【内容提要】本文试图把以“琉球处分”为发端的冲绳近代史作为前史纳入视野，通过重新追问“在现代日本，冲绳到底意味着什么？”，来思考日本的现状。作者认为，近代日本以现代化的名义用“琉球处分”将冲绳纳入其版图，随后又将之排斥在现代化进程之外，为冲绳日后的改革埋下隐患。二战后，冲绳的分离军事支配又成为维持天皇制和日本本土寻求稳定发展的代价。它的回归虽然可部分归因于日益强大的日本与美国在角色上的重新调整，但企图通过解决冲绳问题来改变日本，路途遥远。作者认为，未来冲绳面临着三个选择，而它最终的走向不仅关乎着自身，而且与日本的前途，甚至与东亚和整个世界的局势相关。
冲绳是日本47个都道府县之一。大约有136万人口（2005年），占全国人口的约1％，面积为2274平方公里，只占全国领土的0.6％。然而，在日本，冲绳却是一个历史极为特殊的地区，并因其特殊的历史而孕育了极富个性的文化。而且，和基本处于温带的日本本土不同，冲绳位于亚热带，在自然环境方面也显示出独特的景观。冲绳每年要接纳400万以上来自全国各地的游客，绝大多数游客都是被冲绳的自然环境吸引而来。
又由于近年来民族文化倍受青睐，从冲绳民谣发展起来的琉球音乐也开始吸引越来越多的年轻人慕名而来。NHK还播放了一部以冲绳少女为主人公的电视连续剧，描写了带有传统文化气息的冲绳日常生活和县民性格（尽管为了突出喜剧色彩而有些夸张），这也反映了现代冲绳的“内在个性”并不仅仅停留在单纯的“异国风情”上。
如果只从这一角度来看，拥有亚热带独特的景观，又在特殊的历史环境中孕育了极富个性的文化的冲绳，给人一种明媚而和平的印象，甚至有人把冲绳称之为“慰藉的岛屿”。
然而另一方面，冲绳首先是一个军事基地的岛屿。从那霸机场到市中心的道路两旁，右边是自卫队基地绵延不断的铁丝网，左边则是美军军港的铁丝网。根据日美安保条约，驻扎在日本的75％的美军基地都集中在仅占日本国土面积0.6％的冲绳。
50多年前的冲绳曾经还是战场。重新修建的琉球王朝的王城——首里城的下面便有一个裂开的洞口，是当年冲绳战役时日军司令部的入口。美军在占领了冲绳之后，实施了长达27年的军事管辖。即使在1972年回归日本之后，冲绳仍被称之为日美安保体制的日美同盟的军事据点。
主要是国际政治学者，对战后的日美关系和冲绳的地位已经作了很多研究，关于民众运动的记录也不少。然而，综合上述研究成果，尤其是有关1972年之后的冲绳现代史的历史叙述却并不多见。因此，本文试图把以“琉球处分”为发端的冲绳近代史作为前史纳入视野，通过重新探讨“在现代日本，冲绳到底意味着什么？”这一问题，来思考现代日本的现状。
一、近代日本与冲绳：从“琉球处分”到冲绳战役
（一）“琉球处分”和“旧惯温存”政策
1853年7月，四艘黑船驶进浦贺，佩里携带着美国总统的亲笔书信率领舰队前来要求锁国的日本打开国门。在两个月之前，佩里已经到过琉球，因为他打算如果幕府执意拒绝开国，就占领拥有良港的琉球群岛。自1609年岛津氏入侵琉球以来，尽管琉球实质上已在萨摩藩的支配之下，但形式上仍然是一个独立王国，和中国保持着册封关系。因为这样做对萨摩藩和德川幕府双方都有利可图。
然而，当日本经过明治维新成立了近代国家之后，就不能不把琉球明确地划入日本版图，而且考虑到日本和清朝的关系，还有琉球统治阶层的反应，又必须把这件事办得慎重而不露声色。1871年明治政府在全国实行了废藩置县，翌年把琉球国改为琉球藩，将琉球国王尚泰封为琉球藩王，和其他旧大名（封建领主）一起列为华族。同时，向开国后驻日的各国公使发出通告，声明由日本外务省来管理琉球的外交事务，因为琉球和德川幕府一样，已经和美国、法国、荷兰等国签订了诸如琉美修好条约之类的协定。
进入19世纪之后，美国和欧洲各国的军舰、商船、捕鲸船等开始频繁出没于日本和琉球附近。在鸦片战争爆发后不久的1844年和1846年，法国军舰开进琉球，盛气凌人地要求建立友好关系、互通贸易、允许基督教传教。
不仅是琉球，连萨摩藩和幕府也为之大吃一惊。幕府方面认为，琉球是日本区域之外的外藩，即便可以禁止基督教传教，但不能不允诺贸易通商。换言之，幕府采取了姑息的态度，企图通过把琉球作为外藩和日本区别对待来阻止欧美列强的进一步入侵。另一方面，促使幕府做出这一决定的岛津氏不仅可以独占和各国之间的贸易利益，还可以借此机会加强军备，甚至和法国进行了有关军舰买卖的谈判。当时，比起日本国的利益，岛津氏和萨摩藩士都更重视自藩的利益。因为对他们来说，自己所在的藩才是真正的“国”。对日本国的归属意识和（日本）民族意识的增强应该说是近代国家成立以后所实施的国民教育的结果。
1871年，宫古岛居民在海上遭遇台风，漂至台湾，其中54人被原住民族杀害。对于试图将琉球纳入日本版图的明治政府来说，这一事件无疑是天赐良机。第二年，幸存者得到中国居民的救助被返送回国，然而明治政府却向清政府要求惩罚杀害了日本国属民琉球藩民的台湾原住民族。清政府不予理会，于是明治政府便于1874年派兵台湾，袭击了原住民族的部落，并迫使清朝承认这一行动的正当性。出兵台湾也是近代国家日本的第一次海外派兵。
明治政府把清政府默认日本对台湾原住民族的惩罚行动看作其承认琉球是日本领土的证据之一，紧接着实行了“琉球处分”。1875年，明治政府要求琉球解除和清之间的册封、进贡关系，并把藩制改为一般的府县，遭到了琉球统治阶层（琉球士族）的拒绝。因为接受这一要求，就意味着对自身统治体制的否定。
之后，明治政府镇压了明治维新时期最大的武装叛乱西南战争，开始着手“琉球处分”。1879年，琉球处分官松田道之率领160名警察官和400人的军队来到冲绳，废除了琉球藩，设置了冲绳县。
明治政府在实行“琉球处分”时高举着民族统一和现代化的旗帜，而对于原有的琉球统治阶层来说，则意味着废除和封建时代的身份相对应的经济特权。因此，不能像萨摩士族那样发动武装叛乱的统治阶层把希望寄托在了清政府的援助上，和琉球处于册封关系的清也难以容忍日本单方面的“琉球处分”。
明治政府针对清政府的抗议提出了一个“分岛改约”案，即如果清朝给予日本和其他欧美国家同等的通商特权，日本可以把宫古、八重山等先岛群岛割让于清。尽管“分岛改约”方案最终不了了之，但明治政府打着民族统一的旗帜实则为了经济利益试图出卖先岛群岛却是事实。
明治政府在现代化的名义下，不顾琉球士族的反对，断然实行“琉球处分”，却在事后突然收回现代化政策，明确打出了“旧惯温存”的方针，即暂时维持原有的制度和惯习。显然，这一方针是为了拉拢旧琉球统治阶层的怀柔政策。所以，在冲绳不仅承认了个人对土地的私有，而且按照地价征用地租的“地租改正”、废除旧统治阶层俸禄的“秩禄处分”也都被搁置在了一边。
日清战争（1894 ～ 1895年）以后，农民发起运动要求打破原有的惯习，政府以“土地整理”的名义实行了“地租改正”（1899 ～ 1903年），但“秩禄处分”却一直拖延到了1910年才得以实行。也就是说，近代国家日本当中，只有旧琉球士族的上层阶级在废藩置县后的30年里，仍然不断地从明治政府获取和封建时代的身份相对应的俸禄，从而导致了冲绳的现代化和各种制度改革大幅落后，埋下了种种隐患。
例如，日本于1889年发布了大日本帝国宪法，同时制定了众议院议员选举法，翌年实施了第一届众议院议员选举。然而，冲绳却没有实施选举。因为当时只有交纳了15日元国税的人才拥有选举资格，而在还没有实行“地租改正”和“秩禄处分”的冲绳，连谁交纳了多少税金都不清楚。因为土地为村落所共有，税也由村落共同负责交纳。
冲绳首次加入众议院议员选举是在1910年实行了“秩禄处分”之后，于1912年召开的第十一届众议院议员选举。但当时，先岛群岛还未被划入选举对象区域，议员名额也只有2名。直到1920年的第十四届众议院议员选举，才把包括宫古、八重山在内的整个冲绳地区纳入了选举区域，议员名额也增加到了5名。可以说，直到此时，冲绳才拥有了和本土相同的法律制度。
不过，刚刚开设的帝国议会里并非没有冲绳的议员。被授予了侯爵头衔的琉球末代国王尚泰自特权阶级盘踞的贵族院设立伊始，就是其中的终身议员。而尚泰的第四个儿子男爵尚顺通过男爵之间的互选，在1904 ～ 1915年期间也担任了贵族院议员。
整个冲绳被完全置于和本土相同的制度之下恰好是在第一次世界大战结束后的萧条时期。东北的农村地带卖女儿和饿死的事件频频发生，南端的边境、冲绳的农村地带也处于被称之为“苏铁地狱”的困境。所谓“苏铁地狱”，就是指把去除了毒素的有毒植物苏铁当做粮食来充饥。大批贫农为了谋生，从疲敝不堪的农村涌入大阪地区和京浜工业地带，更有甚者远渡夏威夷、南美、太平洋诸岛去打工。很多离开岛屿的人为了在陌生的土地生存下去，按照不同的出身地区形成了不同的生活集团，从事最底层的劳动。在异乡相依为命的冲绳人，弹着用蛇皮制成的三弦琴，抒发心底的乡愁，在不了解冲绳的历史文化的人眼里，仿佛是一群操着奇怪语言的异民族集团，有时候甚至会产生一种类似于民族歧视的感情。奄美岛人的境遇也大同小异。自岛津氏的琉球侵略以来，奄美就沦为了萨摩藩的直辖殖民地，明治维新时期被划为鹿儿岛县大岛郡。
为了缓解冲绳县的经济萧条，1932年政府也曾制定过一套冲绳县振兴十五年计划，但在战时体制的过渡时期结果也只是徒有虚名，计划实施了还不到五分之一，冲绳就化为了一片战场。
（二）步入冲绳战役的过程
