近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

“县城很重要的功能是它会承担在以县域为单位的城乡融合和乡村振兴格局下产业复兴的载体。”刘守英表示，打破城乡分割的状态，需要政策的突破，首先就是范式要转变，应当是在城乡融合的思维范式、形态下的发展。

城乡融合的载体、抓手和基点在县域

据国家发改委数据，我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。《意见》指出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

“城市化的机会和乡村振兴的问题，离不开对现在城乡形态的分析。”中国人民大学经济学院院长刘守英指出，上世纪90年代以来，中国的城市化进程非常快速，基本每年增长两三个百分点，西方也有这个阶段，城市化快速发展20-30年，而中国的整个城市化进程是压缩的。但快速城市化的阶段后，进程慢了下来。

刘守英表示，单向的城市化和单方面的乡村振兴，并不能真正地解决当下的问题。发达经济体城乡转型的经验表明，在城市化率达到70%左右的时候，会出现郊区化、再郊区化和城市更新的形态，此时人口、产业和经济活动在城乡之间将实现更均衡配置，城乡收入差距缩小，公共服务在城乡之间更加均等化，空间在城乡之间更加融合等，社会发展进入到城乡融合阶段。

他指出，要破除单向城市化思维，在城乡融合新形态下思考城乡发展和要素配置。研究显示，在快速城市化阶段，经济发展的载体是建成区，投资、产业以及文化建设的重点在城区。但在城乡融合阶段，建设的核心区域则是在城市跟乡村相融合的区域。公共政策也应从单向的城市化扩张思维转向城乡融合思维。

县城是我国城镇体系的重要组成部分。刘守英认为，到城乡融合阶段以后，接下来就是要思考未来发展的载体。中国社会传统以来，以县域为行政主体，是经济活动的重要载体，是农业社会和城市社会的重要节点，也是现代治理最重要的单元。这就决定了中国在城乡融合阶段，融合的载体、融合的抓手和融合的基点是在县域。

合理确定不同类型县城的发展路径

我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城，还提到了人口流失县城。《意见》强调，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向：加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

刘守英也提醒，不同区域的发展阶段和城乡特征有别，城乡融合的形态并不一样，不能一刀切地一个模式，一定要根据不同的城乡形态、不同的区域，来形成城乡融合政策。

他将城乡融合形态分为三种：在都市圈，从城到村是一个连续体，城乡融合的形态取决于都市圈空间格局下的分工体系；在首位度高的大城市，城乡融合的趋势是郊区化，人口、产业、公共服务等会从大城市向县城迁移；传统县域会成为大量农民、迁移人口回乡的聚集地，成为人口迁移和聚集的重要空间。针对三种不同类型的城乡融合形态，采取不同的统一市场建设和要素配置方式。

打破二元体制，培育并扩大内需

县城是城乡融合发展的重要支撑。国家发展改革委规划司有关负责人指出，我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。

刘守英也表示，城乡融合的政策核心是打破城乡二元体制，但实现路径要在新的空间形态下，通过土地、金融、基础设施、公共服务的一体化重新构建城乡格局，促进城乡更加平等发展，不再简单地把农业人口移到城市，也不再简单地征收农村土地变为城市用地。在未来的城乡融合区域，城、乡的市场是平等的，国有和集体土地也可以并存，土地的增值收益在城乡都可以使用，这样就能慢慢地把城乡二元格局打破。

《意见》提出，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项。为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

刘守英指出，以城乡融合形态推进统一市场建设，有助于以高质量供给创造和引领需求，使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，在新的空间形态下培育并扩大内需。在城乡融合形态下，随着基础设施投资建设、公共服务投入、产业、住房和教育的重新布局，打通城与乡，将会带来大量的机会，带来市场的发展，经济活动的增加，推动城乡融合区域的产业复兴，也能促进乡村经济活动的更加多样化、复杂化，带来乡村产业革命，实现乡村振兴。

作者系中国人民大学经济学院党委书记兼院长