“长臂管辖”是美国利用其在全球政治、经济及科技等领域及世界秩序的主导地位，通过本国立法、行政和司法等部门的紧密配合，将国内法向国际延伸，无限扩展其域外管辖权的政策手段，由此打击外国与本国竞争的企业、相关个人、竞争或敌对的国家，以维护美国全球霸权地位。当前，美国政府泛化国家安全概念、加紧构建排他性联盟、推行所谓“民主价值观”，“长臂管辖”成为美国维护其日渐空洞的霸权的工具之一，该政策的新变化及其背后的政治生态值得关注和探讨。
美国“长臂管辖”政策的新变化
“长臂管辖”最早出现于二十世纪五十年代的美国法律中，用于协调美国各州之间的司法管辖权问题。1977年，美国国会通过《反海外腐败法》对美国公司向外国公职人员行贿进行规范，“长臂管辖”的范围扩展到其他国家。2008年国际金融危机以来，美国在全球经济和国际治理中的影响逐渐减弱，“长臂管辖”日益成为美国维护其霸权的手段，并呈现出四个方面的新变化。
第一，立法领域任意扩展。美国“长臂管辖”的领域从传统的反腐败、出口限制、反洗钱等领域向人权、高科技产业、数据主权、网络安全等众多新领域扩展。美国在加强传统高技术领域控制的同时，加大了对数字经济领域的控制。2018年3月，美国通过《合法使用境外数据明确法》（又被称为“云法案”），规定当其他国家的数据掌握在美国数据控制者手中时，美国可在全球范围内调取相关数据，而美国人以及美国境内个人所掌握的数据，则需要外国政府遵守一定条件才能获取，该法案使美国成为数据——这一新生产要素的全球流动主导者。2020年12月，美国在《出口管制条例》中增加新的“最终军事用户清单”，58家中国公司及45家俄罗斯公司被列入清单。
美国“长臂管辖”的范围从民事、商事行为向其他国家的内政扩展。如2021年3月，美国联合英国、加拿大和欧盟，以涉疆问题为由制裁两位中国官员。此次制裁基于美国2016年通过的《全球马格尼茨基人权问责法》，该法案是美国2012年通过的“马格尼茨基法案”的扩展，该法案授权美国总统可基于人权问题，对任何非美国公民予以制裁，包括禁止入境、冻结相关个人（或者组织）的财产。
第二，司法原则随意解释。“最低限制联系”原则源起于美国1945年的国际鞋业公司诉华盛顿案，该原则要求，非当地居民的被告与即提起诉讼州的联系足以使对该被告的管辖权适当。该原则的规定具有模糊性，而美国在“长臂管辖”的应用过程中将其无原则扩展。使用美元、通过美国银行转账、使用美国支付系统，经过美国服务器的电子邮件等均被纳入美国的域外管辖权领域。2021年6月，美国和韩国联合阻挡中国公司对韩国美格纳半导体企业的收购，展示了美国外资投资委员会（CFIUS）对域外技术收购管辖权的“重大扩展（major extension）”，韩国芯片厂商美格纳是全球第二大OLED（有机发光二极管）驱动芯片企业，其在2021年3月份发布公告，同意中国私募股权公司智路资本以14亿美元对其进行收购，CFIUS以违反美国国家安全为由，阻止了此项收购。韩国美格纳公司的研发、生产和销售都不在美国，只在美国上市。原本该公司不应受CFIUS管辖，但美国在《2018年外国投资风险审查现代化法案》（“FIRRMA法案”）中将CFIUS监管保护对象由美国企业拓展至在美国有跨州开展业务的企业。
“最低限制联系”原则与美国在经济全球化纵深发展中形成的控制力扩展相互作用，构成一对矛盾体。全球化的纵深发展，使世界各国的贸易、投资、金融、文化交流日渐增多，美国在全球价值链、金融交易、货币体系、证券市场、人员往来等领域处于主导地位，使其成为全球资金流、技术流、商品流、人员流、思想流、数据流的重要连接点。该原则的无限扩展，使其霸权随着全球化形成的阡陌交错网络向世界每个角落无限渗透。
