【摘要】：党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化建设进入崭新的阶段，开辟了我们党治国理政的新境界。从治理实践看，制度建设稳步推进，但是有了制度不意味着万事大吉。推进国家治理体系和治理能力现代化，应把握好推进国家治理能力现代化的着力点和关键点，要警惕制度主义，防止出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等风险，推动相关制度的完善和发展，最大限度上发挥制度优势，最高程度上提升治理能力实效性。

【关键词】：制度；治理体系；治理能力；关键点

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了崭新的发展阶段。以习近平同志为核心的党中央带领中国人民，高举社会主义大旗，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，用理论和行动全面回答了我国应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”[1]这个重大政治问题，生动诠释了推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。“中国之制”成就“中国之治”，以“中国之治”应对当今世界百年未有之大变局，是中国创造世界发展“两大奇迹”、走向民族复兴的制度密码，也是中国展现给世界的成功实践。但是，我们也要清醒地看到，在我国制度和治理体系持续显现理论与逻辑优势的同时，也应避免出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等倾向。在推进国家治理能力现代化的关键点上，面对错综复杂的国际环境和我国社会主要矛盾所带来的新机遇与新挑战，必须坚持守正创新，持续推动相关制度的完善和发展，最大限度发挥制度优势，最高程度提高治理能力实效性。

一、从“中国之制”到“中国之治”：理论逻辑与现实价值

“中国之制”是指中国特色社会主义制度，是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度。[2]“中国之治”是指通过进一步坚持和完善中国特色社会主义制度，把国家制度的显著优势转化为国家治理效能。“中国之制”和“中国之治”两者之间既存在着显著区别，又相辅相成、密切统一，是理论逻辑与实践逻辑的统一，是结构与功能的统一。

系统科学在认识和分析国家治理体系运行方面具有重要的理论价值。我国国家治理体系以社会主义为根本和特质。国家治理体系运行是以国家制度作为根本依据，以国家制度架构为“四梁八柱”，以党的领导作为控制中枢，以实践中的体制、机制、规矩、原则来组织和链接各子系统，将资源、组织和个体等要素有机统合并协同运行的复杂系统。

除了制度结构、资源禀赋、权力配置等“硬件”因素外，国家治理体系效能的发挥还依赖于灵活的政策机制，特别是各子系统的协同与衔接机制、信息反馈与调平纠偏机制、系统主体能动性的激发机制等方面。

首先，“中国之制”主要指中国特色社会主义制度体系，尤其是展现了这一制度体系与中国国情的高度契合性。“中国之治”重点指基于制度体系生成的治理政策和治理效能。其次，“中国之制”与“中国之治”均呈现在国家治理现代化过程中，“中国之制”的效能主要体现在推动治理现代化初期，“中国之治”的效能主要在治理现代化推进到一定阶段之后呈现。前者是后者的“先声”，而且从“中国之制”到“中国之治”，是新时代现代化进程的应有之义。最后，“中国之制”是制度体系的基础，“中国之治”是以“中国之制”搭建的制度体系为根基，从无数次的实践探索和总结中构建的治理政策与治理成果，形成完善的治理体系。

以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设，在推动中国特色社会主义制度成熟和稳定的道路上，“完善、成熟的制度”理念已经提上重要的日程。然而，我们正面临着“百年未有之大变局”的国际局势，错综复杂的国际环境要求我们党应对全球发展之大势要科学认知，对世界格局之变化要深刻洞察。我们党应立足中华民族伟大复兴战略全局，以“中国之治”应对世界“百年未有之大变局”，对指导我们开启全面建设社会主义现代化国家新征程、夺取新时代中国特色社会主义新胜利具有重大而深远的历史意义。

（一）“中国之治”是中国走向民族复兴的制度密码

“中国之治”以“中国之制”为基础，是以中国特色社会主义制度体系作为根基构建治理体系，从而推进治理能力现代化进程，为中国走向民族复兴提供强有力保障。“中国之治”的实践和经验是立得住、行得通的。我们借鉴西方发达国家的成功经验，杜绝效仿西方模式，最终探索出一条符合我国国情的政治发展道路，即构建中国特色社会主义制度。70多年来，在中国特色社会主义制度指引下，我国摆脱了积贫积弱的局面，在经济方面实现了快速发展，在社会方面实现了长期稳定。现在，我国综合国力明显提升，从“世界大国”逐步走向“世界强国”，主要表现在以下几个方面：在经济方面，我国经济增长对世界经济增长年均贡献率接近30%，已经成为世界经济增长的主要动力源和稳定器，特别在新冠肺炎疫情防控常态化期间表现突出；在科技方面，我国攻克众多技术难关，从“中国制造”向“中国创造”迈进，实现蛟龙入海、神舟飞天、天眼观星等伟大工程。不仅如此，在中国特色社会主义制度的正确引领和中国共产党的正确领导下，我国如期完成全面建成小康社会目标，成功打赢脱贫攻坚战，创造人类发展史上的又一奇迹。这些在民族复兴之路上取得的优异成绩，充分证明着“中国之治”是成功的治理密码。

