县域经济是区域发展的基石，也是高质量发展的重要组成部分和支撑。习近平总书记指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”县域经济在国家区域发展格局中的作用被赋予了前所未有的重要地位，已成为促进城乡融合和区域协调发展、解决“三农”问题的重要抓手。截至2023年底，我国县域面积接近国土面积的90%，县域人口占全国人口的52.5%，县域经济体量达到全国GDP的38.1%，县域经济发展已成为乡村全面振兴的结果和重要支撑。作为城乡工农产业的连接点，县域经济是把城镇经济和乡村经济贯通起来的特殊区域经济形态，与城乡融合发展形成了天然的联系，二者具有一致性和互补性。因此，发展县域经济要把城乡作为一个有机整体，促进形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，这是由县域经济的性质和特征所决定的。

准确把握新时代县域经济的特点和发展内涵

县域经济的特点。县域经济是国民经济的基本单元，在长期的历史演变与发展中形成了一些基本特征。一是地域性：县域经济具有较强的独立性，各县域自然环境、历史沉淀等条件不同，地域性决定了县域经济发展模式的多样性，这也要求每个县域都必须寻找本县的发展道路，不能照搬其他县域的经验模式。二是综合性：县域经济是一个统筹城乡的经济概念，主要表现为空间上的多层次和产业上的多维度。从空间结构上看，每一县域都包括县城、乡镇以及村庄，这些不同空间层次之间存在着紧密的联系和互动。从产业结构上看，县域经济覆盖了从工业、农业到服务业等广泛的领域。这种高度的综合性为县域经济的发展带来了复杂性，使得识别和选择能够带动县域经济增长的关键领域和部门变得尤为重要。三是乡村性：农业地域在县域空间上占据了大部分的面积，农村人口在县域人口中占有较大的比重。尽管2023年我国常住人口城镇化率已达到了66.16%，但未来县域经济发展的“非农化”仍是不可改变的趋势，需要研究和关注县域经济发展中成功的城乡融合发展模式。四是特色性：有特色的产业集群是县域产业发展的主要特征之一。2022年工业和信息化部公布的100家中小企业特色产业集群中，39个位于县域，占比接近四成。河北省167个县（市、区）中，目前已形成了119个县域特色产业集群，广东省也已形成了107个产业集群等。

目前关于县域经济一直没有统一的定义，在具体研究和地方政策实施中县域经济与城乡融合、乡村全面振兴等概念混同，造成县域经济边界不清晰，一定程度上泛化了县域经济的概念，不利于有的放矢推进县域经济高质量发展。因此，需要在新时代条件下对县域经济的发展内涵进行准确把握。

新时代县域经济发展的内涵。2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出：“发展壮大县域经济，引导产业有序梯度转移，支持适宜产业向小城镇集聚发展，扶持发展吸纳就业能力强的乡村企业，支持企业在乡村兴办生产车间、就业基地，增加农民就地就近就业岗位。”这是从“促进农村劳动力转移就业”的角度来阐述的。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》提出：“壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业。”这是从“加快县域内城乡融合发展”的角度来阐述的。2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验 有力有效推进乡村全面振兴的意见》提出：“优化县域产业结构和空间布局，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。”这是从“促进县域城乡融合发展”的角度来阐述的。2022年、2023年的中央一号文件虽然没有直接提“县域经济”，但“县域”二字提到的次数却是最多的，总体上是从“推动乡村产业高质量发展”的角度来阐述的。2024年国务院总理李强在《政府工作报告》中提出：“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。”这是从“积极推进新型城镇化”和“推动城乡融合”的角度来阐述的。习近平总书记在新时代推动中部地区崛起座谈会和新时代推动西部大开发座谈会上的两次讲话，分别从“坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴”和“坚持推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合”的角度来阐述的。

因此，新时代县域经济高质量发展的基本内涵是“发展特色的县域经济，形成新的增长点，促进城乡融合发展”，即要统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡各类要素双向流动，构建县域经济体系，进而把强县和富民统一起来。

在这一过程中，要进一步细化县域经济的发展内涵。习近平总书记指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”“把乡村振兴战略作为新时代‘三农’工作总抓手。”推进乡村全面振兴包含了乡村产业发展、生态建设、乡风整治、乡村治理、农民生活等方方面面，因此，乡村全面振兴其实是“五位一体”总体布局在县域的具体实施。但从县域经济高质量发展的角度看，则主要关注乡村产业发展，即关注能够为县域发展形成经济增长点的内容。

