摘要:  《共同纲领》中的民主原则以新民主主义理论为基础，指向“人民民主”与“实质民主”，在规范体系中起到建构性作用。在国家权力配置领域，《共同纲领》设置了常态与过渡两种体制。从民主原则中可以提炼出民主正当与民主制约两项规范要求，二者间虽存在一定张力，但初步建构起了国家权力正当化的体系。在基本权利保障领域，与国体相适应的“民主权利”观侧重于权利的制度属性，具有多元面向的“专政”概念则与其相互构成，民主原则成为基本权利的分配规范。《共同纲领》以其民主原则深刻影响了新中国的宪法秩序，但伴随宪法修改与变迁，对现行宪法中民主原则相关规范的解释还应更多注意到其与法治国家、人权保障等规范的交互影响。

关键词:  《共同纲领》 民主原则 民主集中制 人民民主专政 国家权力配置

一、引言

无论在学理表述或一般观念中，民主原则一般都被认为是我国宪法的基本原则。[1]但学界对民主原则的规范内涵与体系效应等议题的讨论尚不充分，缺乏体系化的论证。一方面，虽然宪法在国体、政体、基本权利，乃至经济制度、公务人员履职方式等领域都涉及民主原则，但学理上却缺乏整体的把握，对一些问题的探讨，相对忽略了我国宪法上民主原则的历史背景与理论脉络；另一方面，正面论述民主原则时，学理较多停留在国体、政体的一般理论层面，[2]对宪法调整的具体领域提供的学理支持不够充分。在某种意义上，学理讨论的程度与民主原则的规范地位是不成比例的。

对民主原则的体系化论证不足会影响到相当具体的学术命题。比如国家机构法中关于“议行合一”的争论，就被简化为定义之争。[3]但实际上，《共同纲领》中的“议行合一”体制根植于新中国成立初期对于民主原则的理解，并非语词选用与概念宽窄的问题。如果缺乏对这种理解的反思，必将影响当下对于1982年宪法的解释。

从学说史观察，对中国宪法中民主概念与规范的研究一般是从对《共同纲领》的阐释开始的，[4]回到《共同纲领》可以为讨论民主原则提供一个起点。考虑到《共同纲领》制定于新中国成立的时刻，相较一般宪法，其关联时代的政治色彩更浓，[5]对其解释必须既厘清规范之后的背景知识，以避免空洞，又必须有意识把握《共同纲领》的文本作为“规范性起点”[6]，以避免此种阐释成为政治的镜像或是学理的独断。在此，笔者预先作两点说明：第一，本文不是对现行宪法的历史解释，而是对《共同纲领》这一历史文本的阐释。前者是历史解释方法的运用，目的是阐明现行宪法的规范内涵，促成当下的判断；后者毋宁更注重对特定历史情境中文本意旨的挖掘，用意在理解过去。故相较历史解释，本文将保持对当时历史背景与理论脉络的适度开放。第二，虽然《共同纲领》建构秩序的意味深重，与政治设计关联紧密，具有“纲领性”，但本文仍将紧扣国家权力与基本权利这两大规范领域，[7]而不是如传统学说侧重在“国体”“政体”的抽象层面对民主原则进行论述。在笔者看来，只有我们对民主原则的认识落实到国家权力与基本权利的具体议题上，才有可能克服抽象的议论，服务于未来的规范解释。

本文将从《共同纲领》中的民主观念出发，先对《共同纲领》所依托的新民主主义理论作一整体把握，再探求《共同纲领》中民主原则具体在国家权力配置与基本权利保障两大领域体现为何种内涵，并对之作总体评价。

二、《共同纲领》中的民主观念

《共同纲领》载明“以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础。”新民主主义是一种民主理论，而学界向来认为宪法是“民主制度的确认和法律化。”[8]为此，有必要在新民主主义理论的基础上，探知作为《共同纲领》中民主原则背景的民主观念。

阐发新民主主义理论的代表性文献至少包括《新民主主义论》《论联合政府》与《论人民民主专政》。三篇文献虽各自有所侧重，但作为整体体现了新民主主义理论的框架与定位：（1）新民主主义注重阶级分析，致力于政治、经济与文化多领域的革命。（2）新民主主义主张建立“联合性质的民主的正式的政府”，区别于资本主义民主，亦不同于苏联的社会主义民主，具有过渡属性。（3）“人民民主专政”被视作革命的总经验，用以指导新政权的建设，民主原则本身与国家建构紧密相连。本文将在这一框架下，从政治主体、社会基础与法律范式三个方面展开分析。

（一）政治主体：“差序”“动态”的阶级构成

一般而言，作为政治概念的民主预设了某种同质性，涉及人民的识别与同质性的建构。[9]中国的革命者意识到“谁是我们的敌人,谁是我们的朋友，这是革命的首要问题。”[10]并在长期政治斗争中发展出“统一战线”这一与人民构成关联紧密的政治形式，[11]在《共同纲领》中更以“人民”冠于“民主”之前。在新民主主义的民主观念中，可以提炼出一种以阶级分析为类型化方法，以革命任务为界定敌我标准，进而构成人民的政治界定方式。《共同纲领》之中的人民具有差序、动态的阶级构成，体现了彰显阶级属性的“人民民主”观念。

人民的构成属于政治系统的范畴，人民的身份象征敌我区分。[12]与之相对应的公民（国民）概念则属于法律系统的范畴，其身份指向公民资格。人民的构成以阶级为基本单位，《共同纲领》的制定者在起草《共同纲领》时就认为“‘人民’有着确切的含义和具体的阶级内容。”[13]《共同纲领》的显著标志是以人民为单位“分配”基本权利，这也与当时宏观的政治与法律系统未分化[14]相印证。不过这种混同了“人民——敌人”与 “法——不法”的，政法复合的人民概念并非均质化的，也不是静止不变的。

1. 人民内部具有基于阶级身份的“工人——农民——小资产阶级与民族资产阶级”的“差序格局”。根据《共同纲领》，人民包含 “工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级”以及“其他爱国民主分子”。作为国家敌人出现的帝国主义、封建主义与官僚资本主义，其命运则被表述为“对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、消灭其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利”。人民概念内部，工人阶级具有最为核心的领导地位，这与建设社会主义的国家目标、人民民主专政的国家性质、执政党的领导地位一体相连。工农联盟是长期革命的经验总结，也是强调多数人民主的必然要求，[15]因而具有基础地位。所谓小资产阶级与民族资产阶级则处于相对边缘的地位，尽管制定时期反复承诺其政治地位，并刻意不将社会主义写入《共同纲领》，[16]但其本身存在的社会经济基础及其政治地位是有限的。[17]