（二）“中国之治”是中国交给世界的成功答案

“中国之治”不仅展现了中国治理现代化的成功经验，也是在世界百年未有之大变局中，中国交给世界的成功答案。“中国之制”的中国特色社会主义制度是借鉴古今中外成功经验，在无数次探索和实践中形成的。“中国之治”是在中国走进全球现代化进程中生成的，它是发展的、包容的、开放的，既有特殊性，又有普适性。“中国之治”正在用中国的发展讲述中国道路和中国实践的成就，用中国的逻辑讲清世界发展的脉络，反映了世界发展的规律性。中国作为发展中国家，国家的发展目标和发展问题与其他发展中国家具有强烈的相似性和相关性。“中国之治”可以给予相关的发展中国家更多有价值的发展经验，提供可行性较强的发展启示。当今世界各国共同面临着百年未有之大变局，在面临道路选择的困境时，“中国之治”无疑可为其提供可借鉴的“中国方案”和“中国智慧”。

二、推进国家治理能力现代化的风险点和着力点

当前，我国从“中国之制”到“中国之治”的政治发展进程正在稳步推进，不断地推动着国家治理体系和治理能力现代化建设。从实践治理情况看，宏观举措已经取得明显实绩，但是在推进过程中要警惕制度决定论、制度政绩观、制度避责主义，防止出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等风险。

（一）避免制度主义，将制度绝对化

制度是一个复杂、开放、包容的政治系统，是提升治理能力现代化的根本保障。国家治理体系建设是一个复杂而庞大的系统，包括经济制度、政治制度、社会制度、文化制度、生态保护制度、军队管理制度、执政党党内制度、国防外交制度[3]等。然而，在治理过程中系统观和协同观弱化，忽视制度建设、制度创新和制度优化之间的相互关系，容易出现唯制度化、泛制度化等现象，有混淆制度与体制、机制、机理、规定、原则等问题的倾向，造成“制度体系是一个筐，任何制度形式都往里装”等情况。

党的十八大之前，我国曾出现“政出多门”“各自为政”等不规范现象。据统计，截至2021年4月各地区各部门党组织发现和处理“问题文件”近1400件。[4]近几年，我们强化对党内法规制度的“瘦身”工作，提高制度体系的“健康”程度。但是，目前在治理进程中，尤其在基层治理中，对于“什么是根本制度”“什么是基本制度”“什么是重要制度”等仍会出现混淆，存在制度泛化、制度绝对化等倾向，造成基层工作无法有效展开，治理能力无法达到有效提升。

（二）不断完善创新，避免制度固化、僵化

推进国家治理能力现代化进程中，治理主体在连续取得明显治理实绩的情况下极易出现“治理惯性”，即认为此前行之有效的制度尤其是治理理念、治理方法等依然能够有效应对治理过程中出现的问题，在新的治理环境中缺乏创新，继续采用旧制度中的治理理念和治理方法。

制度建设不是机械僵化、无所不包的完全理性设计。[5]制度僵化会造成制度静止和封闭，无法推动制度适应新的发展情况进行创新，造成制度缺乏科学性和有效性，成为社会发展进步的阻力，对治理能力现代化进程乃至政权稳定产生明显负面影响。例如，18世纪后期，法国的政治、经济和社会等领域的环境均出现显著变化，但是法国的政治制度并未随着环境的变化展开变革，出现“旧制度与新环境”并行的情况，由此爆发法国大革命。完善的制度体系构建需要实践和探索，需要与时俱进地不断提升改造、完善、优化和升级。

当今世界各国身处百年未有之大变局中，这一宏观环境意味着制度所处的环境在快速变化，也意味着制度必须随着环境的变化而及时变革。在基层治理中，制度僵化频繁出现，上行下效、鹦鹉学舌的固化工作模式，对于中央颁布的政策文件直接执行，没有因地制宜地制定和推行地方政策文件，导致局部地方出现治理不善等形式主义现象，无法满足新时代人民群众多层次、差异化、个性化的需求，直接影响国家治理效能。