此外，乡村振兴战略实施的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2019年以来，国家在促进人口、土地、资本、科技等城乡要素的自由流动、平等交换和公共资源合理配置方面出台一系列政策措施，有序推动了城乡人口流动、城乡统一建设用地市场和城乡金融服务体系更加完善，充分调动了农民、市民、社会等各类县域发展主体的积极性、主动性、创造性，推动了县域产业全面升级、城乡全面进步、人民全面发展，进一步增强了县域经济发展的内生动力。但目前在城乡融合体制机制方面仍面临一些发展制约，比如，城乡人口主要是单向流动、城乡建设用地市场尚未大规模破题、农村产业融合发展水平不高等。因此，推进城乡融合发展既是一个时代命题，也是一个综合命题，是一项长期工程和系统工程，包括了城乡经济发展在内的基础设施、公共服务、生态环境、基层治理等多个方面的发展，我们不能简单地把县域经济发展等同于城乡融合发展，也不能与之割裂。

县域经济是促进城乡融合发展的重要动力，同时，推进城乡融合发展也能促进县域经济发展，从大的发展格局看，要把县域经济发展纳入到城乡融合发展中。从地方推进县域经济高质量发展的具体措施来看，县域经济的内涵正在聚焦。比如，2022年7月湖南省委农村工作领导小组印发的《推进县域经济高质量发展实施方案（2022—2025年）》和2024年6月四川省委省政府印发的《关于推动新时代县域经济高质量发展的意见》都明确把县域经济高质量发展聚焦到了县域产业发展和资源要素配置方面，包括通过新型城镇化推动县城发展和县域现代服务业发展。

县域经济发展存在的问题和挑战

县域产业发展动力不足。一是产业转型升级难。当前一些县域农业特色产业多而不精，县域农业产业化程度较低，县域农副产品加工和流通体系有待进一步建立健全。工业化进程较慢，一些县市不顾自身发展阶段，盲目进行产业结构优化，造成县域的工业占比过早呈现下降趋势，实体经济发展不足，县域经济发展的内生动力不强。此外，高技术产业和战略性新兴产业占比较低，新兴产业和未来产业增长点培育不足。服务业发展滞后，一些县域消费潜力有待释放，金融服务、现代物流等附加值较高的生产性服务业发展占比较小。二是县域产业发展平台载体建设有待加强。根据《中国开发区审核公告目录》(2018年版)，我国共有省级、国家级经济开发区2543家，其中大部分省级开发区位于县域内，是县域产业发展的主要承载平台，也是县域财政收入的主要引擎，但部分县域的经济园区有而无形、企业布局分散、土地利用效率较低，产业集聚水平较弱，一定程度上影响了县域工业实体经济的发展。此外，一些县域商业设施消费潜力释放和商圈建设不足，商旅设施较少，优质商品和服务供给水平较低，不少县域消费被虹吸到周边地市和省会城市，造成县域消费外流现象。三是农村产业融合发展程度较低。主要表现在一些乡村工业发展不足，尤其是农产品产地初加工、精深加工方面发展缓慢。根据农业农村部数据，2022年全国农产品加工业产值与农业总产值比为2.52:1，发展水平不高。乡村旅游、县域农产品仓储保鲜冷链物流等乡村服务业有待进一步发展。

城乡要素流动不畅。尽管城乡融合发展的体制机制和政策体系日渐健全，但城乡要素双向流动格局尚未形成，人才少、资金缺、用地难等关键要素支撑能力不足仍是阻碍县域经济发展的突出瓶颈。一是人才供给不足。一方面是县域人口流失严重，根据第七次全国人口普查数据，2010年至2020年间，在我国已公布数据的2700余个县区中，约有1480个县区出现人口流失，其中近1200个为县（县级市），不少县市已从人口净流入地区转变为人口净流出地区；另一方面是县域层面吸引科研院所人才长期驻守的体制机制和生活环境有待完善，人才供给短缺，特别是高端创新型人才缺口突出；此外，乡村管理、产业、经营等各类专业性人才匮乏，乡村企业家和高素质农民队伍培育和培训力度不够。二是县域财政金融支撑不足。目前，一些县域财政收支压力加大，尤其在当前新旧动能转换期间，县域土地出让收入骤减，财政自给率水平下降。此外，县域层面融资渠道单一、信用担保机制不健全，企业融资难、融资贵问题仍十分突出。社会资本投资乡村形成的固定资产受城乡土地性质的影响，往往不能进行抵押贷款投入再生产，一定程度上影响了城市资本下乡的可持续性。三是城乡建设用地指标紧缺。一方面县域层面的年度建设用地指标较少，往往不能满足县域产业发展及民生保障用地需求；另一方面有的乡村大量的集体经营性建设用地呈现破碎化特点，不能有效吸引大项目落地。农村宅基地改革也较缓慢，农民资产性收入增长乏力。与此同时，有的县域土地供应紧张与用地粗放现象并存，有的县域工业园区不同程度地存在用地低效、闲置浪费等问题。

