的革新，集中体现了中国共产党在推进新型现代化国家建设中的历史主动和历史自觉。具体而言：
第一，通过经济特区的“点状布局”助推局部地区快速发展。1979年，中共中央、国务院批准了在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区，并于1980年正式设立；1988年海南岛脱离广东省行政管辖，单独建省并成为经济特区。如今，这5个经济特区的经济增速高出全国平均水平近一倍，地区生产总值之和比40年前增加了近60倍。据统计，1980年深圳的国内生产总值（GDP）仅是香港的约1/2500，在2018年首次超过香港；2020年深圳实现GDP近2.77万亿元，基本进入发达经济体水平。
第二，通过从沿海到内陆的“空间拓展”促进国家高速发展。1984年5月，党中央决定将大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个城市确定为沿海开放城市，支持他们兴办经济技术开发区，在开发区内允许适用更优惠的产品出口（内销）政策和财政税收政策，并将这一模式逐步向全国推广。从2004年起，我国开发区数量呈指数型增长，当前已有各类开发区2781个。在开发区快速发展的近十年时间里，国家经济也呈现出高速增长的同向态势，顺利迈过了经济转轨阶段，建立起成熟的社会主义市场经济体制。
第三，通过从经济功能到农业、生态功能的“领域延伸”推进国家高质量发展。在布局功能区的初始阶段，多以经济功能区为主，将重点放在了经济开发上，符合改革开放初期的内在要求。党的十八大以来，党中央提出“五位一体”总体布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，将发展内涵延伸至政治、经济、文化、社会、生态多个领域。因此，近年来，除了经济功能区，还设立了近300个国家现代农业示范区、11个国家城乡融合发展试验区、10个国家公园和数百个国家生态示范区等。在各领域功能区的引领带动下，我国的经济发展态势发生了从追求速度到追求质量的深刻转变，产业结构持续优化、城乡发展失衡得到了一定扭转，生态环境也有了明显改观。
以发展为导向的中国功能区空间治理模式
中国古代王朝国家建立在农耕文明和自然经济基础上，农业社会的特殊性促使国家着重考虑如何通过行政区划构建一个“静态社会”而非“流动性社会”，使百姓有“恒产”亦有“恒心”。因此，以行政区划为核心的传统空间治理体制是以控制为导向的。产生于改革开放背景之下的功能区以促进发展为导向，与传统行政区既有统一性又有差异性，实现了单一制国家体制与因地制宜的空间治理模式的有机融合。
（一）功能区与传统行政区的统一性
一是功能区与传统行政区均依托国家的制度基础。中国古代王朝国家通过郡县制实现对空间的塑造，使国家在较长的历史周期内都保持了大一统状态，国家的统一与稳定也内化为中华文明的核心价值。新中国成立后，功能区是我国在行政区划之外实施的另一种空间塑造形式，在对其的设想与考虑中，尽管赋予了它们更高的自主权，但基于单一制国家的考量和维护国家统一与稳定的内在要求，依然要将其置于国家治理体系的框架之内，且不会大范围、无差别地在所有行政区内适用与功能区相同的特殊政策和治理模式。
二是功能区与传统行政区均依托国家的治理目标。对于古代国家来说，国家的目标任务相对简单，主要就是维持地方秩序、保卫疆土和向中央政府输送实物和货币税收。但现代国家则相对复杂，承担着“国家治理”和“经济发展”的双重目标使命。在中华人民共和国成立初期，政权新立，百废待兴，仍然需要通过国家权力强化管理和控制，因而在1949—1978年这段时期里，我国主要通过增加或减少行政层级去实现国家治理目标。改革开放之后，国家的工作重心发生了变化，需要通过具有一定灵活性和纠偏性的治理模式去促进经济社会发展，因此在空间上便呈现为“行政区划＋功能区”的结构形态。
（二）功能区与传统行政区的差异性
第一，以灵活化的体制机制突出经济建设职能。我国大多数功能区都拥有独立的管理机构，即党工委和管理委员会，其性质为地方党委和政府的派出机构。对于这些功能区来说，可以根据当地的实际情况选择不同的体制机制，具体包括：一是以企业为主体的开发模式，主要是通过企业在政府授权下完成对整个功能区的规划、建设和管理等一系列工作，在这个过程中，政府只具有指导权能，由企业自负盈亏。二是政企分离的管理模式，管委会负责开发区的政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等；运营公司以独立经济法人身份运作，负责开发区的土地利用开发、投融资、基础设施建设、招商引资等，管委会并不直接干预企业的经营建设活动。三是政企合一的管理模式，即管委会与开发公司为“一套班子，两块牌子”，管委会既具有行政管理职能亦具有开发建设职能。需要说明的是，功能区的体制机制并不是一成不变的，它们可以根据形势变化和发展阶段性要求的变化自行选择是否需要变更其他模式，也可以在已有基础上进行自主创新。