近代日本的历史是接连不断的战争的历史。在以宫古岛民杀害事件为由出兵台湾的第二年（1875年），明治政府向朝鲜首都汉城（现在的首尔）附近的江华湾派出军舰，逼迫锁国的朝鲜打开国门（江华岛事件）。日本料到欧美列强会要求朝鲜开国，所以率先充当尖兵，效仿佩里的炮舰外交，采取了同样的军事行动。为了和清朝争夺朝鲜半岛的支配权，日本发动了日清战争。10年后，又和南下的俄国发生冲突，将势力范围扩大到了中国的东北部（满洲）。
以欧洲为主战场的第一次世界大战（1914 ～ 1918年）爆发以后，日本以日英同盟为由向德国宣战，不仅夺取了德国在中国的权益，还企图趁英、德、法、俄各国无暇顾及亚洲之际，垄断对中国的支配，向中国政府提出了多达二十一条的要求。这些要求实质上是要把中国变为日本的保护国，不仅引起了中国民众的极大反抗，也加强了欧美各国对日本的戒备（1910年日本已经吞并了朝鲜）。尽管日本因此而不得不大幅修改二十一条，但仍然极大地扩张、强化在中国的权益，中国同时也形成了一股不可阻挡的抗日、反日潮流。
第一次世界大战是资本主义各国在步入帝国主义阶段的时期，彼此之间的矛盾以利益争夺战的形式全面爆发出来的战争，在大战末期（1917年），作为一个后发资本主义国家，包含了种种矛盾的俄国终于取得了社会主义革命的胜利，成立了苏维埃联邦。
不久，在以欧洲为主战场的一战中渔翁得利的日本和美国，也受到了战后萧条的冲击，并迅速形成了世界性的经济危机。在这种情况下，为了确保资源和市场，日本也越来越想扩大对中国大陆的支配权。
1931年9月，驻扎在满洲的日军（关东军）在奉天附近的柳条湖炸毁了日本铺设的南满铁路，反而嫁祸于中国军队，发起进攻，占领了整个满洲地区（九·一八事变）。翌年3月，日本抬出清朝末代皇帝溥仪，成立了日本的傀儡国家满洲国，并声称要在这里建设五族协和的乐土，从日本送来了大批移民。
满洲国的建设和扩大遭到了国际社会的一致谴责。日本因此退出国际联盟，从此走上了孤立化的道路。1937年7月，在北京郊外的卢沟桥，日军借口夜间演习时子弹从头上飞过，并有一名士兵一时失踪，向附近的中国军队发动了攻击，企图将势力范围扩大到华北一带。然而这一行动更加激起了中国民众的强烈反抗，连对外消极抗日、对内积极反共的国民党的蒋介石也开始彻底抗日起来。
英美各国由于害怕战火波及全国各地，影响自己在中国大陆的权益，于是采取了支持蒋介石，和日本对抗的强硬态度，并加强了经济封锁。日本为了打破这一封锁网，终于破釜沉舟，向英美宣战。
战争不断扩大的同时，随着天皇的神格化，批判天皇制、资本主义（私有财产制）的思想、运动遭到残酷镇压，1925年更是制定了臭名昭著的治安维持法。国家强调以天皇为中心的日本民族的优越性，彻底教育国民，作为天皇的赤子，为天皇、国家、民族献出生命是理所当然的，在天皇、国家、民族的生存和发展面前，国民个人的生命轻若鸿毛。
和英美之间的战争当时被称为大东亚战争，这是因为战争的目的被认为是要从欧美列强的手中解放亚洲，成立以日本为盟主的大东亚共荣圈。在战争初期，日本以闪电般的军事行动将整个太平洋地区掌握在了自己的势力之下。
在亚洲的领导人当中，也有人对高呼亚洲解放的日本寄予希望，或试图利用日本的军事力量来摆脱殖民统治，争取民族独立。然而，日本军政统治不顾当地民众的利益和心情，一味追求日本的利益，强行灌输日本的价值观（如天皇崇拜），结果引起了当地民众的反抗。
不久，美国依靠强大的国力挽回颓势，以分布在太平洋中的岛屿为据点，一步一步向日本本土逼进。冲绳岛被美国选为进攻日本本土的桥头堡。相反，对日本来说，冲绳岛便成为了保卫本土最后的防波堤。
（三）冲绳战役的实际情况
1945年3月，1500艘美国舰艇集结于冲绳岛周围。3月25日，舰队同时向冲绳发动了炮火攻击。大批美军蜂拥而来，仅地面部队就达18万余人，加上海军部队和后勤补给部队，总兵力达54万。而日本守备部队只有10万，其中三分之一是在冲绳当地召集的补助兵力。
4月1日，美军从读谷村至北谷村的西海岸开始登陆，将冲绳岛分为南北两半，随后兵分两路开始南下和北上。
美军登陆后的第二天，在被美军包围的读谷村的Chibichili Gama（Gama是指自然形成的岩洞）发生了集体“自杀”，82人失去了生命。在美军登陆冲绳之前占领的庆良间列岛也发生了集体“自杀”。
之所以会发生这种亲人、居民之间相互残杀的悲惨的集体“自杀”，是因为岛民们被灌输了一种恐惧心理，以为女人被俘就会遭受凌辱，而男人被俘会被残酷杀害，士兵们在军队所接受的“生而不受俘囚之辱”的教育（战阵训），也渗透到了普通百姓之间。集体“自杀”不仅象征着战前日本教育，更象征着近代国家日本的扭曲。除了冲绳战役之外，在旧满洲被军队弃置不顾的开拓团以及太平洋诸岛上也发生了同样的事件。
在Chibichili Gama附近的Shimuku Gama也躲藏着很多居民，那里的人却幸免于难。这是因为有两个从夏威夷回来的老人，根据自己的经历对“鬼畜英美”这一歇斯底里的口号表示怀疑，于是说服居民向美军投降了。
日军的主力部队在以宜野湾的嘉数高地至浦添市的前田高地为中心的丘陵地带布下了地下阵地，等待南下的美军。从嘉数高地至首里长约10公里的防线就成为了冲绳战役的主要战场。在这里，日美两军展开了殊死的战斗，美军用了整整50天才突破了这10公里的防线，而日军也在这中部战场丧失了七成兵力。5月底，首里城地下的司令部失守，冲绳战役败局已定。
对于不投降的日军来说，在司令部即将失守的情况下，高呼万岁决一死战是一贯的战斗方式。但在冲绳战役中，日本军并没有这样做。他们集结残兵败将，放弃了司令部一路南逃。因为冲绳战役原本就是一场为“本土决战”争取时间的必输无疑的作战，运气好的话，或许还可以找到一条以“天皇护持”为条件进行和平交涉的道路。因此，即便会殃及居民，也必须尽量把美军制止在冲绳岛上。
南部有很多岩洞，原本是居民的避难场所。日军窜逃而至，有的居民就被赶出了岩洞，还有的因为反抗日军而被当作间谍杀害。6月22日，日军司令官牛岛满中将被追至冲绳岛南端的摩文仁，走投无路，自杀身亡。但冲绳战役并未因司令官之死而结束。牛岛在死前曾下令道∶“今后听从幸存的直属上级长官的指挥，一定要战斗到最后的一兵一卒为止”。
在冲绳战役中，来自本土的6.5万名士兵和冲绳出身的3万士兵，以及9.4万普通市民付出了生命。还有约1万从朝鲜半岛强行掳掠来的军夫、从军慰安妇等，具体人数至今不详。这场战役中，普通市民付出的牺牲远比军人要大得多，然而本土决战结果却并没有发生，广岛和长崎的原子弹爆炸以及苏联的参战迫使日本接受波茨坦公告，向联合国投降。
二、日本国宪法的形成和没有宪法的冲绳：和平国家日本与军事要塞冲绳
（一）冲绳的美军军政和日本国宪法的形成
在冲绳登陆之际，美国海军元帅尼米兹曾公布“美国海军军政府布告第一号”，声明为了赢得和日本的战争，美军将军事占领南西群岛，停止日本国政府的所有行政权，建立军政府。但当日本接受波茨坦公告，向联合国投降，整个日本已经被联合国军占领之后，冲绳不仅仍然为美军政府所管辖，而且军政的范围还扩大到了鹿儿岛县大岛郡地区（奄美群岛）（《美海军军政府布告第1-A号》，1945年1月发布）。美国的战后世界战略在冲绳战役的阶段已经迈出了最初的一步。
率领18万大军登上冲绳岛的美军司令官巴克纳陆军中将在登陆后不久的1945年4月23日，曾对尼米兹元帅进言：“冲绳是通往中国大陆的要冲、对抗俄国扩张主义的据点，所以有必要以保护或其他适当的名义对冲绳实施排他性的统治”。当美国还在和同盟国苏联共同夹击法西斯德国的时候，军部已经在构想新的世界战略，将苏联设定为战后新的假想敌国了。广岛、长崎的原子弹爆炸不仅是彻底打垮日本的手段，同时也带有向苏联炫耀军事力量的意图。
另一方面，日本政府尽管接受了波茨坦公告所提出的日本非军事化和民主化的要求宣布投降，但并没有积极采取行动，自发地去推动民主化进程。表面上利用既存政府实行间接统治的GHQ不得不通过直接命令的方式来推进日本的民主改革。不久，日本国宪法的制定被提上具体日程。1945年12月，为了审议宪法草案，众议院议员选举法得到修改，日本女性第一次获得了参政权。但同时，这一选举法的修改使得冲绳“县民”再次失去了国政选举的选举权。据称，理由是得不到GHQ的同意，但也没有任何迹象表明政府为了说服GHQ而作过任何努力。GHQ的意向显示在1946年1月29日发布的《关于若干外郭地区在政治上行政上和日本分离的备忘录》里。就这样，和GHQ间接管理下的日本不同，冲绳仍然被留在了美军的直接统治之下。
日本政府在接受要求实现民主化的波茨坦公告时，仍旧念念不忘“国体护持”（天皇制的维持），以为宪法修改（新宪法的制定）也不必更改大日本帝国宪法的本质，只要对若干字句加以修正就足够了。在战后日本重新起步之际，已有不少团体、政党、个人发表了作为国家基本法的新宪法的草案和私案， GHQ认为，政府的宪法修改要纲比这些方案更为反动。
于是，联合国最高司令官麦克阿瑟指示由GHQ的工作人员来起草日本国宪法的草案。当时麦克阿瑟提出的三项改宪原则：天皇位于国家的顶点；放弃一切军备和战争；废除封建制度。这与日本国宪法的三个核心：象征天皇制、绝对和平主义、民主主义是相对应的。但这对于本以为除了稍许文字修改之外，没有必要改动大日本帝国宪法的日本政府来说，GHQ的草案足以让他们大吃一惊。麦克阿瑟要求按照这一草案来制定政府的修改方案。