第三，执法力度肆意提升。美国将“长臂管辖”这一非常规手段进行常规化发展，通过巨额罚款、派驻监管专员、逮捕及拘禁相关人员、在美国起诉相关机构或其所属人员、采取出口限制等多种形式来实施。美国从维护公平竞争环境到打击腐败，时至今日对特定企业和个人进行制裁，在此过程中震慑和打击竞争对手，维护美国企业利益及国家利益。美国频繁通过加剧对伊朗、朝鲜等重点国家相关的次级制裁，对中国加强经济制裁。次级制裁是在一级制裁的基础上发展而来的，其核心是禁止第三国或地区的企业和个人与一级制裁对象进行交易。美国实体清单的诉讼主体类型无限增加，如将中国十余所高校列入实体清单，对中国进行技术封锁，切断关键零部件的国际供应链，封锁中国5G技术应用，限制中国企业拓展海外市场等。
美国采取严厉惩罚措施，制裁力度已超过正常限度。动辄对外国企业开出巨额罚单。2008年德国西门子公司向美国支付16亿美元罚金，2014年法国阿尔斯通向美国支付7.7亿美元罚款，2018年中兴通讯则共支付了近22.9亿美元罚金。在对个人制裁方面，美国手段强势，如被制裁的个人在美国或在美国人属下或控制下的所有财产和财产利益均被禁封，并要求向美国的外国资产管制办公室报告相关情况，除非得到外国资产管制办公室颁布的普通或专门许可，或得到其他豁免，禁止美国人或者在美国境内（或过境）的人与涉及被列入名单或其他禁封者的相对方进行任何财产或财产利益相关交易等。
第四，霸权思维恣意妄为。美国“长臂管辖”政策表面上打着促进竞争、维护市场秩序、保护知识产权、打击恐怖主义的旗号，但实质是打击和美国企业竞争的企业，维护其国家利益。美国“长臂管辖”政策曾经给日本和法国的工业发展带来致命打击，如今，美国将打击重点瞄准中国。利用“长臂管辖”对中国高科技企业采取“小院高墙”式精准打击。例如拜登政府在2021年3月升级了对华为公司的5G禁令，进一步切断华为公司上下游供应链，同时，美国联邦通信委员会（FCC）发布了新的“黑名单”，认定华为、中兴通讯、海康威视、海能达和大华等公司对美国国家安全形成威胁。此外，在新冠肺炎疫情期间，美国不仅没有为发展中国家提供必要的物质支援，反而通过升级制裁手段，为这些国家疫情和经济发展带来困难，影响世界经济的稳定复苏。
可以看出，美国“长臂管辖”政策随时代发展而不断调整，特别是2008年国际金融危机后，随着美国全球霸权地位的衰落及中美大国博弈增强，美国“长臂管辖”政策的目标、动因和手段也在不断演变，日益成为其政治操弄、维护霸权的武器，判断“长臂管辖”政策的性质及研判其发展趋势，要理解美国的政治生态变化。
美国“长臂管辖”政策背后的复杂政治生态
美国对外政策是否已从进攻性转向防御性？防御性现实主义是指，假定国家是单一理性行为体，国际社会处在无政府状态下，国家以寻求最低限度的国家安全为目的，约束其行为模式，而仅为获取安全而进行扩张。如何维护美国日渐衰退的霸权，巩固其在全球政治、经济、外交以及法律等方面的主导地位，是近年来美国面临的重要问题。美国“长臂管辖”的新发展体现其当前对外政策以防御性来掩盖进攻性的行为特点。美国表面采取的是防御性应对手段，对其他国家的个人、实体等违法行为追责，但实质上是为破坏外国竞争对手的实力。“长臂管辖”成为在美国霸权日益衰落的过程中维护其世界经济地位的重要手段。拜登政府上任后面临诸多新挑战，既包括国内既有的政治分裂、分配失衡、种族矛盾，也有疫情肆虐而带来的经济复苏等诸多问题。美国“长臂管辖”政策新变化背后，体现了复杂的政治生态。
