今年是香港特别行政区回归25周年，也是“一国两制”方针成功实践25周年。25年来，“一个国家，两种制度”从一个史无前例、极具创造力的构想，发展为一整套国家制度体系，为特别行政区治理提供了制度依据，也为其他国家以和平手段解决历史问题提供了宝贵的制度借鉴。
“一国两制”是一项为推进祖国统一制定的政策和方针、方略，是一项基本国策。基本国策是国家政策体系中的最高准则，具有长期性、战略性和全局性意义，也具有更强的稳定性。国家主席习近平在讲话中强调：“牢牢坚持这项基本国策，是实现香港、澳门长期繁荣稳定的必然要求”。回望25年，“一国两制”方针蕴含了丰富的政治和法学理论，其理论内涵随着实践经历了一系列发展过程，着重“一国两制”理论体系的同步构建也是香港特别行政区成功实践的历史经验之一。
一种可能性的理论提出
1984年，邓小平在“一个国家，两种制度”的著名讲话中指出，“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”这一讲话的重点是在社会主义国家内融合资本主义制度的可能性，这也是在十一届三中全会后党的工作重心转移、国际局势发生重大转变的背景下提出的。摒弃意识形态的对立和敌视，共谋祖国统一大业，共求社会稳定、经济繁荣，“一国两制”的内涵建设就始于这样一种可能性。它突破了传统政治经济学的限制，提出了一种大胆的理论创新。
特别行政区建立将理论内涵制度化
中英联合声明谈判，香港恢复行使主权，将“一国两制”理论从可能性阐述变为制度化阐述，在制度设计中需要回应“怎么做”这一重要的实践问题，前人并未给我们提供现成的方案。1982年宪法修改中，加入第31条特别行政区条款，规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这是宪法学理论的大胆创新，突破了传统单一制国家下中央与地方关系的理论藩篱，为中英联合声明签署、香港基本法的制定提供了制度依据。
香港基本法是“一国两制”内涵的具体阐述：不在香港实行社会主义的制度和政策，“港人治港”、高度自治，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，以香港基本法的规定为依据。香港基本法通过的同时，全国人大也通过两个决定，一个是设立香港特别行政区的决定，作为香港基本法在特别行政区实施的必要前提；另一个是关于香港基本法的决定，明确香港基本法是根据宪法按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。由最高权力机关对香港基本法进行了合宪性确认，明确了香港基本法在特别行政区的宪制性法源地位。
“一国两制”的关系论阐述
回归后，“一国两制”实践进一步提出了深入阐述“一国两制”内涵的必要性。“一国”与“两制”的关系问题，成为这一阶段理论发展的核心和重点。2014年，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，以专章总结性阐述“一国两制”的制度内涵：首先，“一国两制”是一个完整的概念；其次，“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。“一国”之内的“两制”并非等量齐观，国家的主体必须实行社会主义制度，是不会改变的。
“一国两制”关系论及时纠正了“井水”“河水”论的错误认识，停止了“授权论”“分权论”的理论争拗，明确指出“香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权”，为中央在特别行政区行使全面管治权提供了理论基础。同时，作为国家授权法的宪法，与香港基本法共同构成特别行政区的宪制基础，“一国两制”理论的国家观体系在理论上得到发展。
内涵发展应坚守“一国”底线
“一国两制”作为一个新生事物，在世界范围内均无先例。“一国两制”的生命力在于制度差异性带来的碰撞、互补、交互、融合，也自然可能经历差异性带来的制度阵痛。世界形势风云变幻，经历百年未有之大变局，香港政治社会生态变得严峻复杂，激进主义、分离主义政治势力趁乱抬头，对香港的繁荣稳定造成严重影响。“一国两制”理论在新态势下也需要与时俱进，为新的治理方式提供支撑。
2020年，香港国安法的出台及时止暴治乱，一法以安香江，完善了“一国两制”制度体系。香港国安法规定，关于香港特别行政区法律地位的香港基本法第1条和第12条规定是香港基本法的根本性条款。2021年3月，全国人大决定完善香港选举制度，授权全国人大常委会修改香港基本法附件一和附件二的有关内容。2021年12月，国务院新闻办公室发表《“一国两制”下香港的民主发展》，对“一国两制”的内涵发展有了新的总结：再次强调“坚持‘一国’是实行‘两制’的前提和基础、‘两制’从属和派生于‘一国’并统一在‘一国’之内的基本逻辑”，明确“必须牢固树立‘一国’意识，坚守‘一国”底线……‘一国’底线越牢，‘两制’空间越大。”“一国两制”理论内涵发展强调底线意识，国家主权、安全、发展利益就是“一国两制”的红线和底线，“两制”是“一国”下的“两制”，如果缺乏国家意识、国家认同，就丧失了探讨“一国两制”的理论基础。
时至今日，香港国安法有效实施、“爱国者治港”原则全面落实，香港也将迈入特别行政区治理的新篇章。从“一国两制”可能论，到“两制”制度论，到“一国两制”关系论，再到“一国两制”底线论，“一国两制”内涵理论与特别行政区实践相应而生，与时并进；“一国两制”作为一项基本国策，应始终坚持其稳定性、长期性，初心不改。未来特别行政区治理的新篇章也将需要新的理论，能够维护国家主权、安全、发展利益，保障香港的繁荣稳定，保障香港居民的自由和权利，推动香港积极融入国家发展大局。祝愿香港明天会更好！
杨晓楠，法学博士，大连海事大学法学院教授。
来源：《大公报》2022年6月24日。