日本政府开始表示难以从命，但结果还是不得不接受。不过这并不是因为迫于占领者的强权。第一个理由是，如果日本政府不接受这一草案，GHQ便打算将之公布于众。在参考了民间起草的各种方案的基础上制定了这份草案的GHQ相信草案会为日本国民所接受，而日本政府却对自己的方案没有信心，或者说，他们也认为舆论会选择GHQ的草案。若果真如此，日本政府就会很没面子。第二个理由是，GHQ透露如果由联合国的主要成员国组成的远东委员会开始活动，那么天皇的地位很可能就会受到威胁。
麦克阿瑟和美国的知日派认为，为了顺利实行占领政策，建立一个亲美国家日本，天皇制是有利用价值的。按照全体国民的意愿赋予天皇象征性地位的象征天皇制便是国民主权和天皇制的利用相妥协的产物。这虽然和当时把天皇看作主权者的日本政府以及保守政治家的立场有所不同，但在维持天皇制这一点上是相同的。麦克阿瑟也强调自己是天皇制的拥护者。但在联合国里，既有像苏联这样要求追究天皇战争责任的国家，也有菲律宾、澳大利亚、新西兰等把天皇制的存续看作是一种军事威胁的国家。日本政府也亟需和麦克阿瑟达成妥协，以保证天皇制的安泰。
就这样，日本政府基本上接受了GHQ的草案，整理出了一套规定主权在民、象征天皇制、放弃战争的宪法修改草案。
（二）日本的非武装化和冲绳的分离支配
放弃战争的规定是战后初期美国世界战略的产物。当时美国想拔掉在太平洋地区和自己争霸的日本帝国主义的毒牙，把亲美的中国设想为自己在东亚的战略伙伴。同时也为了消除视天皇制的存续为军事威胁的各国的疑虑。从这一意义上来说，天皇制的维持和日本的非武装化是密切相关的。
当然，经历了残酷的亚洲太平洋战争之后衷心期望和平的国民舆论也对放弃战争的规定表示欢迎。但这里的战争经历往往偏向于强调受害者悲惨的体验，而很少去正视作为一个加害者对亚洲地区民众所应负的责任。更没有人会注意到，冲绳“县民”被排除在了“和平宪法”的审议过程之外。
日本的非武装化和冲绳的分离军事支配、美军的战略据点化是密不可分的。麦克阿瑟明确提到日本的非武装化和冲绳的分离军事支配之间的关联是在1947年和正在访问东京的美国人记者团会谈的时候。他说：“冲绳人不是日本人，所以日本人不会反对美国拥有冲绳”；“把冲绳作为美军空军基地可以保障日本的安全”；“苏联占领了千岛，对日本的要求已经得到满足，所以不会反对美国的计划”，等等。也就是说，麦克阿瑟认为，冲绳的分离军事支配和日本的非武装化是互为一体的，美国通过雅尔塔协定事后承认了千岛群岛的地位，作为报酬，占有冲绳是理所当然的。
同年6月1日成立的片山联合内阁的外交大臣芦田均在外国人记者团的会见上说，“对于波茨坦公告是否适用于冲绳和库页岛的一部分领土，日本人多多少少是有疑问的。冲绳对日本经济来说并不很重要，但从感情上来说，日本人希望冲绳能回归日本”。麦克阿瑟的谈话一部分也是针对芦田均的发言的。因为芦田的发言是日本政府方面在领土问题上的第一次表态，在内外引起了很大的反响，麦克阿瑟也许觉得有必要把话说得更明确一些。他一贯认为，日本的非武装化和冲绳的分离军事支配密不可分。1948年2月，当美国陆军省就日本恢复部分军备的问题向麦克阿瑟征求意见时，他仍然认为，只要把冲绳作为空军基地形成一个要塞，“日本本土没有必要维持军队，当遇到外敌的侵略时可以确保日本的安全”。
1947年9月，仿佛是为了迎合3个月之前麦克阿瑟的发言似的，天皇通过身边的寺崎英成向GHQ传达了自己对冲绳的看法：“美国把主权留给日本，通过租借的形式，25年或50年，甚至更长时间对冲绳实施军事支配，不仅对美国，对日本来说也是有益的”。GHQ政治顾问西博尔德（William J. Sebald）通过寺崎了解到天皇的看法后，在将此事传达给美国国务省的报告书中写道，“这一发言毫无疑问是出于天皇自身的私人利益。”
尽管，表面上日本国宪法实施以后，象征天皇的地位已经确立，但在远东委员会当中，仍然有人对GHQ的单独行动表示不满，所以，对此感到不安的天皇有理由讨好拥护天皇制的麦克阿瑟。原本天皇的政治发言仅限于内阁建议和承认的国事行为，然而据说天皇就日本独立后的美军驻扎，即安保条约的问题也曾经向美国方面传达过自己的政治意向，这在宪法上是一个重大的问题。
尽管以麦克阿瑟为首的美国军部坚决支持把冲绳从日本分割开来，由美国单独支配，作为军事据点建设成要塞，而且在对日占领政策的实施过程中这一设想也在不断成为事实，但当时这一主张还没有成为美国政府的方针。
总统的咨询机关国家安全保障会议决定长期保有冲绳是在1949年初。人民解放军在中国大陆的内战中已经占有绝对优势，美苏对立也正在不断激化。美国政府在1949年7月开始的1950年会计年度里，第一次正式添加了冲绳基地建设的预算。7月4日，美国独立纪念日，麦克阿瑟发表声明说：“日本是阻止共产主义进军的壁垒”。
在确认了苏联拥有原子弹（1949年9月）、中华人民共和国成立（1949年10月）、朝鲜战争勃发（1950年6月）等世界形势急速变化的情况下，把非武装国家日本建设成“反共壁垒”的政策也开始迅速地变为现实。
（三）日本的军备重整和冲绳
非武装国家日本的军备重整是从1950年8月发布警察预备队令（即日生效）开始的。美陆军省很早就已经在讨论日本有限制的恢复军备的问题，朝鲜战争使对日本重整军备持否定态度的麦克阿瑟也开始认识到当地的地面部队作为美军战略补充力量的重要性。两年后，警察预备队变为保安队（1952年7月保安厅法公布，10月保安队正式成立），又过了两年，改称为自卫队（1954年6月自卫队法公布，7月施行）。
将非武装国家日本建设为“反共壁垒”的下一步政策就是美军在日本的永久驻扎。朝鲜战争使美国认识到了作为进攻基地、后方支援基地的日本在美军战略上的重要性。另一方面，正如“朝鲜特需”、“朝鲜热”等说法所显示的，凋敝不堪的战后日本经济也通过协助美国战争，为今后的发展打下了基础。日美同盟正是建立在这样一种相互利用的关系上。日美安保条约为美军在日本的永久驻扎提供了条约上的根据。随着日本的独立，联合国军（占领军）原则上应该撤离日本，但占大多数的美军却根据日美安保条约的规定作为驻日美军而赖在了日本。
在早期的对日占领政策中，冲绳的分离军事支配是和日本的非武装国家化联系在一起的。然而，当日本开始重新军备，美军已经可以把整个日本当做基地的时候，冲绳的军事支配不仅没有丝毫减弱，反而日益增强。这是因为美国认为，以主权国家之间的条约为根据的日本的基地并不安定，而在美国单独支配下的冲绳基地可以克服这一缺点。具体地说，在日本建设基地必须以亲美政权的存续为前提，而冲绳的基地，可以按照美国政府的意愿随心所欲地维持、强化。
对日和平条约第三条就冲绳的地位作了如下规定：
日本国对于合众国向联合国所提出的有关把冲绳、小笠原纳入以合众国为唯一施政权者的国际托管制度下的任何议案都表示同意。至议案的提出、通过为止，合众国对包括领水在内的岛屿的领域以及居民有权行使行政、立法、司法上的全部及部分权力。
如果美国想要对冲绳实行排他性的军事统治，就不能把冲绳纳入联合国的托管制度内；如果想把冲绳置于战略托管下，就必须获得联合国安全理事会的承认，即得到苏联的同意；如果要把冲绳置于非战略托管下，就必须接受联合国托管理事会的定期审查。所以，美国并不打算向联合国提议把冲绳置于托管制度下。也就是说，以一个既不可能实现，也无意去实现的提案为前提，美国让日本承认了其在提案之前，对冲绳、小笠原实行全面统治的权力。尽管避免了吞并的坏名声，但美国却获得了吞并所伴随的所有利益。所以，对日和平条约第三条从条约成立伊始，就被称为“法的怪物”。
就这样，冲绳成为了美国世界战略中的“太平洋的枢纽”。这不仅显示了冲绳的地理位置，同时也显示了冲绳作为联结太平洋地区的共同防卫条约——澳大利亚、新西兰、美国三国之间的太平洋共同防卫组织条约（ANZUS条约）和美菲、美韩、美台之间的共同防卫条约的枢纽的位置。1952年4月28日，对日和平条约和日美安保条约同时生效。
三、日本的独立和美军政下的冲绳
（一）美民政府和琉球政府
随着对日讲和的动向越来越明确，在冲绳，要求回归日本的活动也越来越频繁。奄美、冲绳、宫古、八重山等各个岛屿通过绝大多数选民的署名以及议会的决议，对日本把包括奄美群岛在内的琉球列岛弃置于美军政之下的独立提出抗议，明确要求“回归到和平宪法之下”。但日美双方政府在决定琉球列岛的地位时，却完全没有把琉球居民自身所明确表达的意见考虑在内。
事实上，美国在具体讨论对日讲和问题之前，已经确定了对冲绳实行排他性统治和建立军事基地的方针，当地美军也已经开始着手制定相应的体制。1950年，美军政府改称为美民政府，尽管名称不同，但实质上并没有区别。首任民政长官是美远东军司令官麦克阿瑟元帅，民政副长官是美琉球军司令官比特勒少将。1957年，远东军被收编进太平洋军，与此同时，根据总统行政命令，美琉球军司令官被改称为高等专务官。
最初，美军曾在奄美、冲绳、宫古、八重山四个群岛上分别设置了居民自己的群岛政府，但1952年4月撤消了当地政府，在美民政府下设置了统一的琉球政府。琉球政府虽然采取了三权分立的形式，但其权限极为有限。
琉球政府行政主席由美民政副长官（后来的高等专务官）任命，不得不直接或间接听从美军的指示。琉球立法院虽然由居民直接选出的议员构成，但实际上选举会受到美军的干涉，而且立法活动被限制在和布告、命令（实质上就是美军的命令）不相抵触的范围之内。