2. 人民的构成在不同历史时期，因政治任务的差异，亦有动态变化，如下表

表1 不同时期政治文献对人民范围的界定

由此动态与差异化的构成可以得出的结论是，在中国漫长的革命建国过程中，原本依社会理论，以经济基础为标准的阶级分析，实质上融合于以政治上的革命任务为标准划分敌我的人民观，且其内部并不是均质化的。这是《共同纲领》中的中央人民政府体现了阶级的联合，可以被认为是民主联合政府的原因，也是《共同纲领》中“人民”概念包含“爱国民主分子”，得以保持开放性的原因。[25]此种人民观首先是基于政治的判断，既不全然基于经济分析的阶级划分，也不会完全受限于法律的表述。《共同纲领》中民主主体的构成是一种政治联合的产物，即“人民民主统一战线”。又因为新民主主义本身的过渡属性，其“人民”的内涵本身也会发生变化。[26]

（二）社会条件：作为政权基础的社会变革

新民主主义除在政治主体——人民层面具有特定构成，其对民主的理解亦超出形式的、政治平等意义的民主。如前述，《新民主主义论》的革命纲领包含有经济、文化的社会面向。这不仅与新民主主义理论基础中注重经济因素的马克思主义有关，也与近代中国社会对于民主、社会主义等观念的理解有关。

在经典作家与传统学说的脉络中，社会主义的民主是建立在对资产阶级民主批判的基础上的。其批判并不止于浅层的资本主义“法律的虚伪”，核心在于社会经济基础层面的阶级矛盾与不平等。刘少奇曾经有一个经典的表述，“无产阶级民主与资产阶级民主完全不同，不仅要求法律上、政治权利义务上的平等，而且——这是最要紧的——要求经济上的平等……”[27]

而具体从宪法学角度切入，除了在国体——阶级专政的意义上批判资产阶级的民主是少数人对多数人的压迫外，“新民主”对“旧民主”的批判主要体现在以下两个方面：

1. 人民民主权利的虚化。这种虚化又分为两个方面，其一是民主权利的限制，尤其体现为基于“年龄、性别、财产、教育程度、居住年限、职业、宗教信仰、民族、种族”等要素对于普选权的限制。[28]经典作家认为“现代的代议制国家的选举资格”是由财产所决定的；[29]其二是人民行使权利缺乏物质保障。后来参与了《共同纲领》起草的邓初民曾指出：“布尔乔亚于宪法条文上规定了公民权利，但完全不注意如何行使此权利的条件，以及实现此权利的可能与手段。”[30]列宁亦曾就言论与集会自由专门指出，“富人拥有一切最好的公共建筑和私人建筑，同时还有足够的空闲时间去开会，还有资产阶级的政权保护他们开会。而城乡的无产者和小农，即绝大多数的人民，既没有建筑，也没有空闲时间，又没有人保护。”[31]在经典学说看来，这都是资产阶级民主徒具形式的体现。[32]

2. 国家政治权力的腐化。这是指国家权力为社会权力所侵夺，国家机关失去了其民主属性。譬如恩格斯写到，在资本主义国家，“财富是间接地但也是更可靠地运用它的权力的。其形式一方面是直接收买官吏……另一方面是政府和交易所结成联盟。”[33]列宁则将议会制民主描述为“资产阶级社会贪污腐败的议会的机构”，真正的工作并没有在议会中民主的决定，而是沦为“部、官厅和司令部”的官僚的统治。[34]这种国家权力的腐化按照马列主义的观点来看是本质意义的，而不是偶然的腐败，是“少数人统治”的专政。

无论是公民权利因为社会权力的失衡而虚化，又或是国家政治权力沦为特定阶级的工具，从而丧失公共的民主特性，这些问题本质上都是超出形式的政治与法律层面，属于社会基础层面的问题。新民主主义的民主要求的不仅是政治权利上的平等的自由，还要求权利行使的条件，即在社会基础层面形成特定秩序。董必武指出：“人民民主只能建立在新民主主义的经济基础之上……没有经过土改的地区，封建的生产关系未改变，民主建政是没有基础的。”[35]因此，在革命者眼中，民主的议题一定指向对社会基础的改变。列宁曾指出“彻底的民主变成了社会主义，同时也就要求实行社会主义……任何单独存在的民主都不会产生社会主义，但在实际生活中民主永远不会是‘单独存在’，而总是‘共同存在’的。”[36]中国的革命者早在建党之初也就明确“党的根本政治目的是实行社会革命。”[37]

这一方面既是马克思主义强调阶级分析，注重社会经济基础的观点所致，一方面也与近代以来实质民主观念以及社会改造意识的呼应。[38]早在辛亥革命时期，孙中山先生就主张，在进行政治的民权革命的同时尽早展开“民生主义”，此中有理解为经济民主的面向。[39]1920-30年代具有重要影响的政治学教科书认为当时的“民治主义的运动……不似从前专门注重政治上的平等，却注重经济上的平等。”[40]抗战后，持自由主义立场的知识分子也多向具有社会主义意义的经济民主靠近，力倡所谓“民主社会主义”。[41]以更广阔的视角看，中国近代社会一直处于“大革命”的氛围之中，[42]各种政治力量都在寻求社会改造，[43]而这些改造主张往往冠以民主之名。[44]《共同纲领》中有关废除封建制度，进行土地改革，发展以及促成私人资本转化，扶持、发展半社会主义与社会主义经济的规定都可视为这种关注民主之社会基础的观念的体现。因此，《共同纲领》中的民主观念指向的绝不只是一种形式性的法律资格的取得，也不仅是政治革命与权威生成的特定形式，而是广泛的社会变革。

正因为新民主主义注重社会基础的“实质民主”面向，在新民主主义时期的社会基础因为社会改造发生改变后，其又会反过来影响前述政治主体的构成。因此，“人民民主”与“实质民主”是相互勾连的。

（三）法律范式：国体、政体与法律

新民主主义理论的民主不仅是一种涵盖政治、经济与社会的理念主张，也具有具体的国家与法的学说。其关于“国家——国体/政体——法”的框架可置于马克思以降的国家与法的学说脉络中进行讨论。建国者们除继承了马列主义的国家观念，更开创性地以国体论与政体论阐述了自己的国家观念与专政学说，尤其突出民主原则，建构了《共同纲领》下的宪法秩序。这种“法律范式”也直接体现在《共同纲领》的相关规定中。

作为一般理论概念的国体被界定为“社会各阶级在国家中的地位。”在这一概念下，又有“资产阶级专政的共和国”“无产阶级专政的共和国”“几个革命阶级联合专政的共和国”的国体类型学区分。新民主主义将我国界定为“人民民主专政”。与国体相对应的范畴是政体，政体被界定为国家政权的组织形式。我国政体被界定为民主集中制，又或是“民主集中制的人民代表大会制政府”，其对立的形式为资产阶级权力分立的共和国。新民主主义的政体概念并未细究权力分立观念下，其实还有总统制、议会制及其他政体的区分，而是都以“三权分立”概括之，并以“议行合一”“民主集中”的理论主张对立处理。

