深化行政执法体制改革是十八大以来各次全会尤为关注的改革重点之一，也是十九届五中全会通过的“十四五”规划和二〇三五年远景目标建议（以下简称《建议》）中所关注的内容。基于此，结合我国行政执法体制改革的历史回顾和新的改革方位，着重谋划“十四五”时期的行政执法重点和方向。
我国行政执法改革的历史回顾和改革定位
作为我国行政管理体制改革的一部分，在大部制改革逐步推进的过程中，综合行政执法改革探索也开始得比较早。2012年，党的十八大报告明确提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究……推进依法行政，做到严格规范公正文明执法”，严格、规范、公正、文明成为我国普遍理解上的行政执法标准。此后，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确了坚持严格规范公正文明执法的具体要求：一是依法惩处各类违法行为；二是完善执法程序；三是建立健全行政裁量权基准制度；四是加强行政执法信息化建设和信息共享；五是全面落实行政执法责任制。2015年《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（中发［2015］36号）又明确了严格规范公正文明执法的目标和措施，提出执法目标为：“权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。”与此相应的执法改革措施是改革行政执法体制、完善行政执法程序、创新行政执法方式、全面落实行政执法责任制、健全行政执法人员管理制度、加强行政执法保障。
党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。紧接着，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出要深化行政执法体制改革。围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的目标，以减少层次、整合队伍、提高效率为原则，根据不同层级政府的事权和职能，改革完善行政执法体制。按照党的十八届三中、四中全会的重大决策部署，2015年中央编办下发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在全国22个省市138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。此后，探索行政执法职能和机构整合的有效方式、理顺综合行政执法机构与政府职能部门的职责关系、创新执法方式和管理机制、加强队伍建设等方面在全国各地都取得积极进展。
十九大后，随着机构改革的进一步推进，深化行政执法体制改革取得了新的进展。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出要深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。落实行政执法责任制和责任追究制度。创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。
十九届五中全会上，在面向“十四五”时期和2035年的远景目标规划中，行政执法改革同样有了新的历史起点和新的改革任务。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。该时期的行政执法改革目标必须要符合国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标的总体规定。因此，“十四五”时期的行政执法改革，一是重点要瞄准实现第二个百年目标。即瞄准“基本实现社会主义现代化”的中期目标和“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”远景目标而进行改革规划。在“富强、民主、文明、和谐、美丽”的社会主义现代化强国目标中，“严格、规范、公正、文明”行政执法的建设目标理应包含其中，而且成为现代化强国的美好部分。二是具体要结合2035年远景目标。十九届五中全会通过的2035年远景目标的建议包含了我国经济社会发展方方面面的规划和展望，其中也涵盖了对我国国家治理、政府建设和行政执法改革的具体目标。“严格规范公正文明”的行政执法不仅是我国政府治理能力现代化的体现，同样还属于我国综合实力的范畴。行政执法既作为国家行政管理力量的建设，同时又是法治国家、法治政府、法治社会建设的凭借力量，对于国家综合发展具有积极的推动作用，也是经济社会发展可以凭借的基础性支撑力量。要深入理解2035年远景目标规划，深刻理解远景目标对行政执法现代化的内在要求，积极推进行政执法改革，为“十四五”时期乃至更长远的行政执法改革做好对标和路径规划。三是要认真落实“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标。《建议》规定了“十四五”时期的经济社会发展指导方针和主要目标：“国家治理效能得到新提升……”“社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升……”。可以看到，民主法治的建设和运行离不开法律实施和执行，社会公平正义离不开公正的司法和执法，行政效率和公信力离不开“严格规范公正文明”的行政执法作为保障，发展安全保障同样离不开法律的权威执行。总之，“十四五”时期的行政执法改革是“十四五”近期目标实现的依靠力量，是提升国家治理效能的重要途径。
面向“十四五”时期的行政执法重点和方向
为实现“十四五”时期的经济社会发展目标，这一时期行政执法改革需要结合行政执法所有涉及方面和领域，以下六个方面将成为下一步执法改革的重点和方向：
一是围绕建设高标准市场体系，加强市场监管执法。构建高水平的社会主义市场经济体制需要全面深化改革，需要着力建设高标准市场体系。高标准的市场体系需要有高效规范、公平竞争的国内统一市场，离不开平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法的市场体系基础制度。因此，行政执法需要在高标准市场体系建设和产权执法司法保护中发挥重要作用。在市场监管中，尤其要健全公平竞争审查机制，加强反垄断执法和“反不正当竞争”执法；要在反垄断和“反不正当竞争”中配合司法手段，不断提升市场综合监管能力。