例如，为了处理基地建设中频频发生的劳资纠纷，琉球立法院试图制定《劳动基准法》、《工会法》、《劳动关系调整法》等三项法案，但因遭到美民政府的阻挠而迟迟没有进展。等到法案好不容易成立，就在劳动三法快要公布（1953年8月）之前，美民政府却发布了116号命令《关于雇用琉球人的劳动基准及劳动关系法》，规定和基地有关的事务所雇用的劳动者不适用于立法院制定的劳动法，必须按照116号命令办理。1955年3月，民政府又发布了145号命令《工会的认可手续》，规定任何工会组织都必须经过民政府的认可，加强了对工人运动的干涉。而战后日本的工会法却是在GHQ的民主化指示下制定的，两者形成了鲜明的对比。在日本和冲绳，“战后民主主义”也存在着质的差别。
作为司法机关，尽管有上诉法院、巡回法院、治安法院等民法院，但它们都只能处理琉球居民之间的诉讼。牵涉到外国人的案件须由美民政府的法院来办理。即便是琉球居民之间的诉讼，如果在法令解释上认为会给美军统治带来重大影响，也可以把案件从民法院移到美民政府法院。美军士兵的犯罪由军法会议处理。当时，冲绳有三种法院，民法院位于最低等级。而且，对于外国人的犯罪，琉球警察虽然有权当场逮捕，但逮捕之后却必须把嫌疑犯立即交给美军方面。
那么，“琉球居民”的法律地位又如何呢？对日和平条约第三条并没有否定琉球列岛是日本的领土，琉球居民持有日本国籍，但居民却在美军严格的管理之下。进出琉球列岛必须申请美民政府发行的渡航证明书（护照），而美民政府经常不作任何说明就停止护照的发放。护照发放的停止是美民政府控制政治活动、言论活动最有效的手段。甚至于发生过东京大学的学生回冲绳过完暑假，无法取得护照只能退学的事。琉球居民只要住在自己生长的岛屿就没有作为一个日本国民应有的权利，而只要踏上本土的土地，就可以恢复日本国民的所有权利，包括选举权。只有在这一条件下，“琉球居民”才是“日本国民”。
另外，1945 ～ 1958年琉球通用的货币是一种被称为B币的军票，1958 ～ 1972年使用的是美元。
（二）奄美群岛的回归
1953年8月，美国务长官杜勒斯（John Foster Dulles）在草签了朝鲜战争停战后和韩国制定的共同防卫条约的回国途中，来到东京访问，告知将于12月25日把奄美群岛归还给日本。试图强化中苏包围网的杜勒斯的访日目的是要求日本重新建立一支30万以上的地面部队，而给日本的礼物（圣诞礼物）就是奄美群岛的归还。但在归还缺乏战略价值且强烈要求回归的奄美群岛的同时，也进一步明确了对冲绳基地的无期限保有。紧接着1953年11月，作为美国总统特使来到亚洲各国做友好访问的美国副总统尼克松，经汉城抵达东京，指出“日本必须强化防御力量”，并在前往马尼拉的途中视察了冲绳的基地，说“只要有共产主义的威胁，美国就不会放弃冲绳”。在接受了杜勒斯和尼克松的发言之后，美国总统艾森豪威尔在1954年的年初咨文中提到：“冲绳的我军基地将永久保持”。在1955年和1956年的预算咨文中，艾森豪威尔也反复宣称要无期限的拥有冲绳。
随着奄美群岛的回归，美民政府称“回归运动是利于国际共产主义运动的行为”，在冲绳进一步强化了露骨的反共政策，加强了政治压迫。例如，琉球大学的四名学生因举办原子弹爆炸展览、灯火管制（防空演习）时未经许可在宿舍点灯等理由受到停课处分，因对处分提出抗议而被责令退学的第一次琉大事件；如奄美出身的冲绳人民党干部拒绝服从美民政府的离岛命令，人民党书记濑长龟次郎、丰见城村长又吉一郎因涉嫌教唆和帮助隐藏犯人而入狱，并有多名人民党党员被捕的人民党事件等，都发生在这一时期。美国士兵的恶行事件也频频发生。震惊全岛的六岁儿童被强暴惨杀的“由美子事件”便是发生在1955年9月。在这种情况下，美军还依靠“刺刀和推土机”对美军用地实行了强制没收。
（三）美军基地的形成和民众的斗争
战后的冲绳首先是从军用地出发的。冲绳战役接近尾声的时候，在战场上四处逃窜或躲藏在天然岩洞里的平民被陆续送进了美军的收容所。而收容所之外可以说都是美军的军用地。战争结束后，美军从不需要的用地开始，允许人们逐渐回到原有的居住地，而认为需要的军用地则不允许居民返回。
并且，美军以海牙陆战法规（陆战法规和惯例公约）为依据，主张直到日本独立为止，日美之间仍然处于战争状态，甚至连土地的使用费也不支付。但这一行为实际上违反了该法规的另一条规定∶“除了战争中不得已的情况之外，不得破坏、没收敌方的财产”。根据法规规定，在日军溃败、美军占领了冲绳所有区域，尤其是在日本接受了波茨坦公告，在投降书上签了字以后，美军是不能擅自使用冲绳居民的财产土地的。然而不久，美军却开始建设起永久的军事基地来了。
进入20世纪50年代以后，基地建设开始正式动工。土地所有者（军用地主）要求赔偿的呼声越来越高，美军也在对日和平条约生效的1952年11月，发布了有关军用地借贷合同的第91号命令《契约权》。
当时，日本、美国、菲律宾、台湾、香港等地的大型建筑公司承包了基地建设。其中一半左右是鹿岛建设、清水建设等本土的建筑公司，约有20家。不仅基地建设，20世纪50年代的冲绳作为日本获得美元的市场，对日本的战后复兴也具有重大的意义。
相反，在冲绳，由于美军征用了大片的军用地，不仅军用地主的生活，包括城镇的建设也受到了极大的影响。广大的嘉手纳基地使得被分成两部分的北谷村不得不另建一个嘉手纳村，中城村也分出一部分另成立了北中城村。美军用地还吸收了原来日军建设的机场，把北机场改成了读谷机场，把中机场扩大到原来的40倍，改成嘉手纳机场，而南机场则被编入了牧港补给地区。
1951年11月，美民政府公布的第91号命令，因合同期限为20年，而且每坪土地（约3.306平方米——译者注）的使用费还不到一瓶可乐的价钱，以90％以上的军用地主都拒绝在合同上签字。于是，美民政府在1953年12月又公布了第26号命令，表示“长期使用的事实表明双方已达成‘默契’（默认的契约）”。
另一方面，在建设基地的具体过程中对土地又产生了新的需要，为了征用这些土地，1953年4月3日，美民政府公布了第109号命令《土地征用令》，即日生效，不顾农民的顽强抵抗，出动武装士兵在真和志村安谢、铭刈（1953年4月）、小禄村具志（1953年12月）、伊江村真谢（1955年3月）实行了“刺刀和推土机”式的土地征用。农民们奋力抵抗用暴力征用土地的行为，伊江岛农民创造了独特的斗争方式——“沿路乞讨”，控诉美军的非法行为，这些都引起了冲绳民众的强烈共鸣和同情。
在此情况下，1954年3月，美民政府发表了陆军省有关一次性支付军用地费用的方针。所谓一次性支付，就是通过一次性支付16.6年的美军规定的租费（地价的6％），即相当于地价的金额，来换取有条件的土地所有权（一种永久租借权），实质上就是一项收购土地的政策。对此，琉球立法院全会一致通过《有关军用地处理的请愿》，明确提出了反对一次性支付、合理补偿、赔偿损害、反对新征用的四项要求，后来被称为“保护土地四项原则”。
同时，行政府、立法院、市町村长会和军用地主团体“土地联”一起组织了一个“四者协议会（四者协）”，负责和美国进行交涉。应1955年6月“四者协”赴美代表团提出的要求，同年10月，美下院军事委员会派遣以M·普莱斯为委员长的特别分科委员会来到冲绳。所谓“普莱斯劝告”便是该调查团向议会提出的报告书。
1956年6月公开的普莱斯劝告强调说，冲绳基地作为：（1）无制约基地；（2）处理亚洲各地地区纷争的美战略据点；（3）日本和菲律宾亲美政权倒台后的据点，具有十分重要的意义，包括军用地政策在内的以往的美军统治方式基本上是正确的。
（四）全岛斗争
1956年6月当“普莱斯劝告”的主要内容传到冲绳之后，全岛掀起了一股新的民众运动的巨大浪潮。立法院召开紧急会议明确了坚持四项原则的态度，美民政府任命的比嘉秀平行政主席也发誓要贯彻四项原则。土地联召开全体大会，向“四者协”提出，为了不成为践踏民众意愿的施政权者的代行机关，建议行政府及立法院的负责人员、作为末端行政人员的市町村长及议员和有关军用土地联合会的干部，通过全体辞职来阻止军用地政策的强制实行。
“土地联”还进一步提出了召开各种团体主办的居民大会，推选代表向美军传达居民的意见，举行有秩序的游行来支援代表等方针，“四者协”经过激烈的讨论，接受了土地联的建议。
总辞职的方针试图否定统治者所给予的形式民主主义的政治机构，建立民众自己的自治组织，是一项极为激进的主张。教职员会、青年联合会、妇女联合会等民间16个团体也和“四者协”共同展开坚持四项原则的运动，决定建立全民斗争组织，为总辞职后的“四者协”提供活动舞台。
“普莱斯劝告”的全文传到冲绳是6月20日，全冲绳64个市町村中有56个一齐举行了全民大会，据称有16 ～ 40万（占人口总数的20％ ～ 50％）居民参加了会议。紧接着6月25日，第二次居民大会在那霸和KOZA（现冲绳市）召开，参加人数分别达到10万和5万。冲绳民众的奋勇斗争，不仅震撼了日美两政府，也传遍了整个世界。这是全岛人民对过去10年以来的美军统治所发起的总反击。
然而，风起云涌的全岛斗争在设想建立长期的居民斗争组织的阶段开始出现了分裂。从现存体制那里获得了政治社会地位、经济特权的人们从一时的兴奋中清醒过来，开始意识到全盘否定现存体制将会使自己失去什么。美军方面也和一部分保守政治家和当地的经济界人士联手，在基地周围实行“禁止入内”的经济封锁，扩大民众内部的矛盾。