在当时的中国学界，学者们虽然注意到了国家类型或国家形式的概念，但更多是在历史演进角度进行论述，没有将问题聚焦于“国体”。[45]一般的政治学著作即便关注苏维埃国家，也多在“政体”层面论述。[46]而新民主主义理论将阶级分析、国家类型与作为政治概念的人民这三者统合起来，并区分于“政体”，以“国体”概念表述，形成了“国家——国体/政体——法”这一完整的国家与法的学说结构。

凡此种种在《共同纲领》中都有体现。《共同纲领》序言与第一条即规定了“人民民主专政”的国体，界定了人民的范围，并随之规定了国家任务，而实现“民主”即为其中一项。第三条又将第一条中规定的“反对帝国主义、封建主义和官僚主义”等任务具体化为包含“取消帝国主义国家特权”“没收官僚资本”“改变所有制”“发展经济”等在内的若干项国家义务。《共同纲领》第二章则规定了政权机关的体制，贯彻了政体理论的要求。其中，第十七条奠定了法律在国家体制中的作用，要求“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”这里“压迫”与“保护”的鲜明对比，清晰的体现出建国者们的法律观。《共同纲领》规定的人民民主专政、民主集中制以及“保护人民”的法律观可以相对完整的呈现出反映当时民主观念的法律范式。

综上，《共同纲领》中的民主观念可作如下理解：新民主主义的民主是一种突出政治区分的“人民民主”，一种强调社会基础因而主张社会改造的“实质民主”，这种民主观念在法律层面需采人民民主专政的国家形式予以实现。而其在国家法秩序下的具体展开，则可又表述为两个命题:（1）作为国家权力配置规范的民主原则；（2）作为基本权利分配规范的民主原则。

三、作为国家权力配置规范的民主原则

就文本而言，民主集中制原则是《共同纲领》中国家机构领域的规范表述，但民主集中制原则并非民主原则本身，民主原则的规范领域不仅限于国家机构。一国政权的权力配置原理亦不限于民主原则，在具体构成时可以体现包含民主、效能、人权（自由）等多重原则的复合的结构样态，[47]只不过在《共同纲领》中，民主原则处于核心地位。

在描述意义上，这一时期政治权力高度集中，是建国后唯一被正式表述为“议行合一”的体制。[48]但《共同纲领》体制比“权力集中的过渡体制”所能揭示的更加复杂，内含有“过渡”与“常态”两种体制，这种复杂的制度设计具有现实原因，也与对民主的理解有关。在规范意义上，权力配置领域的民主原则，不应停留在追求形式化的“议行合一”，而可以被具体化为实质的民主正当要求与民主制约要求。

（一）《共同纲领》的两种体制

在描述意义上，既有对《共同纲领》所形成的政治体制研究已经不少，但对《共同纲领》所内设的两种体制缺乏足够关注。[49]总体来看，《共同纲领》的政治体制在国家权力配置层面至少给后人留下两个命题。

1.《共同纲领》设置了过渡与常态双重体制，初步架构起了国家权力体制，也体现了国体理论预设的人民组织命题。作为临时宪法的《共同纲领》，就制度安排的表象而言，其最大的特点或许在于过渡时期的权力高度集中，但就法政理论层面而言，最为关键的恰是其对“过渡”本身的安排。体现在规范中就是《共同纲领》第十二条至第十四条规定了常态的国家权力配置与过渡时期的权力配置，以及两种状态的衔接机制。

第十二条第一款规定了各级人民代表大会与各级人民政府都是“国家政权机关”的“双政权机关体制”，包括中央人民政府在内的各级人民政府只在人大闭会期间行使政权。此时并未产生普选的人民代表大会，代行职权的是第十三条第二款规定的政协全体会议，中央人民政府并不是依第十二条由人民代表大会产生，也不是由政协全体会议产生，而是先产生中央人民政府委员会，再由人民政府委员会组织整个人民政府，形成了所谓广义的“大政府”。

第十四条规定了常态体制与非常体制的适用条件，即“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”军事行动的结束是基本安全秩序的实现，土地改革针对的是社会制度的变革，农民脱离封建制度的束缚，继而得以被建构为有组织且有能力的人民。各界人民的“充分组织”则意味着统一战线的形成，人民作为政治共同体的出现。易言之，只有完成民主革命的任务，实现了社会基础的变革，政治意义的人民才完成了组织。而在此基础上召开 “人民代表大会”，国家权力体制才获得正当性完满的形式。在这一意义上，含有社会基础与政治主体意义的民主观念决定了人民组织这一前置性目标。如果说新民主主义时期是相对于社会主义的“过渡时期”，那么非常态体制对应的则是“过渡时期”的过渡时期。《共同纲领》以内含的常态与过渡体制实现这一命题。

2.《共同纲领》设置的两种体制没有最终确定国家权力配置的体制，没有完成政体理论所要求的制度安排。尽管两种体制的制度设计致力于人民组织与制度创立，但在国家权力配置的层面，许多常态体制下可能出现的问题因为过渡体制的存在被遮蔽了。常态体制下，本应是“全国人民代表大会——中央人民政府”的结构，变成了“政协全体会议——中央人民政府委员会——中央人民政府”的结构，而正是在这一结构下，国家政权既不在人大，也不在政府，而是在中央人民政府委员会，形成了中央人民政府委员会的“议行合一”体制。

将这一体制置于社会主义国家的政制史中可将问题看得更清晰。在经典的苏维埃体制中有两种中央政权结构。（1）1924年苏联宪法规定了“苏维埃大会——中央执行委员会——执委会主席团”的体制。中央执行委员会与主席团在各自上一级机构闭会期间是最高政权机关，但组织广义政府的职权属于中央执行委员会。换言之，日常政治中存有最高权力机关——执委会主席团，与作为行政机关，但同样产生自执委会的人民委员会并存的权力格局。[50]（2）1936年苏联宪法规定了“最高苏维埃——最高苏维埃主席团”的体制。部长会议（狭义的行政机关）与司法机关都由最高苏维埃组织而成。于是，日常政治中也存有同样来源于最高苏维埃的主席团与部长会议并存的权力格局。[51]我国1954年宪法也有相似规定。全国人大是唯一的政权机关，其常委会虽然享有较高的规范地位，得以监督国务院与司法机关的工作，但一府两院与人大常委会都由全国人大产生，全国人大常委会并不能全面决定国务院的组织工作，形成彻底的支配关系。换言之，国务院与最高人民法院、最高人民检察院虽然可以被认为与全国人大一体，但其与全国人大常委会却是相对分离的。