县域经济发展不平衡。一是受自然条件和市场条件双重制约，县域经济发展存在不平衡问题。根据第一财经数据统计，2022年，我国GDP千亿县达到52个，其中昆山GDP总量突破5000亿元，超过了8个省会城市，不仅领跑其他县域，甚至超过西藏、青海等省级经济规模。与此同时，全国近四成的县市经济规模在100亿元以下，强省强县和弱省弱县并存。二是县域承载能力不平衡。以人口承载力为例，依据《中国统计年鉴（2020）》和《2020中国县域统计年鉴（县市卷）》数据计算，2019年全国县域总人口约9.1亿人（不含市辖区），人口最多的县级单位人口约251万人，人口最少的县仅有1万人—2万人，主要分布在西藏等地，县域人口差异较大。超过100万人口的县（市）约有190多个，50万人—100万人口的县（市）约有520多个，即超过50万人口的县数量约占县总数的三分之一，而其中近九成的县位于东部及中部地区。人口是县域经济发展的决定性因素，在县域人口流失较多的背景下，如何发展县域产业，扩大县域就业容量，增加并稳定县域尤其是县城人口规模，是推进县域经济高质量发展的核心任务之一，同时也是减少县域承载力不平衡带来的不利影响的重要措施之一。

县域经济特色化不够明显。一方面，从开放合作的角度看，有的县域产业存在同质化发展现象，忽视了区域间的合理分工与布局。有的县域经济发展往往以区域间竞争为导向，侧重利用本县域内的资源，发展“小而全”的地方产业体系，缺乏跨区域的产业链延伸和各个环节的分工合作，导致县与县之间同类产业区块并存，过度的同质化和低水平重复建设造成资源浪费、效率低下。另一方面，县域与区域中心城市（周边地级市、省会城市等）联系不够紧密，缺乏区域联动发展机制，往往导致周边大中城市的辐射效应难以向县域渗透，反而经常造成虹吸效应，尤其对于距离中心城市相对边缘的县域，虹吸效应更为明显，这样就造成县域各类要素持续流出，而县域经济发展利用周边大中城市的技术、人才、信息等创新高端要素比较困难，不利于县域经济转型升级和新动能培育。

县域经济发展的动力及主要任务

县域处在城镇经济与乡村经济的结合部、工业经济与农业经济的交汇点，因此，县域经常被作为国家推进相关工作的重点切入点或抓手。发展县域经济有助于优化县域产业结构和空间布局，推进农村一二三产业融合发展，延长农业产业链条，发展各具特色的现代乡村富民产业，扩大县域就业容量，让农民就地就近就业创业，更多分享产业增值收益，激发更多县域消费潜力；有助于强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能，推动构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系；有助于加快推动打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，加快推进城乡融合发展体制机制和政策体系建立健全。

2024年3月20日，习近平总书记在主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调：“大力发展县域经济，形成新的增长点。”在促进城乡融合发展中形成新的增长点，是推进县域经济高质量发展的重点。2021年中央一号文件提出：“立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。”2024年中央一号文件指出：“统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。”新型城镇化和乡村全面振兴的主阵地都是县域，因此，县域经济发展与促进城乡融合发展具有目标一致性，可以综合施策，在推进新型城镇化和乡村全面振兴过程中形成新的增长点。从促进城乡融合的角度看，县域经济发展的动力主要包括五个方面：县城城镇化、县域产业发展、县域消费升级、科技创新和农村改革，其中，县城城镇化、县域产业发展和县域消费升级是县域经济发展的主要任务；科技和改革是县域经济发展的主要支撑，同时也是城乡融合发展的双轮驱动。这里重点围绕前三个方面展开阐述。