二是结合政府治理体系建设，加强行政执法改革。“十四五”时期加快转变政府职能的基本目标是“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”。行政执法改革是依法行政的具体载体，是政府改革的具体途径。为此，“十四五”时期，不管是继续深化“放管服”改革，还是实行政府权责清单制度；不管是优化市场化、法治化、国际化的营商环境，还是市场监管和经济运行监管；不管是政策决策科学化、民主化、法治化的“三化”改革还是政务服务标准化、规范化、便利化的“三化”改革；不管是行业协会、商会和中介机构改革，还是新产业新业态的监管改革，都会从不同侧面、不同环节涉及行政执法改革。政府治理体制的变革和治理体系的优化都将对行政执法改革产生全面的影响，行政执法改革身在其中，与政府治理体系和能力的优化同步，其改革也不断深化。
三是呼应社会治理创新，改革基层行政执法。《建议》把“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”作为“十四五”时期的社会治理创新目标，从而提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在这个目标建设过程中，社会治理重心向基层下移，政府要向基层放权赋能，加强基层社会治理队伍建设。这体现在行政执法改革中，必然要体现执法重心下移，体现为一些与基层和百姓相关的管理和执法权力逐级下放到基层，执法力量要向基层倾斜，行政执法要与行政管理、政务服务相配套，建立起构建“网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”，确保推进基层社会治理和基层执法的现代化。
四是结合人民生命安全保障，完善安全生产监管执法。“十四五”时期更加重视“平安中国”的建设，这就需要加强统筹发展和安全，保障人民生命安全，全面提高公共安全保障能力。这方面，要始终把保护人民生命安全摆在首位，坚持“人民至上、生命至上”的行政理念，完善和落实安全生产责任制，加强安全生产监管执法。新修订的《安全生产法》今年9月份开始施行，一定要按照最新的法律规定，做好安全监管和事故、灾害防范。在危险化学品、矿山、建筑施工、交通等生产领域，要严格实施安全操作规程，有效遏制重特大安全事故；在生物安全保护方面，要“提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平”；在洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害方面，要提升防御工程标准，加快病险水库除险加固，通过安全执法消除隐患和防范事故；在应急管理方面，要加强应急物资保障体系建设，通过行政执法，确保提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。
五是维护社会稳定和安全，做到严格规范公正文明执法。维护社会稳定和安全是“十四五”时期发展的必要条件。如何维护社会的稳定和安全？需要围绕新形势下人民内部矛盾的正确处理，建立“源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”。这种社会矛盾综合治理机制必然把行政执法包含在内，如社会治安体制中，涉及到防范和打击暴力恐怖、黑恶势力、新型网络犯罪和跨国犯罪，就会涉及行政执法、甚至司法。如何做到严格规范公正文明执法？所谓“严格”就是以事实为依据，以法律为准绳，在执法工作中，必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。所谓“规范”是指规范执法的程序，必须按照法律规定的程序执法，做到实体与程序并重。所谓“公正”就是公平正义，对执法者来说就是实现法律面前人人平等。所谓“文明”是指执法者文明的形象，是对人的一种态度，是执法对象最直接的感受，文明执法要有礼有节、以理服人。只有做到严格规范公正文明执法，政府才会有公信力和权威性，才能化解矛盾，震慑犯罪，更好地维护社会稳定和安全。
六是结合社会主义政治建设，稳步推进行政执法改革。党的领导是行政执法改革的主导力量，社会主义政治建设是行政执法改革的综合环境支撑所系，法治国家、法治政府、法治社会一体建设更是行政执法改革的同步联动部署。为此，“十四五”时期行政执法改革必须着重处理好三个关系：首先，坚持党的领导，抓好党建工作，坚持廉洁行政，在行政执法中加强监督体系建设，确保对行政执法腐败零容忍。在行政执法各领域，都要落实全面从严治党主体责任、监督责任，提高党的建设质量；把“严”的主基调长期坚持下去，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力；完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督；锲而不舍落实中央八项规定精神，持续纠治形式主义、官僚主义，切实为基层减负；坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态。其次，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进社会主义政治建设。社会主义政治建设的成功，意味着党的领导、人民民主和依法治国三个方面同时取得进步，对行政执法来说，三者都是极其重要的相关变量。行政执法改革一定要更好地执行党的领导制度，更好地体现人民民主及公权权利的保障制度，更好地体现依法治国和依法行政的制度和精神，确保行政执法的改革和成效有益于加强党的领导、有益于保障人民民主、有利于依法治国和法治精神的发扬和发展。最后，通过行政执法改革有力推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“十四五”时期依然把法治政府的建设列为一个主要的建设目标，并提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，要完善“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，提高依法行政水平，完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制，促进司法公正，深入开展法治宣传教育，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推进法治中国建设，促进人权事业全面发展。“这些建设的取得无疑将对更高水平的行政执法提出更高的要求，必将推进我国的行政执法改革更快更好地走向严格规范公正文明执法的改革目标。
胡仙芝，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部
来源： 《中国发展观察》2021年第22期