但在《共同纲领》体制下，中央人民政府委员会成为唯一的政权机关，政务院等机构也都由其产生，真正形成了彻底的单向的职权、组织与人员的支配关系，国家权力更加混合集中。譬如何思敬认为，中央人民政府委员会就是人民代表大会的“缩影”，如果剥夺了政府的立法权，就是剥夺了大会的行政权。[52]罗隆基认为，苏联宪法体制尚区分了权力机关与管理机关，留有分权的痕迹，而《共同纲领》则是“人民代表大会与政府联成一体的一种制度。”[53]但正如前所述，这毕竟只是一种过渡体制，人民代表大会召开后，中央人民政府是作为全权的执行委员会，还是作为仅具有执行机关属性的政府存在，[54]中央人民政府委员会与其他机关的关系，全国人民代表大会、中央人民政府、中央人民政府委员会的关系如何处理等一系列问题悬而未决。

综上所述，《共同纲领》初步架构起了国家政权体制，并通过内设的两种体制贯彻了国体理论的安排，但实际运行的具有“议行合一”特点的权力高度集中的体制，只是一种过渡的“非常态”体制，“常态”体制的规定又并不完整，没有最终完成国家权力配置。虽然如此，就民主原则而言，《共同纲领》还是提出了权力来源的民主正当与权力分配的民主制约两项规范要求。

（二）民主正当要求

《共同纲领》内涵的体制尽管较为复杂，并处于变化之中，但其中 “人民——权力机关——政府”的民主正当性链条相对稳定，这确保了国家权力来源符合民主正当要求。相关的规范群包含“中华人民共和国的国家政权属于人民。”“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”以及民主集中制条款、反官僚主义条款等。

既有学说中，国家权力的民主正当要求没有得到充分讨论，而多是附属于国体决定的国家正当性。[55]这是因为当国家仅被视为阶级专政的工具时，国家权力的正当性似乎就消隐在阶级斗争的立场之中。可问题并没有这么简单，仅是阶级立场的转换，并不能直接证成国家权力的正当。从《共同纲领》的民主正当要求来看，至少有两点要求：

1. 人民民主国家的民主正当性不仅来源于权力归属，也因它消灭剥削，趋于国家与阶级的消亡。[56]某种意义上，这也是政体概念必须与民主的国体概念、国家观念发生关联才能获得正当性的缘由所在。依据革命学说，国家是阶级统治的工具，资产阶级与无产阶级掌握的国家都是专政机器。但马克思在巴黎公社开创的新传统里指出，砸碎旧机器的国家已不再是旧的国家（“对一定阶级的特殊的镇压力量”[57]），而变成了“一种已经不是原来国家的东西”。它实质上是“工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”[58]是“消灭阶级统治”的共和国的模糊形式。[59]这是经典作家在承认资产阶级国家与无产阶级国家同属阶级专政的同时，仍认为无产阶级国家异于资产阶级国家，具有人民民主的正当性的根本理由。

从国体层面进入政体层面，经典理论认为“资产阶级议会制是把民主（不是人民享受的）同官僚制（反人民的）连在一起。”[60]强烈的否定议会制民主。但尽管如此，列宁仍然主张保留代议制民主的形式。他指出“在社会主义社会里，由工人代表组成的‘某种类似议会的东西’当然会‘制定条例和监督’‘机构的’‘行政’，可是这个机构却不会是‘官僚的’机构。”他主张要用马克思和恩格斯提过的选举与撤换制度、低薪以及全民监督机制来控制官僚化，[61]“议行合一”的相关主张也是在这一意义上提出的。

如果说古典的代议制理想是理性的公开辩论，[62]韦伯时代的代议制寄希望于大众民主时代的政治领袖，[63]社会主义传统下的代议制则将自身定位为国家消亡前的统治形式，在保有代议制的同时又带有浓厚的直接民主的色彩。[64]列宁预想的目标在于“吸引全体劳动居民实现立法和管理国家的职能。”[65]直至于“官僚制完全消灭，人民的民主完全实现。”[66]在他看来“国家政权职能的行使愈是全民化，这个国家政权就愈不需要了。”[67]概言之，“新的国家”伴随着民主趋于国家、阶级与民主的消亡，一方面使人民更广泛的参与政权，实现更高水平的民主，另一方面其本身也是为国家与阶级的消亡，以及人的最终解放创造条件。[68]

2. 国家不能异化为官僚统治的机器，必须为人民所控制。在趋向国家消亡与真正的自由实现的历史进程中，既存的国家权力的民主正当性不能简单地从国体获得。现实存在的国家机器不能成为“社会的寄生虫”，唯有受人民控制才能符合民主正当的要求，否则就可能堕化为官僚的，或其他集团的统治。[69]在这种意义上，唯有国家机器不腐化堕落，为人民所控制，国家才可能是正当的，因而，民主正当要求主张，人民除了相对国家享有权利外，人民还必须能够控制国家，国家不能脱离人民。

这些要求在经典作家的笔下体现为 “一切官职的普选”“立法机关兼管行政”“工资制”、以及广泛的监督与罢免制度等等。直接体现在《共同纲领》中就是“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”、民主集中制以及“反对脱离人民群众的官僚主义作风”等规定。这一切都指向消除公职人员作为一种特殊阶层的存在，确保行使国家权力者由人民选举产生，防止国家成为脱离人民的统治机器。齐佩利乌斯一针见血地指出，苏维埃制所追求的是“公职和权力位置更少的被固定化”。[70]

在这意义上，《共同纲领》第十八条规定“反对脱离人民群众的官僚主义作风”，也就不仅是一种作风和态度问题，它实际上要求国家机关持续的追求一种“反官僚”的组织方式，要求公职人员与人民“打成一片”，“从群众中来，到群众中去”，“组织在一个运动体中或在一个由下而上由上而下不断来复的运动过程中。”[71]这会产生许多具体的制度效果，比如要求人大代表“努力为人民服务，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，主动地协助宪法、法律和国家政策的实施。”[72]普通的人大代表就不会是专职代表。在法院的组织议题上，“要建立便利人民、联系人民、便于吸收广大群众参加活动的人民司法的组织和制度”。[73]就会支持体现“司法工作的群众路线”[74]的“马锡五式审判方式”、对立于“旧司法机关的衙门作风”的“巡回法庭” [75]。这些带有一定去建制化色彩的组织方式，是与国体中对国家权力的民主正当要求相关的。总之，尽管保持了代议民主的基本形式，但在《共同纲领》的宪法秩序中，始终带有一层去建制化的民主意味。

（三）民主制约要求

人民对国家权力的整体控制体现了国家权力来源的民主正当要求，而在权力机关面前，一切国家机关由它产生，对它负责，受它监督则体现的是拥有民主正当性的权力机关对其他国家机关的控制。这可以称之为《共同纲领》中对于国家权力分配的民主制约要求。这种要求一方面与经典作家的论述有关，另一方面也与中国近代的政制发展与革命经验有关。在制度运行中，民主制约要求进一步演变出“层级集权”与“垂直管控”的权力结构。