在这种形势下，因人民党事件被捕而刚刚出狱的濑长龟次郎当选为那霸市长。濑长的当选打破了当时的局面，重新唤起了人们的政治热情。首任行政主席比嘉秀平突然去世之后，前那霸市长当间重刚被任命为第二任行政主席，濑长龟次郎当选的最主要原因在于当间的发言引起了民众的强烈不满。当间在“普莱斯劝告”的内容公开后谈道∶“只要承认所有权，进行适当的补偿，一次性支付也可以考虑”。
濑长当选以后，各种企图阻止市长就任、破坏信赖关系的阴谋都没能得逞。美军只好通过命令剥夺了他的职位和被选举权，但当选下一任市长的仍是濑长积极推选的兼次佐一。
但在这一期间，革新势力的分裂和主导权的争夺也愈演愈烈。美军似乎看穿了这一局势，通过大幅度提高军用地租和取消一次性支付的方针，试图和民众达成妥协。全岛斗争随之告一段落。从这一意义上来看，全岛斗争看起来是以经济条件的斗争而告终，但民众从斗争中获得的信心却是无法比拟的。那以后，各种工会、人权团体、和平组织纷纷成立，1960年4月成立的冲绳县回归祖国协议会（“回归协”）成为了上世纪60年代冲绳民众运动的母体。
并且，通过这次斗争，日本本土也开始对冲绳问题有所了解，从此冲绳问题成为了日本政治上无法避开的争点。
（五）第三条下的冲绳和安保条约下的日本
全岛斗争在日本本土引起巨大反响是因为这一时期，美军基地的扩张问题和围绕着美军士兵犯罪的裁判权问题在本土也受到了关注。
特别是1955年东京都砂川町（现立川市）发生的立川基地的扩张问题和反对基地扩张的砂川斗争成为了战后日本反美反基地斗争的象征。上世纪50年代中叶，日本掀起了一股以反美感情为基调的战后民族主义思潮，引发了对冲绳全岛斗争的深切同情和广泛的共感。但对全岛斗争有所共鸣的民众几乎都不了解日美安保条约下的日本和对日和平条约第三条下的冲绳到底有什么不同。
也就是说，由于日本国宪法规定放弃战争，战后的土地征用法并不承认用于军事目的的土地的强制征用。所以，日本政府在安保条约生效的同时，制定了所谓美军用地特别措施法，也就是为了给美军提供土地的特殊的土地征用法。但特别措施法规定，强制征用的手续仍然以土地征用法为准，因此反对立川基地扩张的砂川町长拒绝强制征用美军用地是有法律根据的。
为了保护在日美军的设施和机密，政府还制定了以安保条约为基础的刑事特别法。砂川斗争的时候，反对为土地征用进行强制测量的游行队伍就是以非法入侵基地内4米为由而被告上了法庭。然而，东京地方法院却宣告“以安保条约为根据的美军驻军违反宪法，刑事特别法无效。所以被告无罪”。这就是著名的伊达判决。
结果，砂川基地的扩张问题经过十年多的纠纷，终于使美军放弃了原有的计划。由此可见，在法治国家，无论政府之间在条约上存在什么样的约定，也未必能随心所欲地建设基地。
然而，在冲绳只要有一条军命令就可以强行地用“刺刀和推土机”掠夺土地。如果冲绳没有和日本分开并被置于美军的统治之下，那么要建设像现在这样的冲绳美军基地是不可能的。不仅基地建设，基地使用也一样。
对全岛斗争的共鸣和同情虽然强化了战后民族主义感情，但由于对被置于对日和平条约第三条下的冲绳和安保条约下的日本的差异缺乏了解，所以，这种感情并不具有改变冲绳现实的可能性。毋宁说，反而被日美政府巧妙地利用到了安保条约改订的问题上。
在1957年6月举行的日本首相岸信介和美国总统艾森豪威尔的会谈上，美方保证将从日本撤离所有地面战斗部队。这一决定原本是美军废除东京的远东司令部，将远东地区所有美军编入夏威夷太平洋军的军事战略重组的一个环节，却被利用在了平息日本国民的反美感情上。
那么，从日本撤离的地面战斗部队，特别是海军陆战队移驻到哪儿了呢？移驻到了“不是日本的冲绳”。从1952年的安保条约成立到1960的条约改订（现行安保条约成立），日本本土的美军基地减少了四分之三，而冲绳的美军基地却增加了1倍。Camp Schwab、Camp Hansen、北部训练场，等等，冲绳岛北部的海军陆战队的基地几乎都是在上个世纪50年代后半期至60年代初建立起来的。被征用为军用地的大多是国有地、市町村、部落的土地，其中私有地很少，这也是基地之所以能轻而易举地建成的原因之一。这些海军陆战队的基地现在占了冲绳美军基地的一半以上。可以说，是基地的转移所带来的第一阶段的影响。
结果，在上世纪60年代，仅占日本国土面积6％的冲绳和日本本土拥有了几乎同等规模的美军基地，这意味着冲绳的基地密度是本土的100倍。
（六）20世纪60年代安保改订和冲绳
上世纪60年代，安保改订名义上是要把不平等的旧安保条约改得更平等一些。怎么平等呢？就是强化日本在军事上的责任，通过使条约尽量接近共同防卫条约，从而保证条约上的平等性。所以，在条约改订交涉的初期，日美双方都想把美国施政权下的冲绳置于共同防卫区域之内。这样一来就可以使条约更接近于共同防卫条约。同时，他们还诡辩说，把冲绳置于共同防卫地区，可以减弱美国的施政权，使冲绳尽早回归日本。
但冲绳已经是美菲、美台、美韩的共同防卫区域，如果再纳入日本安保条约的共同防卫区域，那么美国和他国之间的共同防卫条约就会和日美安保条约结合在一起，而日本被卷入美国的战争的危险性也就更大。因此，当时不仅社会党，甚至自民党内也有人表示强烈反对。经过讨论，冲绳没有被纳入共同防卫区域。新安保条约第五条规定，共同防卫区域为“日本施政范围内的领域”，但同时第六条规定，美军不仅在维护“日本的和平与安全”时，而且在为了“有助于远东国际和平及安全”，也可以使用日本的基地。
但日本政府又不能让美军擅自使用基地，所以双方交换公文，规定如果在日美军的配置以及装备发生重要的变更（例如核武器的配备），或者要直接从日本展开战斗行动时，需要双方进行事先协议。现行日美安保条约以及按照这一条约制定的有关美军地位的日美地位协定，从那个时候成立至今，40年以来没有更改过一字一句。
四、冲绳回归到底意味着什么
（一）越南战争与冲绳
美国因为把南越看做是东南亚地区封锁共产主义的据点，所以代替过去的统治者法国，很早就开始支援南越的反共军事政权。然而，当看到南越民族解放战线高举着民族独立、和平中立、确立民主的旗帜势力迅速扩大的时候，美国终于决定要全面介入这场战争。
1965年2月7日，美军认为南越民族解放战线背后的靠山是北越（越南民主共和国），于是下决心对北越进行轰炸。同时，自朝鲜战争以来第一次向南越投入了大量的地面作战部队。最先被派往南越的便是驻扎在冲绳的海军陆战队。
冲绳成为了越南战争的前线基地。在北越轰炸开始的同时，冲绳的主要道路上到处都是满载着军需物资或士兵向码头驶去的军用卡车和坦克。运输机、战斗轰炸机从空军基地出发飞往越南。美国杂志《Foreign Affairs》的总编写道∶“如果不是能自由地利用冲绳，美国不可能以现在这样的规模开始越南战争”。
横须贺、岩国、佐世保等在日美军也被派往了越南，但因为经由冲绳，所以被列在了事先协议对象之外。部队转移到冲绳并不属于战斗作战行动，而从冲绳出发进攻越南，由于冲绳不在日美安保条约的适用范围之内，所以不需要进行事先协议。1960年条约改订以后，被排除在了日美安保条约适用地区之外的冲绳所起的作用就是，解除了有关事先协议的交换公文对在日美军的活动限制，为其自由的军事活动提供了保障。冲绳被迫承担起了从外面支援日美安保体制的任务。
然而，对越南内战的全面介入却使美国遭受了巨大挫折。尽管美国最多时向越南投入了55万兵力，甚至超过了朝鲜战争，不仅进行了无差别轰炸，还展开了化学战，以暴露游击部队的运输干线为由散布了大量的枯叶剂，但始终看不到取得军事胜利的希望。
在国际政治上，曾经统治过这一地区的法国总统戴高乐对北越轰炸加以谴责，使美国越发显得孤立无援。不仅如此，美国也无法说服本国国民相信这场战争的正当性，于是，以被赶上战场的青年为中心，在国内掀起了大规模的反战运动，并和美国社会以及军队底层的黑人解放运动结合在了一起。越南反战运动从欧洲、日本开始，一直扩大到了整个世界。
越南政策的破产给经济也带来了沉重的打击。第二次世界大战以后，独占了世界大半财富的美国在全世界布下了军事基地网络，并在经济上支援反共政权，从而君临世界。但到了20世纪50年代末，这一政策也开始出现了阴影，国际收支日益恶化，人们开始担心美元危机。而越南战争的长期化更加速了这一趋势。社会也越来越颓废，犯罪和毒品开始侵蚀美国，起因便是缺乏正义的越南战争。
1973年3月，美军终于从越南撤军，1975年4月，南北越统一。对美国来说，越南战争所带来的仅仅是5万士兵的阵亡，100万以上的越南平民的杀害，以及越南全国的荒废。20年以后，当时的国防部长麦克纳马拉承认越南战争是一个错误。但美国政府以及支持越南战争的日本政府却没有正式承认错误。不过，韩国当时虽然因为军事政权的统治而不得不参战，但后来在揭发朝鲜战争时期美军屠杀市民的罪行时，对于韩国军队在越南战争中所扮演的角色也进行了全民性的大规模的自我批判，这一现象值得引起重视。
（二）冲绳统治的破产
美国在越南政策上的失败当然也影响到了对冲绳的统治。自越南战争发生之后，冲绳的大众运动开始蓬勃发展。