其一，泛化国家安全概念，谋求综合竞争优势。美国采取了经济民族主义的路线，以维护国家安全为统领，在价值链安全、高新技术产业发展、加强外资审查等领域，维护自身经济利益。利用“长臂管辖”政策，在企业层面，对与美国企业竞争的外国目标企业的财务进行重点打击，削弱竞争对手实力，切断外国企业的供应链。在产业发展层面，重点关注高新技术等核心领域以及数字经济等新兴领域，打压其他国家相关产业发展，维护美国产业竞争力。在国家层面，维护美国的地缘政治经济利益，巩固其全球经济秩序中的领导力，维护其在国际货币体系、全球供应链网络、知识产权、数字经济等方面的控制力。2021年3月，拜登签署《临时国家安全战略纲要》，提出践行并捍卫美国生活方式核心的民主价值观，将其作为美国持久的核心利益之一。2021年6月8日，美国通过了“2021年美国创新和竞争法案”，表面上是促进创新和竞争的产业发展政策，实质是与中国进行科技竞争的一揽子计划。从历史上看，美国通过“长臂管辖”对华为、中兴的打压，与美国对日本东芝公司、法国阿尔斯通公司的打压具有高度相似性，均为从关键企业入手，打击与美国竞争国家的核心产业发展能力。
拜登政府总体上继承了特朗普政府对中国的政策，如继续基于其国内法而单边对华加征关税。多项研究表明，美国对华加征关税给美国消费者带来福利损失，引发其通货膨胀，但拜登政府继续将关税作为震慑手段，同时采取更精准的打压措施，如对供应链精准打击。疫情凸显全球供应链风险，拜登执政后签署行政令，要求对供应链风险进行评估。2021年6月，美国发布供应链百日审查报告，解析其半导体、药品、稀土、高容量电池等关键产品的供应链风险。“长臂管辖”或将成为美国控制供应链安全的工具。美国对处于供应链核心地位的外国企业进行制裁，不仅消弱了被制裁企业的实力，还震慑威胁了与该企业存在经贸联系的上下游企业，其影响和危害较之以往更大。
其二，分化国际合作格局，构建排他性联盟。美国维持现有国际秩序的方式是要求新兴国家和崛起国家达到与原有国际秩序主导国相同的行为模式，如遵循高标准的贸易投资规则、在气候变化领域承诺高标准减排目标等，构建排他性的小多边主义。美国以所谓维护“基于规则的国际秩序”为由向别国施压，实质是实行强权政治的翻版，就是想把自身和少数西方国家的“家法帮规”包装成国际规则来遏制打压别国，维持自身霸权。美国通过追求狭隘的自身利益胁迫盟友遵循其价值观和行为模式，通过“长臂管辖”发挥世界警察的作用，一方面对与其具有明显竞争关系的国家进行强烈打击。同时采用经济手段，对一些美国认为的敌对国家采取制裁，实质上是以法治的手段行使着霸权。
拜登政府通过构建排他性联盟形式，构建所谓“民主国家联盟”，拉拢盟友集中应对中国挑战。例如，欧盟理事会于2021年5月10日通过了《欧盟两用物项出口管制条例》，代表欧美在对华出口管制问题上达成了统一战线。该条例规定加强与第三国出口管制沟通合作，促进全球出口管制的统一性。
其三，弱化国际法的地位，推行法律帝国主义。美国因实力领先而形成优越感，充当世界警察角色，这在美国一直具有思想传统。“长臂管辖”体现美国默认其国内法所拥有的法律效力大于国际法，这是美国优先的思路在法制领域的具体体现。例如，美国的贸易谈判代表办公室已连续十八年发表关于中国遵守世界贸易组织情况报告，代替世界贸易组织角色对其他国家进行评判。当美国利用其在国际规则体系中的规则制定权来主导国际秩序，对中国进行规则锁定时，尚是在国际法框架下进行。而美国无限扩展“长臂管辖”，则显示出其将国内法向国际扩展，不仅替代国际法，同时其国内法相关惩罚的实施力度还远高于国际法。
