近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。《意见》出台并实施，对推进以人为核心的城镇化建设，缩小城乡贫富差距，推进中国人口城镇化健康发展有重要意义。

当下我国人口城镇化面临的一个突出问题是县域人口流失严重。第七次人口普查资料显示：2020年我国城市化水平达63.89%，较之2010年六普时期的49.68%提升了14.21个百分点。与此同时，十年间全国31个省区市人口减少的有6个省区，6省区常住人口共减少1300.6万。而人口减少，主要是县域人口减少。全国有1507个区县（占中国所有2896个区县的52%）人口在减少，占全国总面积为440万平方公里，覆盖了中国近46%的领土。这说明，虽然中国人口城镇化水平在提升，大城市和特大城市人口在增长，但县域人口在减少。七普数据还提供了一个明显变化，人户分离的现象特别严重。2020年，人户分离人口为49276万人，占全国人口的约35%，较2010年增长88.52%。2020年流动人口中跨省流动人口有12484万人，占人户分离人口的四分之一。过去人户分离主要是在农民工和大城市，现在人户分离主要是在县级单元的城乡之间。

为什么县域人口会流失，简单说，是因为缺乏吸引力。但为什么会缺乏吸引力，原因则是多方面的。这包括，县域经济不发达，特别是县城产业不发达，配套设施不健全，公共产品与服务供给缺乏，县级财政权力与责任不匹配，等等。例如，产业是县城建设发展的根基，有产业才有岗位、才有人口集聚。但产业发展需要产业配套，很多县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。在此情况下，增强产业支撑能力，发展比较优势明显、就业容量大的产业就十分必要。再比如，县域人口流失，一个重要的原因就是公共服务的供给与需求不匹配。特别是县级财权与事权的不匹配，县级财政几乎是空白，从“吃饭财政”走向“讨饭财政”，必然导致公共资源配置不均衡。县级政府不能很好地提供基本的公共服务与公共产品，缺少为公民提供的优质公共资源，这是导致县域人口大量流失的一个非常重要的原因。因而，要推进中国人口城镇化健康发展，提升县域吸引力，以下三方面举措十分必要：

一、健全农业转移人口市民化机制

推进以人为核心的新型城镇化水平县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

中国目前人口城镇化过程中，一个重要现象是两率、即户籍人口增长率与常住人口增长率差距持续增大。2020年，我国户籍人口城镇化率仅44.38%，较之常住人口城镇化率63.89%相差近20个百分点。 按照“十三五”规划，到2020年户籍人口城镇化率达到45%，常住人口城镇化率达到60%，两率差距不断缩小，但从实施结果来看，“十三五”期间两率差距不但没有缩小，反而在不断地扩大。2015年的时候，两率差距是17.4个百分点，到2020年两率差距扩大到19.5个百分点，5年扩大2.1个百分点。

19.5个百分点涉及在城镇常住的农业户籍人口是2.61亿。为什么两率差距没有缩小，反而不断扩大，一个重要的原因：城市落户壁垒与农民落户意愿的矛盾。中国的大城市，包括北京、上海等特大城市，农民落户意愿较高，但户籍制度没有放开，尚存在诸多落户限制。则农民落户之所以困难，是因为不能按常住人口来配置公共资源。而加快县域经济特别是县城建设，推进基本公共服务的均等化，有利于缩小两率差距。

《意见》提出，“健全农业转移人口市民化机制”，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。

此外，《意见》提出，强化公共服务供给，增进县城民生福祉。这包括完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施。上述举措如果能够得到切实落实，将无疑会增大县城的吸引力，进而推动中国人口城镇化健康发展。

二、推动包括县城在内的建制镇发展

2020年，我国拥有的乡镇级行政单元38741个，其中建制镇的数量是21157个，占比达到54.6%，2020年全国建制镇镇域面积469.7万平方公里，占到全国国土面积的48.9%，规模以上工业企业数量达到19.42万个，占到全国规上工业企业总数的48.62%。七普数据显示，2020年我国建制镇镇区常住人口为3.25亿，占到全国人口23%，占全国城镇人口的36%。与六普数据相比，十年间建制镇镇区常住人口人口增加了0.59亿；占全国总人口比重提高了3.15个百分点，但是占全国城镇人口比重下降3.75个百分点。这说明建制镇人口占全国总人口的比重保持了稳步增长，但是在整个城镇化人口中的占比出现了下降，说明我国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。中国人口城镇化发展，是包括“城”和“镇”在内的整体发展。在中国未来城镇化发展中，应当提升包括县城在内的建制镇在中国城镇化的作用。

中国的县城都属于建制镇。除此之外，一个县还有几个甚至十几个建制镇。建制镇在推进以人为核心的新型城镇化中承担着重要作用，是推进就地城镇化的核心载体。

就地城镇化第一个门槛就是农村人口的进城，这个进城就是指以建制镇包括城关镇在内的农民进城的最合适的门槛，能够更好地满足人们多元化的，更高层次需求的良好路径。有利于农民从事离土不离乡的一些职业，包括在建制镇从事物流、交通、餐饮，但是居住仍然可以回到农村，离土不离乡。

发展包括县城在内的建制镇能够解决我国当下存在的庞大的留守群体问题。一些农民工到大城市去，留下的留守群体会面临诸多问题，而农民工选择在县城和建制镇就业，有利于他们关注留守儿童、留守老人和留守妇女。

推动建制镇发展，不能齐头并进，需要有重心。《意见》指出，“坚持‘一县一策’，以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇”。通过发展县城和特大镇，有利于取得突破，推动县域经济发展。如何发展县城和特大镇，《意见》提出，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面。《意见》对县城进行了功能定位，按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：加快发展大城市周边县城；积极培育专业功能县城；合理发展农产品主产区县城；有序发展重点生态功能区县城；引导人口流失县城转型发展。只有对症下药，提高政策的针对性，才能够更好地发挥政策的效果。

三、加大县级财政体制改革，推动财力与事权相匹配

导致县域人口流失的因素，重要原因就是政府提供的公共产品与服务与居民需求之间存在巨大矛盾。而进一步分析，则是县域财政匮乏使然。县域人口流失与当下的财政体制密切相关。

党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”健全政府事权、支出责任和财力相适应的制度框架体系，是整个财政体制协调运转的基础环节。在多级政府体系下，在明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的基础和条件。实践证明，区域性公共服务作为地方事权，由地方承担公共服务的职能是有效率的，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。特别是加大县级财政改革，提升县级财政公共产品与服务的供给能力，使县级政府的财政能力与承担的责任相匹配。进而减弱县域人口流出的动力，提升县域的吸引力。《意见》提出，“建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标”。只有理顺财力与事权相匹配机制，才能推动县域经济更好地发展，从而提升县域的吸引力。