以往冲绳的大众运动主要以回归日本为目标。因为人们认为，虽然日本本土也有美军基地，但在冲绳，民众的各种权利都从属于军事，所以首先要改变这种状态，使冲绳人民获得和本土同样的权利，然后再考虑如何去撤除日本全国的基地。这是以往的大众运动中最普遍的想法。但越南战争使人们开始意识到，基地在战争中已经在发挥作用，面对这样的现实而默许基地的存在，就等于参与了对越南民众的加害行为。
在这种情况下，冲绳的保守势力企图将教公二法立法化，内容包括限制作为大众运动核心力量的教职员的政治活动，禁止发动工潮、实施考勤等。日本在10年以前已经制定了同样的法律。
1967年2月，议会内的多数派调动了所有警察力量来压制议院外的大众运动，企图强行通过决议，但结果教公二法还是因议院外大众运动的压力而被作废了。
上世纪50年代用“刺刀和推土机”抢走了农民土地的美军到了此时也不能不对发动自己的暴力装置采取谨慎的态度，美国对冲绳的独占统治开始一步步陷入僵局。另一方面，日本通过20世纪60年代的发展开始成为一个经济大国。到了60年代末期，日本和美国的力量对比开始发生变化，双方在政治、军事、经济上的角色分担需要进行重新调整。比方说，日本需要对声誉不佳的美国的越南政策表示积极支持，并努力防止美国在国际上的孤立；需要增强自卫队来减轻美军的负担；需要代替美军对东南亚的军事政权进行经济援助，等等。
但这些政策很可能引起民众的强烈反对。即便没有这些政策，1970年也是一个特殊的年份。因为1960年改订的安保条约的固定期限为10年，1970年正好是期限到期的时候（后来规定，只要日美双方有一方宣布终止条约，1年后条约便会自动失效）。
所以，政府预测，和1960年安保条约改订时一样，要求从根本上重新考虑或废除安保条约的呼声也许会高涨起来。那么，在这样一种形势下，如何才能使日本在日美安保体制中实质上起到更重要的作用呢？冲绳回归便成为了焦点。
（三）B52的撤离和冲绳回归
在制定教公二法的计划流产的1967年春，日本政府突然开始强调说：实现“冲绳回归这一国民愿望”、“回归祖国这一民族夙愿”才是日本外交的紧急课题。冲绳回归是谁也不能反对的主张。冲绳自1951年以来曾掀起过回归运动的浪潮，到了20世纪60年代，本土对冲绳问题的认识也开始渐渐深化，冲绳回归运动也越来越壮大。而对于一贯对彻底解决冲绳问题采取消极态度的日本政府来说，要从经济大国走向政治大国，自国领土的一部分被置于同盟国的统治之下毕竟有失体面。所以，1965年8月，战后第一个访问冲绳的日本首相佐藤荣作强调说∶“不实现冲绳的祖国回归，日本的战后就不能算结束”。
于是，在冲绳回归交涉的名义下，日美双方开始协议有关改组日美同盟、重新调整职责分担的事宜。日本政府尽量不正面提出安保问题，把代替美国对东南亚的军事政权进行经济援助、增强自卫队、支持美国的越南政策等方针，都看作是为了使冲绳更容易从美国的统治下回归日本的条件。
就在美国对冲绳的独占统治即将破产，冲绳回归交涉开始提上政治日程的时候，越南的战争局势也变得越来越紧迫。早在1965年，以关岛为根据地的B52战斗机以躲避台风为由移到了嘉手纳基地，并从这里飞往越南进行轰炸。从1968年2月5日起，B52开始常驻嘉手纳，从这里起飞进攻越南。随着这一形势的变化，冲绳掀起了要求撤走B52的斗争浪潮。
B52撤离斗争是把矛头直接指向基地行动的第一次大众性的斗争。在这样一种社会氛围里，基地劳动者的工会“全军劳”组织了“百分之百年休斗争”，展开了24小时全面罢工的斗争，给美军带来了巨大打击。这是自116号命令发布以来被迫停止劳动斗争的基地劳动者的第一次罢工。
而美国就在B52常驻嘉手纳之前，公布实行主席公选。这一政策虽然把冲绳回归也纳入了视野，但同时也是为了转移民众对B52常驻嘉手纳的反抗。1968年11月，冲绳举行了最初也是最后一次主席选举，当选的是冲绳教职员会会长、日本回归运动的领导人屋良朝苗。
公选刚结束，就发生了一起B52在嘉手纳机场起飞失败、坠落失火的事故。因主席选举而似乎被遗忘了的要求撤离B52的呼声又一次高昂起来，并且成立了“保卫生命县民共斗会议”。县民共斗竭尽全力，在B52开始常驻的第一年，即1969年2月4日举行了以“撤离B52、阻止核潜艇停泊”为口号的大罢工。
美军基地的稳定运营原本是冲绳回归交涉的前提，对于日美双方政府来说，情况非常严峻。日本政府作了各种工作，包括劝告屋良主席，如果美军部对基地的维持有所顾虑的话，很可能会影响冲绳的早日回归。而总评、同盟等带有经济斗争至上主义倾向的日本劳动运动的主流也害怕，和越南反战运动结合在一起，势力越来越壮大的反战派劳动运动会因冲绳的二·四总罢工而受到鼓舞，具有更大的影响力。
这一时期，无论在冲绳还是本土，要求冲绳回归但反对利用冲绳回归来强化安保的无条件全面回归运动以及1970年安保、冲绳斗争都开展得如火如荼，产生了一种和上世纪50年代的全岛斗争不同的共同意识。然而尽管如此，从整体来看，要想通过解决冲绳问题来改变日本，路途还非常遥远。
（四）冲绳回归交涉
想方设法避开了二·四总罢工，在动荡不安的政治情势下赴美的佐藤首相，于1969年11月和总统尼克松举行了首脑会谈，决定在1972年内将冲绳归还日本。但这只不过是重新整编日美军事同盟的一个环节而已。
冲绳强调要“和本土一样”“无核”回归，但日美共同声明（《佐藤、尼克松共同声明》）提出，韩国的安全和日本的安全互为一体，台湾海峡的安全也和日本的安全不可分割。正如佐藤首相本人所说的，这实际上等于日本承认美国在朝鲜半岛或台湾海峡发生紧急情况时可以展开军事行动。并且，关于核武器，美总统表示“深切理解日本国民对核的特殊感情，在不损害美国政府有关事前协议制度的立场的同时，尊重日本政府的政策”，政府解释说这一约定也就保证了“无核”，但也因为“不损害美国政府有关事前协议制度的立场”这句话，所以仍然让人怀疑是否存在有关把核武器运入日本的密约。根据后来有关人员的证言以及国际政治学专家的研究，密约的存在几乎不容置疑。
随着冲绳成为“日本国施政下的领域”，自卫队也进驻冲绳，和美军一起承担起了共同防卫的任务。实际上就是彼此分工，做好共同作战的准备，由自卫队来保卫冲绳的美军基地，而美军只要集中精力对外展开攻击就可以了。中国强烈批判《佐藤、尼克松共同声明》是“日本军国主义的复活”。而在冲绳，自卫队的强行部署重新唤起了人们对冲绳战役中日军所作所为的记忆。“回归协”和劳动团体不仅展开了反对强行配置自卫队的运动，有的革新自治体还拒绝征集自卫官，那霸市甚至冻结了居住在基地内的自卫官的户口注册。
不管怎么样，如果说1960年的安保改订是以冲绳的分离和美军支配为前提的日美安保体制的强化，那么1972年的冲绳回归就是以冲绳的日本合并为前提的日美安保体制的强化。并且这一安保强化，不需要更改安保条约中的任何条款，因此也无须经过国会的审议，只凭一纸日美首脑共同声明就实现了。
《佐藤、尼克松共同声明》发表一周后，作为美国的美元防卫政策的一环，在外基地的合理化整编造成了两千多名基地劳动者的解雇。当时，两万名以上的基地劳动者被裁减到了上世纪70年代中期以前的约七千人左右。如果美国保持对冲绳的施政权，就不可能实行这样的大量解雇。只有在可以把失业对策的责任转嫁给日本的时候，美国才可能实行如此大规模的解雇。从这一点，也可以看出美国已经失去了单独统治冲绳的能力。
在维持甚至强化基地的同时却大量解雇劳动者，针对这一政策，全军劳虽然以“要解雇就还基地”为口号挑起了激烈的斗争，但未能打开新的局面。在这种情况下，为了在形式上让冲绳代表参加有关冲绳回归协定的审议，政府举行了国政选举，从冲绳选出了五名众议院议员和两名参议院议员。
另一方面，美军士兵的犯罪和事件、事故的频繁发生以及处理的不公平性，还有毒气武器的处理速度缓慢等，市民中郁积的对美军支配的不满终于爆发出来，发生了“KOZA暴动”，烧毁了众多美军车辆和一部分基地。
在这种情况下，1971年7月尼克松总统发表了访问中国的消息，8月发布了保护美元紧急事态宣言（向变动汇率的转换），双重的“尼克松冲击”象征了战后世界的政治、经济上的地壳变动。而与此相结合，1972年5月15日，冲绳成为了日本的一部分。
五、“冲绳问题”的解决和日本的未来
（一）回归日本后的冲绳
冲绳回归日本的1972年5月15日，在东京举行的冲绳回归纪念典礼上，佐藤首相自卖自夸道：“通过外交谈判，以和平的方式收复在战争中失去的领土，在历史上还是极为罕见的”。而在那霸举行的纪念典礼的会场上，屋良冲绳县知事表达了自己“无以言表的激动和无限感慨”，同时指出：“如果从冲绳县民的希望和心情出发来看回归协议的内容，还不能说已经完全满足了我们的愿望”。在典礼会场附近的与仪公园，“回归协”则召开了“抗议冲绳处分、打倒佐藤内阁、五一五县民誓师大会”。
这三种不同的反应，分别显示了“回归”对三者所意味着的不同含义。无论如何，冲绳民众要求的是“回归到和平宪法之下”，而得到的却是“强化、整编日美同盟政策的归还”，但考虑到日本国宪法成立当时的情势，只要日本国宪法仍然是一部和平宪法，那么冲绳或许就不可能成为日本的一部分。
在批准冲绳回归协定之际，国会通过了一项决议，鉴于冲绳的美军基地过度集中阻碍了冲绳社会的健康发展，要求政府设法整顿、缩小基地。但政府却借冲绳回归的机会，把基地进一步集中于冲绳，重新对在日美军进行了整编。从《佐藤、尼克松共同声明》的发表到上世纪70年代中叶，日本本土的美军基地减少到了原来的大约三分之一，而冲绳的原有美军基地却几乎没有变化。结果导致约75％的在日美军基地都集中在了冲绳。这是把基地影响转移到冲绳的第二个阶段。政府想通过把基地尽量塞给冲绳，来避免日美安保的问题成为全国性的政治焦点。