“长臂管辖”破坏了国际法体系的发展，损害了国际法的权威性。美国“长臂管辖”是一个体系庞大、涉及部门众多、惩罚力度极强的政策行为，其突破了国家主权原则、国际礼让原则，危害全球经济秩序。
其四，异化合作共识，加强“小院高强”式打压。当前，美国国内各利益集团对中国的打压态度基本已形成共识，立法、行政和司法部门配合日益紧密。美国国会在立法的过程中，不断将本国“长臂管辖”模式向国外输出，并建立所谓的执法同盟。“长臂管辖”成为美国维护其日渐空洞的霸权的工具之一。美国利用其在全球政治、经济、军事领域的霸权，构建于己有利的全球规则体系以维护自身实力，体现其谋求将日渐衰落的强力转化为权利的意图。拜登政府上任后，更加强调与同盟国之间的战略合作关系，美国缩减了对其他地区的干预，而将主要精力放在与中国开展全面竞争，出台多项涉华法案，从高科技领域到涉疆涉港问题，对中国进行全面打压。从“长臂管辖”的对象国来看，美国已将打击重点聚焦在中国，利用限制特定企业或特定地区产品出口，建立数据监管规则、公司供应链的责任管理立法等多种方式向中国施压。
“长臂管辖”政策影响及中国应对
美国的“长臂管辖”政策损害核心产业供应链的稳定性，由此显著提升了全球价值链中的风险。“长臂管辖”具有很强的随意性和不确定性。构建价值观和安全导向的价值链已成为美国及其盟友的共识，美国或将国际人权法、国际劳工法、国际环境保护相关公约等与经贸政策结合，构建新的政策体系。如将劳工问题与政治问题结合，加强劳工权利保护，通过强有力的劳工条款的制定与执行维护本国工人利益，打击我国在国际贸易规则制定中的话语权以及构建以我为主的全球价值链的主动性。美国或将价值观等问题转化为对市场主体的硬性约束，进而影响企业经营行为，为中国企业参与国际贸易和投资带来不确定性。
“长臂管辖”政策具有超越民族国家主权的特点，在理论、道德、法制和实践等层面均存在着较大争议，其新变化及其背后的政治生态值得认真研判、稳健应对。拜登政府采用全面战略，利用一切可用的工具来应对中国的挑战。中国应加强区域经济合作，破解美国的联盟体系，巩固与其他经济体的深度合作。例如，探索RCEP区域货币合作的可能性，应对美元霸权相关的金融制裁。美国“长臂管辖”政策损害全球自由秩序，各国纷纷采取相关法律加强对自身的保护。中国应继续加强相关国内立法、司法和执法综合体系建设。各级政府也应努力引导企业规范经营、改善劳动环境，避免因违反相关规定造成损失，注重合规、安全和道德风险。
中国应继续推进多边合作，反对单边主义和霸权主义。当前全球治理赤字凸显，全球治理改革归根结底是制度创新问题，要实现有效的全球治理必须建立全球性的制度安排。但目前在以主权国家为主导的世界格局中，协调各国国内制度与达成国际规则的难度都很大，主权国家间的合作效果直接决定着全球治理改革的成败。全球治理改革的核心问题是面临“信任赤字、治理赤字、发展赤字、和平赤字”，需要坚持共商共建共享的全球治理观，各国相互协作，采取渐进式改革路径，完善现有制度框架并建立新的规则，进而完善全球治理，推动全球包容性发展，避免单边主义和霸权主义的无序扩展。
（作者为中国社会科学院大学教授、博导，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，中国社会科学院大学国际关系学院本科生王研芝对本文亦有贡献）
