【摘要】：中国的民主是一种全过程人民民主。经过建党百年来的艰辛探索，中国特色社会主义民主制度不断成熟和定型，能够更好地实现人民当家作主的权利。相较于西方民主，全过程人民民主在民主参与的广泛性、民主权利的真实性、民主实践的有效性等方面具有显著的制度优势。全过程人民民主之所以管用，就在于其能够依法保障人民当家作主的民主权利，能够切实维护人民群众的根本利益，能够显著提升国家治理现代化的水平。
【关键词】：全过程人民民主；中国共产党；国家治理；制度优势
在中国共产党建党百年的关键历史时刻，党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，不仅有利于我们更好地以史为鉴，而且有利于我们党团结带领全国各族人民开创未来，实现中华民族伟大复兴。2019年习近平在上海考察调研时首次提出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”[1]经过一段时间的丰富和发展，“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确提出[2]，并在党的十九届六中全会的《决议》中再次重述[3]，这既是中国共产党对人民民主百年探索的全面总结，又是中国共产党以史为鉴开创未来的重要内容。
经过建党百年来的艰辛探索，中国特色社会主义民主制度不断成熟和定型，能够更好地实现人民当家作主的权利。习近平指出：“我国全过程人民民主，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[4]那么，相较于西方民主，全过程人民民主具有怎样的显著优势呢？本文拟从理论与实践相结合的角度来分析全过程人民民主的比较优势。
一、民主参与的广泛性
全过程人民民主能够保证人民享有最广泛的民主权利。习近平指出：“中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”[5]291-292相较之下，西方民主很大程度上是选举政治，选举结束，权利就失效了。正如熊彼特所言：“民主的方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”[6]，这样普通民众的作用仅在于投票选举代表，丧失了对政治问题的实际决定权。有比较才有鉴别，我国人民民主有效防止了西方民主选举时漫天要价、选举后无人问津的现象，既保证了人民进行民主选举的权利，也保证了人民在协商、决策、管理、监督等方面的权利。因此，与西方民主相比，“全过程人民民主具有更加鲜明的人民性，是能够更有效维护人民广泛真实权利的民主”[7]。
全过程人民民主不仅体现在人民拥有广泛的选举权，更体现在政治、经济、文化生活中，因而超越了“非全过程民主”，弥补了“非全过程民主”的某些缺陷，改变了那种“一次性消费行为”般的民主游戏。[8]政治领域中，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，党团结带领各族人民通过各级人民代表大会行使国家权力，依法享有各种真实的政治权利和基本自由，通过各种民主制度和民主程序真正实现了人民当家作主。经济领域中，在坚持社会主义基本经济制度的前提下，在各项经济权利与政治权利相统一的法律制度基础上，实现人民对经济事务的民主参与、民主决策、民主管理、民主监督，充分调动了广大人民参加社会主义现代化建设的积极性、主动性和创造性。社会领域中，国家将更多的权力交给社会和人民，并为人民实现自治提供制度保障和物质条件，使人民能够享有宪法和法律规定的就业创业、医疗卫生、社会保障等各项社会权利，在此基础上逐步实现在社会生活、社会组织和社会活动中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。正是广大人民群众在政治、经济、文化生活中享有真正的主人翁地位，因而也能够调动他们投身社会主义现代化建设的主动性、积极性和创造性。