经典理论为中国宪法学在政体层面提供的两个概念都指向权力机关对其他机关的“民主制约”，《共同纲领》的制定者们也认识到这一点。张志让先生指出，我国政府之所以是“真正的民主”，就在于“实现这种民意的方法就是议行合一制和民主集中制。”[76]当然，“议行合一”是一个过于刚性的概念，难以发挥对制度的有效描述或是规范判断的功能，[77]以至于学者不断的软化“议行合一”的立场，[78]或是干脆承认他“名实不符”。[79]民主集中制也过于弹性，难以在学理上十分清晰的把握，民主与集中似乎具有某种“辩证”关系，甚至有一定张力。[80]但如果排除其关于机关内部工作机制的规定，在各机关之间的层面上，强调权力机关的相对优越地位，其核心无疑是“民主制约”。[81]

近代历史上的政制争论也可为理解“民主制约”提供某种解释。毛泽东指出“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”[82]董必武指出，资产阶级议会制中，当权者掌握行政权，反对者在讲台上空谈，整体上是剥削阶级的假民主。[83]革命者所论及的现象在权力配置层面讨论，至少可以回溯到旧政协关于国会权力与行政权关系的争论。在旧政协具有宪制意义的谈判中，国民党主张取消宪草中有关立法院对行政院的同意权与不信任权的规定，中国共产党的谈判代表曾试图让步，但这种让步被中共中央坚决拒绝。[84]此外，中共中央也多次公开主张“全权国会”，坚持设立拥有最高权力的代议机关，反对行政权相对立法权的独立地位，反对行政机关对于立法机关具有解散权。[85]建国者们见证了近代以来代议机关权力虚置，行政权力独大以至于行政独裁，沦为“官、厅、司令部统治”的事实，因而即便是在议会制政体下也主张代议机关的全权属性与最高地位。

从比较宪法的角度看，这种体制的经典原型应属苏维埃体制。以1936年苏联宪法为例，其规定有“苏维埃代表大会——中央执行委员会——中央执行委员会主席团”，各级会议（委员会）“层级集权”形成了金字塔型结构。比较宪法学者观察到“苏联的最高政权名为属于苏维埃代表大会全体，实则握于少数人所组织的委员会手中。”[86]在《共同纲领》中同样存在“人民代表大会——中央人民政府委员会”的类似结构，而《中央人民政府组织法》进一步规定：“中央人民政府主席，主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作。”如此，则还有“中央人民政府委员会——中央人民政府委员会主席”的“层级集权”。如学者指出，中央人民政府委员会是一个“超级国家权力机关”，而在其中“中央人民政府委员会主席无疑具有最高权威。”[87]在这样一种“层级集权”的基础上，民主制约要求就表现为“垂直管控”的权力关系。

综上，《共同纲领》中的民主正当要求设定了一个基于人民意志、广泛吸纳参与，反对官僚主义、指向国家消亡的体制，是一个试图“去固定化”，具有充分人民性的政权体制。民主制约要求则聚焦于实现权力机关的全权控制，其实践中的样态是“层级集权”“垂直管控”的“金字塔”型政体结构。尽管此二者都是从民主原则推导而出，但似乎在实践层面有不同的指向。民主正当要求可能会导向一种“大民主”观念，因为直接民主正是其逻辑演绎到极致的产物，而民主制约要求预设的建制化情境与直接民主是存有一定张力的；民主制约要求在实践中呈现出的管控关系一旦僵化，就可能出现“官僚主义”，进而丧失民主正当性。

四、作为基本权利分配规范的民主原则

国家权力配置原理奠基于民主原则，《共同纲领》中基本权利领域也同样如此。一般认为，2004年宪法修改后，我国宪法中的基本权利被注入了一种新的价值关联。[88]基本权利，特别是其中的自由权被视为“一种个体抵抗国家权力的权利体系”。[89]但如果回溯《共同纲领》的文本、宪法史与传统理论，就会发现当时基本权利更多被视为一种“民主权利”，是一种待分配的法授权利（entitlement），与民主原则关联更紧。民主原则可以被视为基本权利的分配规范，这一方面体现为“对人民实行民主”，体现出基本权利具有较强的制度性，另一方面体现为与民主相对应的专政的制度安排。  

（一）基本权利的制度性

《共同纲领》并未有专门的基本权利章，涉及基本权利的内容基本都在总纲之中。第四、五、六三个条文分别规定了人民的选举权与被选举权，广义的政治自由、人身自由与宗教信仰自由，以及男女平等与婚姻自由。从文本的规定看，《共同纲领》中的基本权利在权利来源、权利主体与权利内容方面具有自己的特色，强调基本权利主体的人民性、基本权利的物质保障及制度功能。

在权利主体方面，只有人民才享有分配基本权利的资格。依《共同纲领》第七条的规定，敌人的“政治权利”被“依法剥夺”。法律上的国民只是义务承担的主体，而不具有权利。[90]由此清晰体现出权利主体的“人民性”乃基于政治的敌我判断。

在权利来源方面，权利被认为是由民主革命与民主政治产生。政协会议期间，代表们表示《共同纲领》等“是总结了中国人民一百零九年以来的斗争经验…是中国人民长期奋斗所获得的大宪章。”[91]《共同纲领》制定后的理论宣讲材料认为《共同纲领》规定的是“中国人民自己争得的政治、经济、文化各方面的权利。”[92]而与《共同纲领》一脉相承的1954年宪法中的基本权利和自由也被认为“不是天赋的，也不是什么人恩赐的，而是中国人民经过了一百多年来，特别是在中国共产党领导下三十余年革命斗争所获得的革命成果。”[93]

这种“革命斗争——民主政治——确认权利”的“权利自赋”的民主逻辑进一步演化就可很自然地推演出权利的制度政策属性。譬如1954年宪法制定过程中，就有观点主张“我们实事求是，能办到的才写上去，不能办到的就不写，可逐步办到的就写逐步办。”[94]田家英指出“公民的权利是在政治制度中产生的。”[95]人民通过国家，实现权利的自我赋予，但这种权利赋予显然仰赖于客观的社会经济条件。因此在《共同纲领》中，基本权利与国家目标以及政策条款规定在一起，基本权利并不具有“先于国家”或“对峙于国家”的地位。

基本权利本身也被赋予了推动社会改造与实现政治目标的功能。建国初期关于“人民民主国家”的学说指出，虽然一方面为了与资本主义国家宪法区别，人民民主国家高度强调社会经济权利保障，但“人民民主的出发点，就在于一切基本权利与自由应当促使人民民主的巩固，提高人民大众组织上与政治上的主动性，以利于社会主义建设。”[96]这些经由民主运动与政治产生的权利，在内容上突出了政治权利的优先地位与政治需要的功能考量。

对应到《共同纲领》中，《共同纲领》并没有规定平等权条款，这或是因为《共同纲领》时期，人民与敌人的区分对待仍然存在，人民内部也存有“差序格局”。而社会主义传统一贯强调的经济社会权利，此时也不是以权利规范的形态规定，而是通过总纲中的国家目标、政策纲领的方式规定的。基于此，第三条规定的“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”，是为了“发展新民主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”第四、五条中最核心的政治权利是作为政治主体人民得以生成的必备条件。第六条规定的男女平权以及“实行男女婚姻自由”则是“废除束缚妇女的封建制度”实现社会变革的举措。在实践中，政务院也是将此界定为“反封建的民主改革”，[97]透过大规模的运动予以实施，实现对平等权与婚姻自由的保障。

