今年是香港特别行政区回归祖国25周年，也是“一国两制”方针成功实践25周年。习近平主席在七一重要讲话提出“四个必须”，这是“一国两制”成功实践的宝贵经验和理论总结。在“四个必须”中，首要的是“必须全面准确贯彻‘一国两制’方针”。习近平主席在讲话中强调，“‘一国两制’是经过实践反复检验了的”，又指出“这样的好制度，没有任何理由改变，必须长期坚持！”全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙进一步指出，“深刻领会‘必须全面准确贯彻“一国两制”方针’，这是‘一国两制’实践的总要求”，这话是希望人们对“一国两制”方针所蕴涵理论的规律性认识，是揭示“一国两制”方针为什么能成功，未来怎么样能继续成功前行的密钥。

“一国两制”是一项为推进祖国统一制定的政策和方针、方略，是一项基本国策。“一国两制”方针蕴涵了丰富的政治和法学理论，其内涵经历了一系列发展。

中央按宪法设立特区

1984年，邓小平在“一个国家，两种制度”讲话中指出，“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”“一国两制”方针在这一阶段强调社会主义国家内融合资本主义制度的可能性，这是十一届三中全会后党的工作重心转移、国际局势发生重大转变下提出的。摒弃意识形态的对立和敌视，共谋祖国统一大业，共求社会稳定、经济繁荣，“一国两制”方针的内涵建设始于这样一种可能性。

“一国两制”方针在解决历史遗留问题的层面上，从可能性阐述变为制度化阐述，并在制度设计中响应了“怎么做”这一重大实践问题。1982年宪法修改，加入第31条特别行政区条款，规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。这是宪法学理论创新，突破了传统单一制国家下中央与地方关系的理论藩篱，为中英联合声明签署、香港基本法的制定、特别行政区的建立，提供了制度依据。全国人民代表大会设立香港特别行政区的决定，是作为香港基本法在特别行政区实施的必要前提，而全国人民代表大会根据宪法、按照香港的具体情况制订和实施香港基本法，是对基本法进行了合宪性确认。

随着“一国两制”实践深入发展，“一国两制”方针内涵有必要深入阐述。2014年，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，总结性阐述“一国两制”方针内涵：首先，“一国两制”是一个完整的概念；其次，“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。“一国”之内的“两制”并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。白皮书准确把握“一国两制”关系论，有利于纠正错误认识，停止不必要的争拗，明确香港特别行政区高度自治权的唯一来源是中央授权，为中央在特别行政区行使全面管治权提供了理论基础。宪法与香港基本法共同构成特别行政区的宪制基础，“一国两制”方针的国家观体系逐渐形成。

“一国”意识须牢固树立

“一国两制”作为一个新生事物，在世界范围内均无先例，其生命力在于制度差异性带来的碰撞、互补、交互、融合，自然可能经历差异性带来的制度阵痛。世界形势风云变幻，经历百年未有之大变局，“一国两制”理论在新态势下也需要与时俱进，为新的治理方式提供支撑。2019年香港发生修例风波，中央及时出手，在2020年制定和实施香港国安法，一法以安香江，完善了“一国两制”制度体系。

2021年3月，全国人大决定完善香港选举制度，授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二的有关内容。12月，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，再次强调“坚持‘一国’是实行‘两制’的前提和基础”，明确“必须牢固树立‘一国’意识，坚守‘一国”底线”，以及“‘一国’底线越牢，‘两制’空间越大。”习近平主席在七一重要讲话中也明确“维护国家主权、安全、发展利益是‘一国两制’方针的最高原则”。“一国两制”实践必须要强调底线意识，缺乏国家意识、国家认同，就丧失了探讨“一国两制”的理论基础。“一国”原则愈坚固，“两制”优势愈彰显。

总之，香港国安法有效实施、“爱国者治港”原则全面落实，香港也将迈入特别行政区治理的新篇章。“一国两制”方针内涵与特别行政区实践相应而生，与时并进。“一国两制”作为一项基本国策，始终坚持初心不改，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，“一国两制”实践不走样、不变形。

杨晓楠，全国港澳研究会会员，大连海事大学法学院教授