在全过程人民民主实践中，人民的民主参与具体地、生动地体现在人民当家作主的各个环节。我国人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，这“五大民主链条”集中反映了全过程人民民主的实践形式。民主选举通过直接选举和间接选举相结合，产生各级人民代表大会代表，由他们组成国家权力机关并产生其他国家机关，保证人民真正能够行使国家权力，而且我国各级国家机关都冠以“人民”二字，充分显示了人民的主人翁地位。民主协商坚持有事好商量，众人的事情由众人商量，保证了人民的意愿和要求能够得到充分表达。民主决策以民主集中制为原则，在广泛征求和听取各方面意见的基础上，凝聚人民群众智慧，形成最大共识，保证了决策的科学性和有效性。民主管理根据宪法赋予人民的各项权利和义务，保证了人人都有参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的广泛渠道。民主监督按照宪法赋予人民的监督权利，保证了人民群众对各级国家机关和公职人员提出意见、批评和建议。这“五大民主链条”环环相扣，构成了一个有机整体，形成了全过程人民民主的实践机制。
党的十八大以来，我们党高度重视发展社会主义民主政治，不断完善各项政治制度，保证人民广泛政治参与、畅通民意反映渠道，民主参与的方式不断丰富，提升了人民的获得感、幸福感、安全感。比如全国人大和全国政协，无论是代表的构成，还是具体的运行机制都得到进一步优化，有利于更好地反映人民社情民意，解决突出民生难题。相对于其他民主形式而言，“全过程人民民主有一个重要的特点，就是具有自我完善和发展的能力”[9]。全过程人民民主自我完善和发展的能力也保证了其能够始终保持与时代发展要求相一致，通过不断改革创新更好地满足人民对美好生活的需要。
以十三届全国人大为例，全国55个少数民族都有本民族的代表，少民族代表占14.7%，提高了1个百分点；妇女代表占24.9%，提高了1.5个百分点；一线工人、农民代表占15.7%，提高了2.28个百分点；专业技术人员代表占20.57%，提高了0.15个百分点；党政领导干部代表占33.93%，降低了0.95个百分点。从人大代表的构成来看，少数民族、妇女、一线的工人和农民、专业技术人员的代表占比均较上届有所上升，而党政领导干部代表有所下降，代表结构进一步优化，人大代表构成的广泛性也反映了人民群众政治参与的广泛性，“广泛的代表性是我国人大制度的重要特色和优势”[10]。
人民政协同样在国家治理中发挥着重要作用，其不仅在联系各民族、各界别群众方面具有显著优势，而且在吸纳多元社会意见方面具有显著优势。以提案协商为例，截至2019年3月，全国政协共收到141807件提案，立案130299件，编刊及转送社情民意信息12096件，大多数提案的建议得到采纳和落实。近几年来，全国政协的提案办结率都超过90%，全国政协十二届二次会议以来，提案办结率更是高达99.8%。[11]党的十八大以来，人民政协在参政议政方面发挥了更加重要的作用，创造了不同于西方党争民主的新的社会各界民主参与的形式，人民政协的民主协商也是全过程人民民主的重要形式。
二、民主权利的真实性
民主参与的广泛性是民主权利真实性的一个重要前提，同时衡量民主的真实性除了参与的广泛性还有其他诸多方面。关于检验民主真实性的标准，习近平在中央人大工作会议上的讲话中明确提出了“四个更要看”①标准，这是对原有“四个要看”标准的进一步深化。具体来说是，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[4]通过这些标准，我们就可以从我国全过程人民民主运转的实际出发，从民主权利真实性的维度来衡量我国民主的比较优势。
首先，全过程人民民主保障了人民不仅有法定的选举权，而且拥有广泛的参与权。在资本主义社会，虽然国家赋予人们在政治生活中“一人一票”的平等选举权，但是在资本主义私有制之下，生产资料归少数人所有，绝大多数人依然在经济上处于被剥削的地位，这就决定了资本主义社会中的绝大多数人无法真正行使已经获得的政治权利，这种民主是少数精英的民主而不是大众的民主。正如托马斯·戴伊等人的研究指出：“治理美国的是少数精英，并不是大众。和其他所有国家一样，美国的民主政治活动也是由一小部分人掌控，大多数的政治、经济和社会决策都由少数精英制定，而不是广大民众。”[12]相比之下，我国是社会主义社会，生产资料归社会所有，人民不仅是社会生产的主人，而且也是国家政治生活的主人。正因如此，在我国民主制下，广大人民群众不仅有广泛的民主权利，而且拥有了行使这些民主权利，成为国家主人的社会经济基础。可见，西方民主是一种典型的少数人的民主，我国的全过程人民民主是多数人的民主，赋予民众广泛参与国家政治、经济、文化事务管理的真实权利。