（二）“民主”与“专政”的相互构成

“对敌人专政”是“对人民民主”的另一面。党的十一届三中全会后，国家进入了“以经济建设为中心”的发展阶段，告别了以阶级斗争为纲的时代。倘以1982年宪法为规范基点讨论宪法中的“专政”概念，当然会在“法治—专政”的二元框架下展开，[98]但如果回溯到《共同纲领》制定时期，关键仍是在国体概念下的“民主—专政”辩证关系。《论人民民主专政》一文对“专政”的阐发是在这一关系下进行的，以之为基础的传统政治教义解说亦未超于此，更多强调的是国家的政权维护功能。但倘以民主原则为关切，“专政”概念仍是多元面向的。如本文第一节所述，人民民主至少具有政治、社会与法律三个面向，在国体中与之相对应的专政其实也可大约作三个维度的观察。

在政治层面，专政体现为对于政权与革命的维护。《共同纲领》规定“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动。”在经典理论中，政治被理解为阶级的政治，国家被理解为专政的工具。当这种斗争尤其激烈的时候，资产阶级共和国会实行无限制的，体现为暴力镇压的专政，这是马克思写到“资产阶级共和国在这里是表示一个阶级对其他阶级实行无限制的专制统治。”[99]的背景，列宁也是在这一意义上主张“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。”[100]建国者在论述人民民主专政必要性的时候也以阶级斗争为正当基础。[101]

在社会层面，专政体现为社会改造与经济建设。在建国者看来，人民民主专政不能与社会改造分离开来。邓初民曾指出，“专政的本质还不仅是在对暴力者、剥削者和压迫者予以无情的制裁，并且是在群众的组织与领导，在大规模的经济建设。”[102]林伯渠则强调人民政权“须依靠社会制度的改革，特别是经济制度的改革。”[103]《共同纲领》规定的“没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，以及前引董必武将民主建政与土地改革相联系起来的观点，皆属此范畴。

在法律层面，专政体现为权利剥夺与犯罪惩罚。就前者，张知本曾指出，“苏俄既定明为无产阶级专政之国家，而其实施之方法，即是选举权与被选举权之限制。”[104]这种观察是敏锐的，法律层面的专政主要体现为政治权利的剥夺。《共同纲领》第七条规定“依法在必要时期内剥夺一般的反动分子、封建地主、官僚资本家的政治权利。”1953年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》、1954年宪法及之后的法律也体现了类似的逻辑。至于犯罪的惩罚，应注意到在制定《共同纲领》前后，政治系统与法律系统是未功能分化的，法律意义的专政融合于政治的判断。谢觉哉曾指出“要加强法律的作用，以执行镇压反革命和维持新社会秩序的任务。”[105]在这一逻辑下，对于犯罪的处理曾出现扩大化的现象，将许多一般性犯罪列为“敌我矛盾”，纳入专政范畴。[106]

此外，依照《共同纲领》第十七条的规范指引，除关注规范本身，[107]还应注意到权利的保障机制，尤其是人民法院的定位也与民主和专政联系起来。[108]时任最高人民法院院长沈钧儒在向政协全国委员会作的专题报告中强调，“人民司法机关的基本任务是巩固人民民主专政。人民司法机关一方面保护人民合法权利，一方面对反动阶级和反动派实行专政。”“国家审判的工作……是政治性最强的工作。”“人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。”[109]由此，不唯法律是“保护人民”的，司法体制与保护人民权利也被理解为是民主专政的一部分。

综上，在国体概念之下，作为“民主”的对立概念的“专政”，其核心在政权的维护与社会改造，法律系统的规范核心（基本权利）与制度依托（司法体制）均从属于人民民主。在今天看来许多属于法律系统的要素其实属于“专政”范畴，并与当时的“民主”具有相互构成的关系。政治民主是人民民主，专政便通过对敌人的打击来维护政权；实质民主要求新民主主义乃至社会主义的改造，专政便致力于经济建设与社会改造；法律上的民主要求人民权利的实现，专政便剥夺敌人的权利，惩罚犯罪，维护秩序。同时，民主权利的政治属性使得人民得到政治上的动员，其制度属性服从于国家的政治目标与社会改造的实现，专政因而获得其政治与社会上的基础。如此，“人民民主”与“人民民主专政”本是一体，基本权利被冠以“民主权利”更是名副其实。《共同纲领》民主原则支配下的基本权利观，在体系定位、内容结构与保障体系上服膺于人民民主的逻辑。而这种对基本权利的“人民民主”理解也影响了之后的宪法秩序。[110]

五、结语

《共同纲领》是中国共产党领导的政治力量对中国在国家、立宪与社会三个层面的宪制性命题[111]的系统回应，成功地架构起了作为现代国家的中华人民共和国，正如刘少奇所言，这是“人民革命建国的纲领” [112]。《共同纲领》确立了民主原则作为宪法基本原则的规范地位，国家权力的配置与基本权利的保障无不服膺于人民民主的国家建构与社会改造的逻辑，民主原则统摄了这一建构过程，对中国的宪法秩序产生了深远影响。

如前所述，在《共同纲领》中，国家权力配置领域的民主原则被具体化为民主正当与民主制约两项要求，虽然初步架构起了权力体系，但若仅以此为原理，国家权力在“国家消亡”“反对官僚”的直接民主理想与“层级集权”“垂直管控”的权力集中现实之间游移，未必能得到有效的建制化表达，一些具体的权力配置问题难以得到确定答案。[113]以民主原则为核心甚至全部诉求的“议行合一”学说的核心缺陷恰在于此。权利保障领域的民主原则塑造了注重制度性的基本权利，基本权利及司法体制与“专政”相互构成，成为守护“人民民主”的制度与工具，其规范上的相对独立性没有得到充分认识。[114]这是由致力于实现国家建构与社会革命双重使命，兼具“人民民主”与“实质民主”的《共同纲领》的民主观念所决定的。

了解共和国民主与法治的历史，理解《共同纲领》中民主原则的体系定位及具体内容，才能更好的理解现行宪法的精神与原则。现行宪法虽可追溯到《共同纲领》与1954年宪法，但如彭真在界定“人民民主专政”时所说，并“不能理解为只是简单地恢复一九五四年宪法的提法和内容。”[115]在一如既往倡导民主的同时，“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”[116]的主张成为1982年修改宪法的背景共识，“民主和法制，这两个方面都应该加强”[117]的观点得到强调。