第二，以整合化的机构设置提高发展效率。与传统行政区相比，功能区的党政权力结构呈现出高度统合性与交互性，多采用党政合署办公的形式，由一人同时担任“党政一把手”的现象十分普遍，在机构设置上也并不以“党”和“政”为标准去设立部门，而是根据自身工作需要有选择地设立。同时，内设机构的整合化程度也相当高，一个部门会承担多种职能，同时也会设立符合或强化自身功能定位的部门。如国际合作示范区是以对外开放和国际合作为主要功能定位的，因此，通常会设有承担这一功能的“国际交流与外事办公室”（不同地区可能会有称谓上的不同），其他性质的功能区则没有这一部门；又如高新技术产业开发区是以科技创新为主要功能定位的，通常会设立独立的科技局强化这一职能，其他性质的功能区或不设立这一部门、或将这一部门与其他部门合并设立。整合化的机构设置重构了功能区的管理范围与权责体系，减少了行政管理过程中因部门间协调不畅与责任推诿而产生的内耗，精简了行政流程，使功能区得以高效运行。
第三，以多元化的选任方式激活人才资源。在选人用人问题上，功能区的情况也相对复杂，大多采用领导干部和普通工作人员“双轨制”的办法。对于领导干部来说，其党工委书记往往是从其他行政机关直接派任的，党工委书记的行政级别一般与该功能区的行政级别或重要程度相匹配，有时可由本级常委兼任；其他领导干部在派任至功能区时是否可以保留公务员身份通常由各地自行决定。对于普通工作人员来说，功能区也有着充分的自主权，一般包括以下几种形式：一是“管委会＋园区”分类管理模式，即管委会工作人员为行政编制，拥有国家公务人员身份，按照正规组织程序选任晋升，解决行政职权合法化的问题；园区工作人员实施聘用制，面向社会大众公开招聘，实施“能上能下”“能进能退”的企业化管理模式。二是混编制模式，对区内工作人员实施多种编制分类管理，包括参公事业编制、内部事业编制、聘用制或派遣制，各类人员在该功能区内部实行“同工同酬”。三是全员聘用制模式。除领导班子之外的人员全部通过公开招聘的形式在全国范围内进行选配，同时也会对高层次人才在户籍、住房、子女教育、医疗保障等方面给予特殊待遇，大规模地吸引符合岗位要求的专业化人才。
第四，以创新化的政策体系打造投资洼地。功能区通常有着更高的经济自主权，在土地、财税等方面享有优惠政策。在土地问题上，通常会经由上级政府授权或同级政府委托，获得与开发权限相适应的国土管理权限，部分功能区实施统一规划、统一征收、统一供应、统一交易和统一登记发证的集中管理模式，提高开发建设效率。功能区在全国率先进行土地有偿使用制度，并通过“占补平衡”“增减挂钩”等方式盘活土地资源，吸引企业投资。在财政体制上，功能区享有的政策主要包括：一是可以按照较低基数或较低比例上缴财政款，或者在上缴后按照一定比例返还，返还资金仍然用于功能区开发建设；二是由国家或上级政府直接拨付开发建设资金、发行企业债券或各类股票等；三是允许设立本级金库或多级财政体制，根据事权范围适当扩大其财政管理权限；四是国家对省级政府的转移支付资金以及省级政府的各类资金都优先用于功能区开发建设。在税收政策上，在功能区内入驻企业的上缴税收额度通常会比传统行政区低一些，部分功能区也会根据自身情况适当推行经营奖励政策。
中国特色的功能区实践路径
我国在设立功能区之初，充分借鉴并引进发达国家的先进技术和管理经验，并在此基础上，逐渐走出了一条具有中国特色的功能区实践路径。
第一，通过优化国家权力结构，形成实体性治理单元与虚体性治理单元相结合的中国特色治理体系。与西方国家不同的是，我国没有仅仅将功能区作为经济单元，而是将其视为一种政治单元纳入了治理体系之中。不仅如此，自设立功能区之后，国家权力便不再局限于传统行政层级的纵向式分解，而是可以跨层级分权。如某一功能区的管委会被确定为省政府派出机构，它不仅会承接省政府的权力下放，也会根据“属地管理”原则承接其所在市的市政府的权力下放。此时的国家权力是一种既带有制约结构特征又没有完全脱离集权结构特征的新型权力结构，呈现为“跨层级权力分解下的多重管理”形态。
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第二，通过空间再生产推进城镇化进程，促进城乡间协调发展。我国多数功能区基本都遵循着“旧城之外建新城”的开发建设理念，选择城市近郊或者距离城市较近的乡村设立功能区，将农业逐步转型升级为工业或服务业，公共基础设施也经此向乡村延伸。在功能区快速发展的十年间（2000—2012年），我国的城镇化率也呈现出同向的快速增长态势，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%。与此同时，农业功能区的广泛出现也是对乡村社会更深程度的改造与整合，使我国传统农业从分散化、低端化逐渐走向规模化、现代化，农村居民可支配收入逐年上升，城乡差距日益缩小，城乡二元结构得到了实质性优化。
第三，通过“区区合作”推进空间正义，促进区域间协调发展。在国家快速发展的时期里，区域间发展不平衡、不充分的问题日益突出，我国通过分批次、分阶段在内陆地区布局功能区，并鼓励功能区以“区区合作”的形式进行合作互助，如“由东部接单、中部加工，联合开展加工贸易”“引导中部地区企业进入跨国公司和东部沿海企业的营销网络”等，促进了资源要素自由流动的持续性和均衡性，带动了中西部地区的发展，为实现区域协调发展起到了正向推动作用。
总之，新中国成立之初面临的近代社会遗留下来的“双重难题”意味着，兴国之路不仅是一个经济发展问题，而且是一个对国家实现有效治理的问题。对于一个国家来说，规模治理难题和发展难题或许存在普遍性的次序与优先，但我国通过功能区这一空间治理模式突破了传统空间治理体制，创设出了与国家发展阶段相适应、与国家发展目标相契合的制度安排，在促进经济发展、推进国家治理能力与治理体系现代化等战略进程中，发挥了至关重要的作用，不仅实现了规模治理与国家发展“双轮驱动”，更是将规模难题转化为了发展优势