其次，全过程人民民主真正做到了以人民为中心，能够切实回应民众的诉求。在我们国家，人民当家作主制度体系拥有完善的下情上达机制，人民群众能够通过各种途径表达合理的利益诉求。比如通过人大代表联系人民群众制度，人大基层立法联系点制度，人民群众的意见建议能够更加有效地成为国家法律；行政信访制度也是解决民众利益要求的重要形式，其“以治理民主实现社会民生，较之其他民主方式实现民生，更加具有中国政治特色的独特价值”[13]。马德普认为，畅通的下情上达机制不仅有助于克服治理机构脱离群众、脱离实际的官僚主义现象，有助于增进公民参与公共事务的积极性，也有助于加强社会监督并提高国家的法治水平，因此也成为政治体制改革和国家治理现代化建设的最好切入点。[14]相较之下，西方民主是一种金钱民主，政策回应性实际上与金钱挂钩。吉伦斯在《财富与影响力》一书中指出，金钱是政治的母乳，美国公众期望政府所做的事与政府实际做的事存在明显鸿沟，“在最近的几十年，政策制定者对富裕群体偏好的回应性在稳定增长，但对不那么富裕群体的回应性则没有这样的变化”[15]。
再次，全过程人民民主不仅有民主的制度和法律，而且能够有效执行，其中的关键就在于党的领导。在我国，中国共产党是长期执政的党，其他各民主党派是参政党，不存在轮流执政的问题；与长期执政相联系，中国共产党本身已成为一个嵌入执政结构的等级组织，具有与国家机构相对应的科层制结构，由此构成了独具中国特色的“党政体制”[16]。因此，在国家治理实践中，作为党的组织原则的民主集中制原则也成为国家机构和处理央地关系的组织原则。正是因为有了党的强有力领导，我们国家的民主制度和法律能够有效执行，避免了西方民主议而不决、决而不行的问题。因此，党的领导不仅是中国特色社会主义的本质特征，也是全过程人民民主的最大优势。
最后，全过程人民民主能够更好地使人民行使民主监督的权利。英国思想家阿克顿曾有一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[17]这就显示出权力监督的重要性，只有通过有效的监督才能防止权力任意妄为。我们党非常重视权力监督问题，尤其是党的十八大以来，不断扎牢制度的笼子，建立了植根于中国政治文化传统的监察制度，“监察体制改革通过整合监察权，重构国家监督体制和宪法权力结构，形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的‘二元’监督体制”[18]，使我国的民主监督体系更加健全，使人民群众能够通过更广泛的渠道监督国家机关和国家公职人员的行为。相比之下，西方国家的监督主要是司法监督，在美国式的三权分立制度下，司法程序往往过于复杂，诉讼费用过于昂贵，实际上在一定程度上限制了人民群众民主监督的权利。
三、民主实践的有效性
正是全过程人民民主保证了民主参与的广泛性、保障了民主权利的真实性，这就充分调动了社会各方面的力量参与社会主义现代化建设，从而增强了民主实践的有效性。习近平用“八个能否”来衡量一个国家的政治制度是否民主和有效，衡量民主制度是否具有优越性：“国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”[5]287全过程人民民主的伟大实践，恰恰在这些方面给出了肯定性回答。无论是我们完成脱贫攻坚战全面建成小康社会，还是抗击新冠肺炎疫情取得重大战略成果，无不彰显了全过程人民民主的制度优越性。
首先，全过程人民民主坚持民主集中制原则，提升了民主运行的效率，避免了西方代议制民主的议而不决、决而不行的问题。通过人民代表大会制度，我们党能够按照民主集中制原则把党的路线方针政策转化为国家的政策法规，在这个过程中能够同时兼顾长远利益和眼前利益、整体利益和局部利益，从而能够有效地维护人民群众各方面的利益。佟德志、漆程成认为，“人民代表大会制度坚持民主集中制原则就是体现了民主与集中的复合”，“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，使人民代表大会制度能在充分保障民意的同时提升了民主决策的效率”。[19]在中国，“重大决策往往经过民意征集、民主酝酿，广泛听取意见，通过科学论证、民主决策产生的”[20]，我们国家“五年规划”的决策机制就是这方面的代表。