1980年宪法修改删去了带有直接民主、激进民主色彩的四类“大民主”权利， 1982年宪法修改规定了“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”凸显了宪法的规范属性，调整了基本权利章的结构顺序，突出基本权利保障，并在代议民主之外增加了参与民主的要素。1999年宪法第十三条修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年宪法第二十四条修正案写入“国家尊重和保障人权。”2018年宪法第三十二条修正案将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。经此种种，《共同纲领》中某种意义上具有高于一切地位的民主原则发生了变化，被遮蔽的人权保障与法治国家也已经去蔽，开始与民主原则交互作用，形塑新的宪法秩序。《共同纲领》体现了建国一代要制定一部“民主的宪法”的坚定意志，诠释其中的民主原则可为我们全面理解现行宪法提供借鉴。

注释:

[1] 1954年宪法的基本原则被认为是民主原则与社会主义原则。制宪史材料，参见毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》（一），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第182页。现行宪法制定时的确认，参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第100页。2004年中央宪法修改小组的观点，参见本书编写组：《宪法和宪法修正案学习问答》，中国民主法制出版社2004年版，第116页。学者也使用近似的人民主权原则予以诠释，参见秦前红：《宪法原则论》，武汉大学出版社2012年版，第135页。

[2] 传统宪法学说一般在国体与政体这两个层面解读民主原则，这显然与《新民主主义论》这一理论文献的论述框架与视角有关，但这或许更接近一种政治学的理论视角。学说史的情况参见韩大元主编：《中国宪法学说史研究》（下），中国人民大学出版社2012年版，第872-873页。

[3] 参见杜强强：《“议行合一”与国家权力配置原则》，载《法学家》2019年第1期。

[4] 前引②，韩大元书，第843页。

[5] 从宪法史视角观察，秩序开端的宪法具有更强政治设计的属性，与政治理论关联尤紧。See Paul W. Kahn, Legitimacy and History: Self-Government in American Constitutional Theory, Yale University Press 1992, pp.5

[6] [德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第101页。

[7] 学界对人民主权原则的探讨亦通过对公民权利和自由的规定与有关国家权力配置的规范加以具体化。参见前引①，秦前红书，第143页。

[8] 许崇德，何华辉：《宪法与民主制度》，湖北人民出版社1982年版，第1页。

[9] [德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第310-311页。对同质性的相对化处理，See Ernst-Wolfgang Böckenförde, Constitutional Law and Political Theory Selected Workings, edited by Mirjam Künkler and Tine Stein, Oxford Press 2017.pp.71-72.

[10]《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第3页。

[11] 参见杨陈：《论宪法中的人民概念》，载《政法论坛》2013年第3期。

[12] 胡锦光，韩大元：《中国宪法》，法律出版社2016年版，第255页。

[13] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第52页。

[14] 李忠夏：《宪法变迁与宪法教义学—迈向功能分化社会的宪法观》，法律出版社2018年版，第229页。

[15] 参见《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第145页。

[16] 中国人民大学国家法教研室编：《中华人民共和国国家法参考资料》（第一辑上），中国人民大学1953年版，第29页。

[17] 参见《毛泽东文集》第五卷，人民出版社1996年版，第177页。

[18] 中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党第一次全国代表大会档案文献选编》，中共党史出版社2015年版，第3页。

[19] 中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党第二次全国代表大会档案文献选编》，中共党史出版社2014年版，第13页。

[20] 前引19，中共中央党史研究室、中央档案馆编书，第9页。

[21] 中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党第五次全国代表大会档案文献选编》，中共党史出版社2015年版，第3页。

[22] 前引21，中共中央党史研究室、中央档案馆编书，第4页。

[23] 张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》（第二辑）上卷，中国人民大学出版社2017年版，第105页。

[24]《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第1066页。

[25] 对此“爱国民主分子”的概念，刘少奇曾有说明，“有些爱国民主分子不属于四个阶级，如地主、官僚资产阶级中的开明分子。在纲领中单独提出‘爱国民主分子’，是给他们开门，让他们进来。”秦立海：《从<共同纲领>到“五四宪法”——1949-1954年的中国政治》，人民出版社2017年版，第78页。

[26] 《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第231页。

[27] 中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱》（上卷），中央文献出版社1996年版，第380-381页。

[28] 参见吴家麟编著：《宪法基本知识讲话》，中国青年出版社1954年版，第37-38页。

[29] [德]弗·恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社2018年版，第192页。

[30] 邓初民：《新政治学大纲》，商务印书馆2011年版，第152-153页。

[31]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第695页。还可见《论“民主”和专政》，同书第685页。

[32] 之所以说“虚伪”的，是因为经典学说还更严厉的批判“极端反动的帝国主义”的“公开恐怖”的法西斯专政，甚于徒具形式的资产阶级民主，但在理论上会将此二者均归于资产阶级专政。参见[苏]卡列娃，[苏]费其金主编：《苏维埃国家和法的基础》，中国人民大学编译室译，法律出版社1955年版，第32-49页。

[33] 前引29，恩格斯书，第192页。

[34]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第151页。

[35]《董必武年谱》编辑组编：《董必武年谱》，中央文献出版社2007年版，第338页。

[36]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第181页。

[37] 前引18，中共中央党史研究室、中央档案馆编书，第3页。

[38] 参见[美]胡素珊：《中国的内战：1945-1949年的政治斗争》，启蒙编译所译，当代中国出版社2014年版，第158-172页。[澳]冯兆基：《寻求中国民主》，徐硙，刘悦斌译，江苏人民出版社2012年版，第238-244页。

[39] 民生主义与经济民主及相应的宪制设计，参见邓丽兰：《西方思潮与民国宪政运动的演进》，南开大学出版社2010年版，第268页-第274页。

[40] 张慰慈：《政治学大纲》，安徽师范大学出版社2017年版，第142页。

[41] 参见闾小波：《近代中国民主观念之生成与流变》，江苏人民出版社2012年版，第304-316页。

[42] 参见罗志田：《与改良相通的近代中国“大革命”》，载《社会科学研究》2013年第5期。

[43] 参见杨念群：《五四的另一面：“社会”观念的形成与新兴组织的诞生》，上海人民出版社2019年版，第71-135页。

[44] “民主”话语的梳理，参见王人博：《1840年以来的中国》，九州出版社2020年版，第394页以下。

[45] 参见前引30，邓初民书，第94-112，140-141页。

[46] 参见前引40，张慰慈书，第143页。萨孟武：《政治学与比较宪法》，商务印书馆2013年版，第70，102—103页。张知本：《宪法论》，中国方正出版社2004年版，第12，50-51页。

[47] 虽未见体系性论述，但学界已经开始关注国家权力配置原则的复合结构。以功能主义解释我国宪法上的民主集中制，参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。关于人权（自由）的面向，参见张翔，赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，载《法律科学》2017年第6期。

[48] 董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》，载董必武文集编辑组编：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第74页。