推进以县城为重要载体的新型城镇化。城镇化的核心是人口的城镇化和就业的“非农化”，直接表现是农村剩余劳动力向城镇转移。从职业的转变来看，转移人口主要遵循了从农村农业领域向城镇工业或服务业领域流动的路线，这也是农民生产生活方式的一次转变。在这一过程中，县城作为城市的末端，同时又是镇村的前端，成为农民迁移的重要落脚点，是城镇化人口重要的吸纳器。目前，县城的人口占比并不多，根据《2020中国县域统计年鉴（县市卷）》测算，全国县域总人口约9.1亿人（2019年，不含市辖区），其中约91.8%的人口生活在乡村和乡镇里面，生活在县城中的人口只有约8000多万人，对于大部分县城来说人口不足10万人。因此，在多数县域人口流失的背景下，如何为县城增加并稳定人口，是县城城镇化的核心，也是推进县域经济高质量发展的核心使命之一。

从县域经济发展的角度看，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设主要是要提升县城产业配套功能。当前，县城已成为县域二、三产业发展的重要承载区域，包括县域农产品精深加工、农产品仓储物流交易等多个方面。但目前随着新旧动能转化和产业结构优化升级的压力增大，县城产业平台在功能和配套设施上还无法快速适应新质生产力带来的冲击，部分县城的产业园区、开发区呈现不同程度的空心化，土地产出率较低。应以经开区、高新区、农业产业园区等为重点，打造一批高能级产业发展载体，一些优势县域可以通过“一区多园”拓展产业发展空间，对于欠发达县域可采取区域合作方式建设“飞地园区”等。进一步加快产业平台公共配套设施和科创平台建设，提升数字化水平，打造一批高水平产教融合平台和成果转化平台，推动关联产业、核心企业、研发机构等资源要素集聚，因地制宜打造县域的特色优势产业集群。

培育和壮大县域主导产业。2024年4月23日，习近平总书记在重庆主持召开新时代推动西部大开发座谈会并发表重要讲话进一步指出：“发展各具特色的县域经济，培育一批农业强县、工业大县、旅游名县，促进农民群众就近就业增收，因地制宜推进城镇化进程。”科学认识县域产业发展的阶段性和梯度性，注意区分县域必需产业和附加产业，不断培育和壮大县域主导产业。必需产业是农业、生活服务业等县域必需要发展的产业，应坚持必需产业特色化发展，深入推进农业一二三产业融合发展，尤其是要大力发展农产品加工业，把农产品加工升值部分留在县域内，让农民分享更多产业发展收益。附加产业不仅是县域经济的核心引擎，也是县域财政的重要来源，主要指县域工业经济，是独立的一套体系，可以集中在产业园区内相对封闭地发展，具有非线性和不确定性。差异化发展附加产业，避免同质化，附加产业被培育成为县域的支柱和主导产业，则可转化为县域的必需产业。发展县域经济，既要积极招引和培育附加产业，推进附加产业从无到有、由小到大；也必须发展好必需产业，大力发展具有本地资源比较优势的乡村产业。

推动县域消费升级。消费是经济增长的三驾马车之一，县域消费也是繁荣县域经济的重要动力之一，是县域经济活力的重要体现。随着县域经济的发展尤其是县域商业体系的完善和消费模式的升级，城乡居民的收入、购买力和消费意愿将进一步提高，对经济增长的拉动力会更强。发挥县域消费对县域经济发展和城乡融合的促进作用，一是扩大农村消费，保证农民有更多可支配收入，通过加快农村产权制度改革、完善农民工就业政策、支持乡村富民产业发展等政策措施，让农民有更多的财产性收入、工资性收入。二是加强城乡消费市场建设，优化消费环境。不断丰富和完善县域消费的商品、消费载体和消费路径，着重加强线下的农村农贸市场、乡村超市和县城功能齐全的商业综合体建设，以及线上购物平台在农村的普及（包括快递点、配送站），促进工业品下乡、农产品上行。三是积极发展旅游等服务业，推动农文旅融合发展，逐步将其打造成县域支柱产业。

总之，县域经济是城市和乡村、工业和农业的连接点，应按照城乡融合发展的要求，把县城、乡镇和农村作为一个有机整体科学布局，促进县域经济高质量发展，不断寻找和打造县域经济新的增长点。

作者：中国农业大学经济管理学院教授、国家农业农村发展研究院研究员、中国县域经济研究中心副主任 苏保忠；中国农业大学中国县域经济研究中心副主任、研究员 贾大猛