（三）持续优化体制机制，避免制度效应递减、效能弱化

从实践情况来看，我国治理能力现代化建设在稳步推进的过程中存在制度效能弱化的风险，导致治理体系和治理能力不健全、不完善等现象出现，治理效能减弱。

例如，在构建“服务型政府”经济发展模式时市场主导作用不明显，政府主导模式还需要进一步改善，主要表现在：发行公债、土地财政、行政审批、银行向国有企业注资、特定产业政策倾斜等[6]仍是资源配置的主要手段，市场机制的作用难以发挥，民营经济瓶颈问题没能得到有效改善。

制度效能弱化，形式主义和官僚主义影响党风政风建设，尤其出现在基层治理进程中。目前，“权责不匹配”“条块分割”以及“小马拉大车”等现象偶尔出现在基层治理工作中，其影响体现于以下几个方面：一是造成基层治理工作繁重，“对上不对下”的倾向明显，疲于应付上级下派的行政任务，常常出现基层政府治理难以落实等情况。二是基层向上级部门反映问题的“音量不足”。[7]由于基层治理工作特征是数量大、事情小，多数复杂而琐碎，很多问题向上级反映后长期得不到有效解决，直接影响居民参与基层自治的积极性。三是存在基层治理“碎片化”的各自为政、协调困难等情况，造成治理体系结构和功能的失衡及基层治理效能的弱化。

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[8]习近平总书记强调，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。[9]因此，如何推动基层治理建设，把更多权力和责任下沉到基层，如何推动体制、机制创新，提升基层治理能力建设，如何调动基层干部主动担当作为、服务经济社会发展的积极性，如何将“制度优势”转化为“基层治理效能”等，值得深入研究。

三、新时代推进国家治理能力现代化建设的优化路径和关键点

当前，在国家推进治理能力现代化的进程中，易存在制度泛化、制度僵化、制度效能弱化等风险，为避免这些情况出现，面对百年未有之大变局的国际环境，要深刻认识世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化等错综复杂的形势所带来的新挑战和新机遇，应推动相关制度的完善和发展，最大限度上发挥制度优势，最高程度上提升治理能力实效性。

（一）以系统观、协同观推进制度体系持续优化

习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[10]。由此可见，国家治理能力现代化需要一个具备系统观和协同观的科学规范的制度体系作为支撑。

系统观作为马克思主义世界观的内在组成部分，马克思率先运用系统方法将社会发展的客观规律和整体规律进行整体阐述，是“社会科学中现代系统方法的始祖”。系统观亦是新时代马克思主义理论和中华优秀传统文化相结合，指导实践、解决问题、总结经验、讲好故事的基本方法和内在遵循，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的科学方法论。[11]

协同观是马克思恩格斯在阐述社会发展理论时形成的思想，该思想认为社会是各方面存在协同关系的复杂系统。社会协同的理想状态是社会和谐、人的全面发展均可以实现。[12]

党的十九届四中全会通过的《决定》中多次提到“制度建设”，强调制度对于提升与加强国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。制度是提升治理能力现代化的根基，也是重要的基础保障。当前，制度体系作为复杂、开放，具有包容性的系统，要警惕制度泛化，以及制度、体制、机制、机理、规定、原则混淆化的问题和倾向。在治理过程中要分清主次，分清什么是根本制度、什么是基本制度、什么是重要制度。如同构建房屋，完成“地基”建设的同时，对“四梁八柱”和“内部结构”要有所区分，要避免“制度体系是一个筐”的形式主义情形。

应加强党对国家层面制度体系和制度建设的集中统一领导，坚持系统、协同、创新等观念，处理好制度建设、制度创新和制度优化之间的相互关系。以全局的观念、系统的思维和创新的改革精神谋划与推进制度建设，即前期要“夯基垒台、立柱架梁”，中期要“全面推进、积厚成势”，后期要“协同高效、系统集成”，最终达到“健全制度、筑牢根基”，以保证制度的稳定和有效运行，又要以改革和创新的精神推进各领域各方面出现的体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新等问题的解决。以系统协同的观念推动改革，还需要及时完善配套的政策和技术条件，补足决策系统、执行系统、监督系统、预警系统以及信息通路的短板、弱项，降低改革的成本，推动系统协同集成效能的发挥。

（二）以集成性创新提高制度体系的综合效能

系统的性质取决于要素的结构，而结构的好坏直接体现于动态要素之间的协调性[13]（P655）。社会系统中子系统和部分的作用之于整体并非是简单线性叠加的。对于基层情况高度分化复杂的改革系统工程而言，对子系统和层次结构之间复杂的关联关系以及系统整体涌现性[14]（P130）的研究尤为重要。