而对于冲绳居民的不满，则试图用金钱来解决问题。例如，在美军统治时期，美军通过租借或者强行征用的方式确保了大片美军用地。而当冲绳成为了日本的一部分之后，根据日美地位协定，要由日本政府为美军提供军用地，所以需要政府和军用地主签订租借合同。于是，政府在回归之际，把军用地的使用费一下子平均提升了5倍，而且还给签合同的地主支付了一笔合作报酬。这笔报酬的平均金额，相当于政府在收购同等面积的农地所产甘蔗时所支付的收购价格的1.6倍。这一政策不仅不顾经济原则，而且还可能影响到人们的劳动积极性。此后，军用地的使用费不断上升，现在已经上涨到了回归时的6倍。
由于这些政策的影响，曾经在20世纪50年代领导了全岛斗争的“土地联”到了80年代却蜕化成了基地拥护派最牢固的据点。尽管如此，在回归当时，政府仍然预测将会有十分之一的军用地主拒绝签约。于是政府在回归前夕，制定了一条只适用于冲绳的特别法，名为冲绳公用地等暂定使用法（公用地法），在回归的同时开始施行。法律规定，美军统治时期的公用地等（基本上都是军用地）在5年内无论土地所有者意向如何，均作为公用地等使用。5年之后，公用地法作为其他法律（地籍明确化法）的附则，又被延长了5年。
在这10年里，政府用尽了所有手段，对拒绝签约的地主（所谓反战地主）加以经济歧视、社会迫害，想方设法破坏团结。尽管反战地主减少到了100人左右，但政府还是没能彻底瓦解他们的力量，反而出现了一种新的斗争方式，称为“一坪反战地主运动” （“坪”是土地单位，相当于3.306平方米——译者注），也就是说，通过购买反战地主的一部分土地，在法律上和反战地主处于同等地位，以此来支援他们的斗争。甚至一些合同到期的军用地主因受到运动的影响，也改变立场加入到了反战地主的行列。这些反战地主的存在后来成为了冲绳县知事向政府提出反对意见的根据。
为了在公用地法到期后仍然能够继续强制使用这些反战地主的土地，政府开始实行1952年制定的美军用地特措法。美军用地特措法自1962年以来在本土早已无用武之地，其实就是为了强制使用冲绳的美军用地才死灰复燃的。
然而，军用地里除了私有地之外，还有县有地、市町村有地、甚至字（村落）有地（在本土几乎都是国有地）。因此县、市、町、乡、村等都是军用地所有者。对于不少财政基础脆弱的地方自治机关来说，军用地租在财政收入中占有相当大的比重，以往由于村落不能成为土地的所有者，所以，字（村落）有地名义上虽然属于市町村及村落里有名望的人所共有，但军用地租实际上按照土地所有的实际情况进行分配。本来是地区居民用来取得用来喂养家畜的草料和柴火的土地，突然可以得到大笔收入，当然很可能会使地区共同体发生巨大的变化。
基地周边环境整修等名目繁多的巨额津贴或政府补助也强化了财政基础脆弱的地方自治机关对基地的依赖。例如，基地周围环境整修费原本是为了减少基地所带来的损害，应该用在防止噪音等措施上，然而只要防卫设施厅（机关名称——译者注）略作调节，就还能用在农业用水塘的修筑和公民馆的建造上。
而且，冲绳由于长期处于军事优先政策之下，社会资本的建设还处于落后状态，政府以缩小本土和冲绳的差距、为冲绳经济的自主发展创作条件为由，每隔10年还制定一套冲绳振兴开发计划，为实行这一计划投入了大量财政资金。结果，道路、港湾、公共设施的扩充有了显著改善，和本土之间的差距也缩小了，但同时也形成了一种极不协调的产业结构——制造业在全国所占比重最小，而建筑行业在全国所占比重却最大，反而更加强了冲绳经济全体对公共建设和中央财政的依赖性。
冲绳回归日本以后，冲绳人民仍然以各种方式不屈不挠地坚持着反战反基地斗争，其中包括潜入美军实弹炮击演习的着弹地点，点燃烽火，用武力来阻止演习的斗争，还有反战地主、一坪反战地主反对强制使用美军用地的斗争等。但在本土，美军基地问题逐渐变成了局部地区的问题，安保也不再是重要的政治焦点，于是冲绳的斗争被迫陷入了孤立无缘的境地。很多政党、劳动工会、民主团体等都被编入了本土的组织系统，削弱了大众运动的团结力量。
尽管舆论调查的数据始终显示有一半以上的居民要求撤离美军基地，但高度依赖于中央财政的县以及拥有基地的市町村被国家掐住了脖子，往往表面上反对基地，而内心却倾向于维持现状。
（二）知事拒绝代理签名
1995年秋，在这个基地和观光的岛屿上沉积了多年的愤怒仿佛火山爆发一般喷涌而出，掀起了一场要求对安保进行彻底反思的运动。这场运动的导火线是一件恶性犯罪的暴露，一位少女和她的家属为了再也不要发生同样的事件，鼓起勇气告发了3个美军士兵对少女施暴的恶行。这一事件，使那些为了眼前的事务和繁杂的日常生活而奔忙的人们开始重新思考什么才是人的尊严，使那些因各种经济利益、政治意识形态而分道扬镳的人们再次超越彼此的利益冲突和立场的不同而携起手来。
40年以前发生的由美子事件又清晰地浮现在眼前，这使人们清醒地意识到，无论是赤裸裸的美军暴政时代，还是物质丰富的现在，冲绳仍然存在着一个本质上什么变化都没有发生的问题，战后冲绳的和平教育虽然让人们了解到了冲绳战役的惨绝人寰，却没有告诉人们现在仍然和战争比邻而居。
时代也在发生巨大的变化。促使政府批准儿童权利条约的社会气氛已经在日本形成。“从内罗毕到北京”的口号所显示的，提高女性地位的运动也取得了一定的进展。当年8月下旬至9月上旬出席了北京世界妇女大会的代表成为了秋后运动的主要力量。
同年11月，美国总统克林顿来到日本访问，预定和村山首相就安保的重新定义举行会谈。东西冷战已经结束，苏联的瓦解所带来的世界政治的变动，使原来以把日本当作反共壁垒的政策为核心的日美安保体制完全失去了存在意义。包括解除条约在内，从根本上重新探讨日美安保，追求新的日美关系的时期已经到来。
然而，美国却试图把日美安保体制重新定义为支撑世界共同霸权主义体制的两国同盟。这就意味着，战后50年，作为日美安保体制的军事要冲而被迫忍受了沉重的基地负担的冲绳今后仍将遥遥无期地继续忍受下去。当人们在探询连一个少女的安全都无法保证的安全保障到底是什么这一根本性的问题的同时，也产生了是否应该就这样忍受下去的疑问。不应该强化安保，而应该整顿、缩小基地，修改保障美军特权地位的日美地位协定——舆论渐渐扩展到了冲绳之外的地区。但政府却不以为然地认为：“议论有些操之过急”，更激起了民众的愤怒。
正好这一时期，美军用地的强制使用就要重新办理更新手续，根据当时的美军用地特措法，在办理美军用地强制使用手续的过程中，有两次需要通过市町村长和县知事。一次是在土地记录和房产记录上代理签名，另一次是有关批准申请的公告、纵览（代理）。
数年前，执行了公告纵览代理、协助美军办理了军用地强制使用手续的冲绳县知事大田昌秀这次也因为民众的愤怒而拒绝了代理签字。
知事拒绝代理签字的行动引起了巨大的反响。绝大多数冲绳民众对知事的拒绝表示支持。根据当地报道机关的紧急舆论调查，知事的支持率从75％上升到了90％。这股热潮不久以后就发展成为了要求整顿缩小基地、重新讨论地位协定的8.5万人的县民大会。
少女强暴事件和知事的拒绝代理签名，在全国也成为了一项特大新闻，有同情心的人都非常关注冲绳。冲绳县知事的行动得到了强有力的支持，几乎没有人对此提出批评。
知事的拒绝代理签名完全出乎意料之外，使日本政府措手不及，他们想说服知事，却没有可用来说服的具体材料，只好向知事提出了职务执行命令诉讼。同时和美国政府协议，设置了一个专门讨论冲绳基地的整顿、缩小以及地位协定问题的机关“有关冲绳基地的日美特别行动委员会（SACO）”。而美国总统克林顿的访日，则借口美国国内的事由而延期了。
首相和知事的诉讼、日本国家和冲绳社会的对抗，这一前所未闻的事态更加强了冲绳民众想要获得自我决定权——自己的事由自己来决定——的愿望，换言之，就是自立的思想。当民众感到，通过县民大会表达自己的意愿，或者通过县知事和日本政府的交涉，都难以解决问题的时候，他们开始设法举行居民投票。
1996年9月8日，冲绳实施了全国第一次居民投票。约60％的选民参加了投票，其中约90％，即全部选民的53％对整顿、缩小基地以及修改地位协定表示赞成。超过半数的选民通过投票明确表达了自己的意愿，这和舆论调查的数字、署名运动的数字份量是不同的。
对于首相向冲绳县知事提出的职务执行命令诉讼，福冈高等法院那霸支部只经过3个月的快速审理，就做出了冲绳县败诉的判决。知事对判决表示不服，没有听从法院的职务执行命令，而向最高法院提出了上诉，代理签名则由桥本首相代理。于是那霸防卫设施局长对冲绳县征用委员会提出了请求批准10年强制使用的申请，下一个步骤便是公告纵览。
另一方面，1995年11月取消了访日安排的美国总统克林顿在半年后的1996年4月来到日本。在访日之前，SACO制定了一份有关整顿、缩小冲绳基地的报告书，已经得到了日美安保协议会的同意。桥本首相强调主要议题在于普天间基地的全面归还，和克林顿总统举行了首脑会谈，发表了《日美安保共同宣言》。共同宣言强调有必要对20年以前制定的方针（有关日美防卫合作的方针）进行重新研究，试图大幅度地强化日美安保。在不改变安保条约条文的基础上加强安保体制，这一手法和1969年11月的《佐藤、尼克松共同声明》如出一辙。
