习近平总书记强调指出，必须践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。①发展全过程人民民主离不开法治的保障。党的十一届三中全会提出要“使民主制度化、法律化”的政治主张。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”因此，在发展全过程人民民主过程中，必须在法治轨道上有序推进全过程人民民主。

一、民主是一种治理理念

“民主”一词源于古希腊语，意指“多数人统治”，是古希腊城邦国家形成的一种治理方式，解决的就是公共意志如何有效形成并发挥治理作用的问题。

民主从古希腊开始，就显示了自身的治理优势，保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定，使得公共决策程序具有了较为清晰的明确性。尤其是在资产阶级反对封建特权过程中，把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来，提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说，对构建资产阶级民主政治学说起到了重要的奠基作用。民主的理念真正对国家治理和社会治理发挥基础性作用是社会主义性质的民主出现以后。俄国十月革命后，列宁领导的俄国实行了工农兵为主体的苏维埃政权，自此，“人民”成为民主主体的重要内涵。中国共产党登上历史舞台后，一直重视人民民主的作用。早在陕甘宁边区政权建设过程中，就形成了以“三三制”为基础的边区政权。而在著名的延安“窑洞对”中，针对到访延安的民主人士黄炎培的提问，毛泽东明确回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”由此，以人民作为主体的人民民主理念走上了历史舞台。中国共产党在新民主主义革命时期就开始推行人民民主制度，新中国成立以后通过宪法的规定变成了国家的根本政治制度即人民代表大会制度，作为社会主义民主的主体，人民成为国家的主人，也成为社会主义民主的信仰者、实践者和捍卫者。

然而，民主在治国理政中的价值也是有缺陷的。在国家治理和社会治理过程中，基于民主价值强调“多数人统治”的“抽象性”，民主价值主张的“多数人统治”在制度实践中也遇到了各种各样的“异化”问题，由此形成了一系列民主治理价值的补充性价值，例如法治、人权等价值，也逐渐进入人类社会国家治理和社会治理的价值秩序中。

法治是为了解决民主价值中的“多数人统治”可能异化为“多数人暴政”，法治价值为民主价值在实践中的运行秩序套上了“制度化”的约束，将民主价值限定在法治范围内，有效发挥民主的治理功能。人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策，导致自身利益受到多数人决策的不公正对待。少数人权利概念是为了给“多数人统治”划定权力边界，同时也可以使少数人与多数人在国家治理和社会治理过程中处于平等地位。

基于民主价值的上述特性，民主价值要在制度实践中发挥作用，必须要与法治、人权紧密结合起来，离开了法治和人权等治理价值的辅助，民主中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。

二、社会主义民主必须制度化、法律化

党的十一届三中全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是在深刻总结经验教训基础上得出的科学认识和结论，也就是说社会主义民主必须要与依法治国有机结合起来，才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。

党的十五大报告首次提出依法治国基本方略，同时高度重视科学地处理社会主义民主与社会主义法治之间的价值关系和制度联系，明确提出，发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

可见，社会主义民主自产生之初，就与社会主义法治紧密联系在一起，离开了法治的有力保障，社会主义民主就会偏离正确的发展方向，就可能使得国家治理和社会治理失序。因此，在发展社会主义民主过程中，必须正确处理好社会主义民主与社会主义法治之间的辩证关系。一方面，社会主义法治必须要以发扬社会主义民主为前提，社会主义法治必须要建立在人民当家作主的民主基础之上，法治才有正当性和权威性，才能真正摆脱人治的桎梏；另一方面，社会主义法治的巩固和完善又可以为人民行使当家作主的权利提供可靠的制度保障，法治可以建立和谐有序的民主治理秩序。所以，社会主义民主与社会主义法治两者相辅相成，不可偏废。此外，民主、法治与人权之间也存在着紧密的逻辑联系，尤其是在国家治理和社会治理过程中，为了更好地处理社会整体与部分之间的关系，为了保证多数人与少数人之间关系的有序化，必须要在依法保障人民民主的前提下，把保障公民个人的自由和权利放在国家治理和社会治理的重要议程上来考虑，国家尊重和保障人权，才能发展社会主义民主，健全社会主义法治，保障人民当家作主的各项权利。民主、法治与人权在国家治理和社会治理过程中的有机结合，就是既要保证公共决策的合法合理，同时又要保证个人的自由权利和心情舒畅，促进社会的和谐进步和人的全面发展。

三、“全过程人民民主”是我国宪法确认的人民民主的重要特征

“全过程”是一个时间轴的指称，显示为事物从起点到终点不间断的连续过程。“全过程”对人民民主的要求主要强调，在社会主义国家，人民作为国家的主人和社会主义民主的主体，必须要在国家权力的产生、运行和变更等所有场合“在场”，要确保权力不被滥用。“全过程”人民民主在法律上的特征表现在立法、执法、司法、守法、法律监督、法治宣传等一系列法治活动中必须要有人民民主的存在，人民要在法治运行的各个环节发挥自身的主导作用。在这些法治活动过程中，必须始终关注“人民民主”的存在和“在场”，使其有效地发挥参与、监督和保障作用。在我国宪法中，全过程人民民主得到了彻底和充分的体现。我国宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述规定通过“一切权力”与“各种途径和形式”的有机结合，深刻地揭示了“人民民主”的“全过程”时空特性，构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础，是社会主义民主区别于其他任何形式民主的本质特征。“全过程人民民主”符合社会主义民主人民性的要求，也是保证人民当家作主权利的制度化要求，是国家治理和社会治理活动正当性的来源和重要保证。全过程人民民主的制度化、法律化才能确保人民在社会主义民主制度和社会主义法律制度发展中的主导作用，确保人民在国家治理和社会治理中的主人翁地位。

总之，“全过程人民民主”必须在法治轨道上有序运行，才能充分保证人民当家作主的民主权利，才能保证人民作为社会主义民主的主体始终有效地参与民主治理的各项活动，也才能构建起民主、法治与人权三者有机统一的国家治理和社会治理稳定的治理结构和运行机制，确保中国特色社会主义各项事业健康和有序地向前发展。

注释：

① 参见习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》（2021年7月1日），载《人民日报》2021年7月2日，第2版。

作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所所长、研究员。

来源：《民主与法制》周刊2022年第14期，《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第4期。