从系统的整体涌现性角度推动改革，就需要将制度集成与改革创新相结合，聚焦改革举措，加强制度创新、体制机制联动以及政策衔接配套，提升制度综合效能。同时，完善的制度体系应刚柔相济、环环相扣，能够及时查漏补缺。一般来讲，制度的体制、机制、法律、原则、规定等制度体系是相对稳定的，不能朝令夕改，具有较强的刚性和长期的约束力。在制度贯彻落实的实践中，“柔”性的因地制宜将提高真实作用。

不过，实践永无止境，制度体系的构建不会是一劳永逸的，需要不断地修补和完善。人类社会的历史经验充分证明，再好的制度也要避免老化、硬化和僵化，制度的发展要与时俱进，需要不断地提升改造、完善、优化和升级。为此，党的十九届四中全会强调，“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[15]。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推进制度创新，“制度设计、制度建设、制度安排、制度完善、制度保障、制度衔接”[16]等已经成为政治建设的亮点。要通过顶层设计，科学规划，促进各项制度完善发展，构建行得通、真管用、有效率、有活力的制度体系，推进经济和社会协调发展，充分发挥中国特色社会主义制度优势，形成治理合力，以提高制度的综合效能。

（三）以正确的政策保证制度体系高效运转

邓小平同志曾反复强调：“基本路线要管一百年，动摇不得。只有坚持这条路线，人民才会相信你，拥护你。”[17]（P370）正确的路线和方针作为制度体系高效运转的“生命线”，必须长期坚持。

国家治理体系和治理能力现代化建设是一项复杂的系统工程。首要工作是要使治理中各项制度、体制、机制相互配套，并且相互之间运转顺畅，才有条件将制度充分转化为治理效能。该效能不取决于制度中法条和文本的繁琐与复杂，也不取决于内外架构体系的庞大或缜密。政策和策略作为国家治理基础性“器物”，需要准确判断和把握形势，制定符合实际的政策和策略。“政策和策略是党的生命”[18]（P1298），它的效能发挥关键取决于以下三方面：一是制度内权力体系和资源配置体系是否科学合理；二是政策和策略的决策、执行、监督体系等运行机制是否科学合理；三是制度框架中包含的路线、方针、政策是否正确及时。

在制度和方向确定后，执政党能否制定正确的路线和方针变得十分关键，这也是考验执政党领导力和执行力的重要内容。执政党的领导力和政策效果直接影响着政治权威与民心所向的实际情况。所以，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征，而其制度优势来源于中国共产党所制定的正确政治路线、思想路线和组织路线。在制度体系运转的过程中，党的路线方针政策、政策落地的配套措施和工作方法尤为重要，是维护制度体系高效运转的生命线。因此，一是要从时间上预留、适度拉长改革政策与机构调整的磨合期以及改革效果的观察期，以渐进平衡的方式推动改革；二是要精准掌握政策的问题导向、实践导向，要适时聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，增强政策弹性，提升制度韧性和活力，才能激发全社会的内生动力，最大程度地发挥制度蕴藏的效能。

（四）以良好的党风政风持续提升治理效能

党风政风关乎党和国家事业的成败。中国共产党一直是肩负历史使命的政党，改进党风政风，有利于发挥政治优势、挖掘政治潜能、提高政治能力。历史经验充分验证，党领导中国人民之所以能取得一个又一个伟大胜利，取决于党能一直保持优良作风、取决于党一直坚持正确的领导方针、取决于党始终能够在困难情况下找到正确的前进方向和行动路线。

实践证明，良好的党风政风是提升治理效能的催化剂。通过党风带动政风和社会风气的好转，提升治理效能，就要态度鲜明、立场坚定地持续反对形式主义、官僚主义。形式主义、官僚主义所带来的制度空转会引发政治发展的动力机制缺失，进而加重官员政治疲惫感，致使政治忠诚度下降的现实悖论。所以，在党风政风的建设方面，必须找准病因、把脉确诊，才能做到对症下药、管用有效。

良好的党风政风建设需要做好以下几方面工作：一是着力改善制度的领导机制和运行机制，形成上下通畅的信息机制、党政融通的决策机制、运转高效的执行机制、条块结合的贯彻机制、分工把守的责任机制、及时有效的反馈机制、灵活机动的应急机制。针对已经暴露出的制度漏洞和体系超载等问题，要及时地给予修补和升级。二是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，重视求真务实、开拓创新的精神价值，力戒主观主义、形式主义、命令主义，杜绝教条主义和本本主义。三是紧抓难得的历史机遇，在全党形成一种既有统一意志又有个人意愿、既严肃认真又生动活泼的政治生态和政治局面，营造积极向上的干事氛围。