普天间基地原本是在冲绳战役接近尾声时，为了攻击日本而建造起来的机场，1960年移交给了海军陆战队来管理。基地位于城市发展迅速的人口密集地带的中心，噪音的影响和事故的危险性一直是一个问题，冲绳县首先要求归还的就是普天间基地。但日美两国政府所说的普天间归还，只不过是指由日本政府承担所有费用，把50年前建造的破旧的基地设施全部改造成最新设备而已。这又是模仿了1972年利用要求冲绳回归的民众运动来强化安保的冲绳回归政策。这既显示了美国外交的老奸巨猾，也暴露出了被牵着鼻子走的日本外交缺乏主见。
县民投票的结果也表明了民众对上述事态的不满。但大田冲绳县知事却高度评价在县民投票的两天后所举行的和桥本首相的会谈内容，答应了公告纵览的代理。8月28日，最高法院大法庭就代理签字一案驳回了冲绳县知事的上诉也是原因之一。政府和县一定在暗地里早已开始摸索能够达成妥协的方案。在最高法院下达判决之前（８月19日），政府已经设置了一个官房长官私人的咨询机关，名为“有关冲绳美军基地所在市町村的恳谈会”（冲绳恳谈会），想通过制定振兴计划，来缓和蔓延于基地所在市町村的沉闷气氛。座谈会的会长姓岛田，因而也称之为岛田恳，这个机关后来为拥有基地的市町村提供了非常细致的财政支援政策。
作为桥本、大田会谈的结果，在内阁会议上得到认可的首相谈话，在基地的整顿、缩小以及修改地位协定的问题上，和SACO的中期报告相比，没有任何进展，除了为冲绳振兴对策拨出50亿日元的特别调整费以外，没有任何具体措施。
（三）是撤除基地，还是振兴政策？
冲绳县在向政府要求整顿、缩小基地时，提出了一项基地归还行动计划，准备以2015年为目标，分三个阶段有步骤地将基地全部撤除（整顿、缩小）。基地归还行动计划和建设国际都市的构想是联系在一起的。
这一构想的内容是在以往的振兴开发计划的延长线上，结合全国综合开发计划，依靠国家庞大的公共资金建设一个国际交流基地，来代替原来的基地。换言之，就是想依靠政府的财政援助来实现政府所不情愿的废除基地的目标，由此可见，行动计划和构想之间存在着巨大的矛盾。
政府对基地归还行动计划采取了模棱两可的态度，而对建设国际都市的构想却表示将在财政、制度上予以全力支持。在知事允诺代理公告纵览之后，基地问题不再是人们关心的焦点，当地报纸上到处可以看到“一国两制”、“全县自由区域构想”等字样。
在此期间，SACO发表了最终报告书，预定将普天间基地的代替设施移建到名护市东海岸的边野古海滩。对此，知事只表示“最重要的是国家和地方上的问题”，没有表明自己的立场。这一态度引起了反对接受普天间代替设施的名护市长以及市议会的反感，但市长和市议会最终在政府的地区振兴政策的诱惑下，软化了态度。于是，民众提出要实行名护市民投票，来征求每个市民的意见。
要求制定市民投票条例的署名人数达到了选民的46％，这一数字使已经倾向于同意接受基地的市长和市议会的多数派也不能无动于衷，他们制定了投票条例，加入了两个中间选择项，“对振兴政策和环境对策抱有希望，所以赞成”、“对振兴政策和环境对策不抱希望，所以反对”，把投票改成了从四种意见当中选择一种的形式。尽管如此，名护市民还是拒绝了基地。
市民投票的结果给名护市长比嘉铁也带来了巨大的震动，一时甚至决心放弃接受基地的计划，但由于当地建筑行业对振兴政策寄予厚望，结果市长在以建筑行业为首的经济界人士和政府有关人员的包围下，以市民投票不具有法律上的强制力为由决定接受基地，同时表明辞职退出政界。
在推选比嘉市长后任的名护市长选举中，比嘉市长的接班人岸本建男在是否继承接受基地的方针这一问题上陷入了窘境。但就在投票日之前，大田知事明确表明了自己尊重民意、拒绝接受基地的立场，使岸本摆脱了困境。岸本表示追随知事的方针。然而知事的立场表明实在是为时过晚。
没能说服大田知事的政府开始故意刁难，冻结了承诺的振兴政策，企图使知事陷入孤立无援的状态。以经营者协会会长稻岭惠一为首的冲绳经济界的主流，原本对政府在财政和制度上的援助寄予了很大期望，所以和大田知事始终保持统一步伐，然而形势的变化使他们狼狈不堪，决定和大田知事分道扬镳。
在大田昌秀和稻岭惠一争夺的1998年11月的知事选举中，稻岭阵营批判大田知事的顽固态度导致了“县政疲敝”，极力主张和政府保持协调。无论是在美军统治下，还是被置于日本国家的内部，冲绳的经济界人士始终依靠当权者的政策来追求自身的利益，所以对于他们来说，这是生死攸关的重大问题。但如果按照政府的方针接纳了基地，又得不到民众的支持。所以在基地问题上，不得不强调一定的独自性。
也就是说，不是作为“可以撤除的海上基地”，而是“作为县民财产能够留下来的军民共用机场”，在一定期限内接受普天间代替设施，同时承诺向政府提出修改日美地位协定的要求。政府、执政党全力支持稻岭阵营，在投票日之前，小渊首相表示将重新考虑海上基地的问题。
在稻岭当选之后，政府立刻拨出了100亿日元的调整费，比大田答应代理公告纵览时所承诺的金额高出一倍，并开始重新启动冻结了的振兴政策，成为了稻岭县政强有力的后盾。在接受了SACO补助金（根据SACO协定支付给接受基地转移的市町村的特别补助金）以及岛田恳提案的基地所在地的市町村，也开始开展起各种为了恢复地区活力的经济活动。
同时，政府还把首次在日本地方上召开的八国首脑会议的主办地点定在了冲绳（而且是名护），努力制造一种政府非常重视冲绳的印象。
在实施这些政策的同时，稻岭知事亲自向名护市长提出请求，希望能允许在名护市边野古沿岸地区建造普天间代替设施，名护市长也在附加了一些条件之后表示同意。于是政府便以尊重冲绳县知事和名护市长意见的形式，在内阁会议上通过了把普天间代替设施移建到边野古沿岸地区的决定。就这样，名护市民投票所表达的民众的意愿被完全否定，问题又回到了原来的起跑线上。
（四）面向新时代的选择
政府不仅宣传“作为世界盛会的八国首脑会议会给冲绳带来很多利益”，而且在美国政府的协助下，安排了各种活动，试图营造出一种“容纳美军基地是为国际和平做出贡献”的社会氛围。比如，克林顿总统在访问刻着冲绳战役中包括敌方在内的所有牺牲者名字的“和平基石”时，声称“日美同盟正是为了防止象冲绳战役这样悲惨的战争再一次发生，为了维持和平，冲绳的美军基地极为重要”，但这些花样都失败了。
很多担心首脑会议会被利用于基地问题的人反过来利用首脑会议，来传达冲绳民众反对基地的心声。其中，有一个名为“从冲绳赶走基地向世界呼吁和平的市民联络会”（简称冲绳和平市民联络会），在2000年4月17日，即4年前（1996年）公布日美安保共同宣言的日子，召开了“从冲绳呼吁世界和平的四·一七集会”，向全世界爱好和平的民众宣布了“冲绳民众和平宣言”。“冲绳民众和平宣言”主张道，首脑峰会上不断强调的“‘经济繁荣’不过是少数大国和其中的特权阶级对利益的追求”，“‘和平’无非是指保障这一利益的经济体制和国际秩序的维持”，而“我们所期望的‘和平’，是指地球上所有人类都珍惜自然环境，尽量平等地分享有限的资源和财富，决不使用暴力（军事力量），彼此尊重不同的文化、价值观、制度，实现共存共荣”。并指出，这才是“冲绳民众通过半个世纪以来的社会经历所获得的不可动摇的信念”。
这一时期，很多NGO聚集冲绳，召开了各种国际会议和交流集会，这些活动大大地鼓舞冲绳的反基地斗争，使原本把视线局限于日本国内而感到孤立无缘的冲绳斗争开始克服孤独、坚定了自己的信念。这些运动的高潮便是由2.7万人组成的“人的锁链”，在7月20日包围了远东最大的嘉手纳美军基地。原本是为了让冲绳民众接受军事同盟和军事基地的冲绳首脑会议，却转化成为了民众反对军事同盟和军事基地的斗争的场所。
民众运动蓬勃发展的背后，还存在着另一个首脑会议，即朝鲜半岛的南北首脑会谈。首脑会谈之所以能够实现，背后的确隐藏着南北朝鲜的经济问题等极为复杂的要因，但仍然不能否定，这场会谈有可能成为“彼此尊重不同的文化、价值观、制度，实现共存共荣”的第一步尝试。
从这场首脑会谈中，我们可以发现和20世纪越南的军事统一、西德与东德合并所不同的21世纪的崭新的萌芽。这一新的可能性给否定以权力为后盾的价值观和秩序的强制、希求多元价值观的共存和不倚仗权力的和平的人们带来了巨大的希望。
然而，正如美国布什新政权所显示的，反时代潮流的动向也越来越显著。面对政府不断制造既成事实，试图把美军基地集中于冲绳的政策，民众运动未能发挥出足够的力量来阻止这些政策的实施。
冲绳的未来面临着三个选择。这三个选择不仅仅是冲绳的选择。从冲绳在日美关系中所占的位置来看，同时也是左右日本前途的选择。当然，对东亚形势、世界形势也具有莫大的影响。
第一条路，是依靠惯性继续维持建立在构造性的冲绳歧视上的日美安保体制，也是至今为止日本政府一直想走的道路。第二条路，是以减轻冲绳过重的军事负担（基地的整顿、缩小、海军陆战队的削减）为借口，解除禁令，允许日本行使集团自卫权，进一步加强日美同盟。布什新政权想选择的就是这条道路，而日本政界也出现了与之相呼应的动向。第三条道路就是冲绳民众和平宣言和朝鲜半岛的南北首脑会谈所指出的道路。
我们是否能够走上“平等地分享有限的资源和财富，决不使用暴力（军事力量），彼此尊重不同的文化、价值观、制度，实现共存共荣”的和平之路呢？
（译 / 孙军悦）
新崎盛晖：日本冲绳大学法经学部
本文节选自《开放时代》2009年第3期。