习近平对我国民主集中制的优势做过深刻的分析，他指出：“民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则，是我国国家制度的突出特点。在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既分工合作，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”[21]因此，全过程人民民主不仅保证了决策的民主性，也提升了决策执行的效率，保证了国家能够集中力量办大事，避免了西方民主那种治理低效的问题。
其次，我国的新型政党制度也是全过程人民民主有效发挥作用的关键。我国的政党制度不同于西方国家的一党制、两党制以及多党制的一个重要方面就在于，中国共产党和八个民主党派之间的关系是执政党和参政党之间的合作关系，在这个意义上中国的政党制度与多党制国家存在很大差异，它是一种侧重政治协商的合作型政党制度，而不是竞争型政党制度。为了更好地实现合作，中国共产党提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的原则，作为处理中国共产党与民主党派关系的准绳。我国合作型政党制度优于竞争型政党制度的地方就在于，一方面它能够把多元的社会利益有机地嵌入国家整体利益，避免了西方老牌民主国家因多党利益间的对立导致的政治极化问题；另一方面它能够增进社会共识，形成强大的凝聚力和社会整合力，避免了一些新型民主转型国家出现的因不同政党所代表的多元社会势力凌驾于国家之上所导致的社会分裂问题。
最后，全过程人民民主有效发挥作用的关键还有赖于民族区域自治制度等独具中国特色的民主制度形式。我们在谈论中国特色社会主义民主制度体系的时候首先会想到人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及基层群众自治制度，往往会忽视民族区域自治制度。实际上，民族区域自治制度也是中国非常重要的一种民主制度，因为自治本身就体现了民主的特征。我们需要强调的是，不同于其他多民族国家实行的联邦制，我国的民族区域自治制度是单一制国家结构之下的民族区域自治，有利于把国家的集中统一和各民族的自主平等结合起来，有利于把党的路线方针政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来。西方民主的一个特点是由于过分强调个人主义和个人权利而往往忽视了集体权利，这就使得少数群体的利益往往无法得到代表。金里卡就指出，自由主义这种理论缺陷的后果是，“在一种促进个人尊严和自主的误入歧途的尝试中，自由主义者所削弱的恰恰是唯独能够培育人类繁荣的社团和社群”[22]。金里卡也通过一些案例对西方民主过分强调个人主义的后果作了非常独到的分析，他认为不分种族、民族而给予每个加拿大人平等的公民身份似乎并不是对印第安人和伊努伊特人的平等尊重，这是因为它忽视了土著人而不是英裔加拿大人所面临的一个潜在的毁灭性问题，即文化成员身份的丧失。
总之，一个国家的民主是否管用，这个国家的人民最有发言权。全过程人民民主的有效性，就在于其能够依法保障人民当家作主的民主权利，能够切实维护人民群众的根本利益，能够提升国家治理现代化的水平。其真正避免了西方国家那种“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落”[4]的虚假民主。全过程人民民主重大理念的提出，既摆脱了长期以来西方国家对民主话语的垄断，也为世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，有助于面向海内外讲好中国民主的故事，不断增强我国民主制度和国家治理体系的说服力、感召力和影响力。
【注释】：
①2014年9月22日，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，提出了“四个要看”标准。
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作者：佟德志，天津师范大学政治与行政学院院长，教授，博士生导师。漆程成，天津师范大学政治与行政学院讲师。
来源：《青海社会科学》， 2022年第1期。