（五）实事求是、求真务实，充分激发干部队伍的主观能动性，持续提升治理体系运转动能

实事求是是马克思主义的思想精髓和活的灵魂，从“实事求是”的农村包围城市、武装夺取政权的新民主主义道路，到“走自己的路，建设有中国特色的社会主义”的科学论断，重新恢复确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，中国共产党人继承和发展了“实事求是、求真务实”的精髓，开启了建设中国特色社会主义道路的实践探索。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将实事求是贯穿到治国理政的新理念、新思想和新战略之中，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律的认识，为推进党和国家事业发展提供了根本遵循。

发挥实事求是、求真务实精神实现制度优势向治理效能的转化，首先要辩证看待制度的有限性与人的能动性关系，充分激发干部队伍的主观能动性。对于干部队伍建设，不仅要坚持中国共产党领导的正确政治路线、思想路线和组织路线，同时要努力提高自身的领导力和执行力。

目前，基层干部的积极性、主动性、创造性是亟须激发的，特别是基层一线干部，这就需要坚持实事求是的工作态度，正面教育和鼓励广大干部求真务实、真抓实干、扎实肯干，提高创新和奋进的积极性和主动性。一方面，要着力处理好中央集中统一与地方自主创新之间的张力，对各级主体充分信任、充分授权；另一方面，要让基层干部在工作中有满足感和成就感，以实事求是、求真务实的精神，充分激发干部队伍的主观能动性，让政策有温度、管理有弹性，社会才会有活力、发展才会有动力。

空谈误国，实干兴邦。中国共产党的百年历程，就是百折不挠、坚持不懈探索真理的非凡历程，就是把“实事求是、求真务实”贯穿于我们党的全部实践和全部理论。“一分部署，九分落实”“防止空喊政治口号的形式主义，防止简单粗暴的命令主义”[19]，是以习近平同志为核心的党中央一直以来强调的重要精神。在提升治理体系效能的道路上，要用科学化、专业化、精细化的思维和政策代替命令主义、唯我独尊和简单粗暴，要以实事求是的精神带领广大干部群众共同创造中华民族复兴伟业，激发全社会的主人翁精神。

（六）坚持以人民为中心的发展理念，确保中国特色社会主义制度体系长效运行

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“人民是历史的创造者，是真正的英雄。”[20]为人民服务是无产阶级政党的根本宗旨，是中国共产党人一以贯之的价值观。

以人民为中心推进改革，为人民服务是中国特色社会主义制度长效运行的精髓。“党的根基在于人民、血脉在于人民、力量在于人民”，党的初心和使命就是一切为了人民。“江山就是人民，人民就是江山。”[21]人民的信任和支持既是关系党生死存亡的大事，也是党始终奋斗和努力的方向。

新时代、新任务、新伟业，需要始终坚持以人民为中心的发展思想，做到“一切为了人民、一切依靠人民”。一是要大力弘扬“求真务实、真抓实干、不尚空谈”的精神，激发中国特色社会主义制度所蕴含的治理潜能，以灵活高效的体制机制使党和政府的政策落到实处，以改革与发展的实效不断满足人民群众对美好生活日益增长的愿望和追求，进一步提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。[22]二是要充分相信广大干部群众，团结一切可以团结的力量，做到“凝心聚力、齐心合力、群策群力”，最大程度地调动全党上下和社会各界的积极性、主动性和创造性，共同为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。三是要发挥人民监督机制作用的活跃性和广泛性，充分运用人民监督机制中柔性与弹性的特征，区别于政治监督、法律监督中的刚性和硬性。通过群众工作性质的机构来组织、实现有效的人民监督，设立统一的人民建议征集或社情民意中心，整合工青妇等群团组织力量，吸纳人民群众意见，走好群众路线，凝聚民心，落实“民心是最大的政治”。

四、结语

在新时代的历史交汇期，站在特殊的历史节点，要推进国家治理体系和治理能力现代化，就要坚持和完善中国特色社会主义制度，深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新要求，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化体制机制改革和创新。不仅要用好“中国之治”的制度密码，还要掌握住“中国之制”的总开关和关键点，推动各方面制度更加成熟、更加稳定，让“中国之制”成就“中国之治”。

【参考文献】

[1] 习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2019-11-06(4).

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[22] 张树华.更好发挥我国政治制度优势[N].人民日报,2020-07-29(9).

张树华，中国社会科学院政治学研究所所长兼中国社会科学院大学政府管理学院院长、研究员、博士生导师；李墨洋，首都医科大学马克思主义学院讲师。

来源：《治理现代化研究》，2022年第2期。