[49] 近年来最为全面的两份研究，陈扬勇：《建设新中国的蓝图—<中国人民政治协商会议共同纲领>研究》，社会科学文献出版社2013年版；前引25，秦立海书。陈扬勇虽然注意到了两种体制的衔接问题，但没有注意到国家权力的分配命题，参见陈书，第86-99页。

[50] 《苏维埃社会主义共和国联盟根本法》（1924年宪法），载孙谦，韩大元主编：《世界各国宪法》（欧洲卷），中国检察出版社2012年版，第237页以下。

[51] 《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》（1936年宪法），载前引50，孙谦，韩大元主编书，第241页以下。

[52] 参见何思敬：《<共同纲领>底基本精神与特征》，载联合社编辑部编：《人民大宪章学习资料》，新潮书店1950年版，第45页。

[53] 罗隆基：《<共同纲领>中的政权机关》，载《光明日报》1949年11月23日第2版。

[54] 参见钱坤，张翔：《从议行合一到合理分工：我国国家权力配置原则的历史解释》，载《国家检察官学院学报》2018年第1期。

[55] 传统学说认为社会主义国家的民主具有阶级性，资本主义国家的民主是超阶级的，两相比较，社会主义的民主是真实的。问题的本质被归为国体，国家权力的正当性融于国体中。关于民主，参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第31-32页。关于国体，参见张庆福主编：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社2015年版，第341页以下。

[56] 国家消亡学说的定位存在争议，本文不对其做理论考辨，引入是因为《论人民民主专政》涉及该理论。

[57]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第147页。列宁也意识到这个定义需要补充，因为“镇压资产阶级及其反抗，仍然是必要的。”只不过“这里实行镇压的机关已经是居民中的多数，而不是居民中的少数……既然人民大多数亲自镇压压迫自己的人，实行镇压的‘特殊力量’也就不需要了。”

[58] 马克思：《法兰西内战》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社2018年版，第63页。

[59] 前引58，马克思书，第59页。

[60]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第211页。

[61]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第210页。

[62] 参见[德]卡尔·施密特：《合法性与正当性》，冯克利、李秋玲、朱雁冰译，上海人民出版社2014年版，第39-43页。

[63] 参见[德]沃尔夫冈·J.蒙森：《马克斯·韦伯与德国政治》，阎克文译，中信出版集团2016年版，第174页。

[64] 马克思对于代议政治持批判态度。参见洪镰德：《当代政治社会学》，五南图书出版股份公司2013年版，第76-79页。其对巴黎公社的勾画则被认为具有直接民主的形式。参见[德]沃尔夫冈·弗里茨·豪格主编：《马克思主义历史考证大辞典》（第一卷），俞可平等编译，商务印书馆2018年版，第425页。

[65] [苏]K·A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学院法学研究所编译室译，中国社会科学出版社1979年版，第762页。

[66]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第211页。

[67]《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第148页。

[68] 对马克思主义脉络下民主政制与人的自由关联的阐述。参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期，第71-72页。

[69] 以阶级理论对官僚统治的分析，参见[日]渡边雅男：《马克思的阶级概念》，李晓魁译，社会科学文献出版社2016年版，第108-110页。

[70] [德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011版，第523页。

[71] 前引52，何思敬文。

[72] 1954年《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十二条。

[73] 《系统地建立人民司法制度》，载《人民日报》1950年8月26日第1版。

[74] 沈钧儒：《加强人民司法建设巩固人民民主专政》，参见《人民政协全国委员会第三次会议二十八日会上的专题报告和发言》，载《人民日报》1951年10月30日第1版。

[75] 熊先觉，林洪：《建立和健全巡回法庭》，载《人民日报》1953年5月20日第3版。

[76] 张志让：《政府组织的轮廓》，载前引52，联合社编辑部编书，第37页。

[77] 详细的制度演进，以及基于现行宪法对其做规范上的否定的观点。参见前引54，钱坤，张翔文。

[78] 解释为议行统一的尝试，参见何华辉，许崇德：《分权学说》，人民出版社1986年版，第121页。区分为形式的与实质的论述，参见前引13，许崇德书，第95页。

[79] 前引3，杜强强文。

[80] 晚近关于宪法体制下民主集中制以及权力机关地位的讨论，参见黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。

[81] 参与起草政府组织法草案的张志让将民主集中制概括为“从民主出发，经过一步步集中与民主的交替，而仍旧还原到民主。”所以根本上仍是民主原则在作用。张志让：《中央人民政府组织法剖析》，载最高人民法院政治部、办公厅、研究室编：《张志让文集》，人民法院出版社1995年版，第249页。

[82] 《毛泽东文集》第五卷，人民出版社1996版，第135—136页。

[83] 参见董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》，载前引48，董必武文集编辑组编书，第73-74页。

[84] 参见邓野：《联合政府与一党训政》，社会科学文献出版社2011年版，第392，412页。

[85] 参见胡乔木：《驳蒋介石》，载《胡乔木文集》第一卷，人民出版社2012年版，第256页。胡乔木：《再评破产的政治理论》，载同书第263页。以上均为当时中共中央机关报《解放日报》的社论。

[86] 王世杰，钱端升：《比较宪法》，商务印书馆2004年版，第261页。

[87] 翟志勇：《宪法何以中国》，香港城市大学出版社2017年版，第77页。

[88] 参见张翔：《宪法释义学》，法律出版社2013年版，第141页。

[89] 前引12，胡锦光，韩大元书，第152页。

[90] 周恩来：《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点》，载《新华月报》1949年第1卷第1期，第25页。

[91]《中国人民政治协商会议第一届全体会议各单位代表主要发言》，载《人民日报》1949年9月26日第2版。

[92] 前引52，联合社编辑部编书，第56页。

[93] 杨化南：《我国宪法中公民的基本权利和义务》，载《法学研究》1954年第3期，第26-30页。

[94] 韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第271页。

[95] 前引94，韩大元书，第410页。

[96] [苏]法尔别洛夫：《人民民主国家法》，党风德，邱则午，傅昌文译，新华书店1950年版，第73页。

[97] 《中央人民政府政务院关于贯彻婚姻法的指示》，载《人民日报》1953年2月2日第1版。

[98] 参见郑成良：《专政的源流及其与法治国家的关系》，载《交大法学》2014年第4期。陈楚风：《现行宪法中“专政”概念的规范分析——兼论专政与法治的关系》，载《人大法律评论》2019年第1辑。

[99] 马克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译，人民出版社2015年版，第17页。

[100] 《列宁选集》第三卷，人民出版社2012年版，第594页。

[101] 参见中共中央宣传部：《重印“左派幼稚病”第二章前言》，载《人民日报》1948年6月16日第1版。

[102] 前引30，邓初民书，第197页。

[103] 林伯渠：《关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告》，载《林伯渠文集》编辑组编：《林伯渠文集》，华艺出版社1996年版，第622页。

[104] 前引46，张知本书，第51页。

[105] 谢觉哉的观点，参见金凤：《人民民主专政与法律——访问华北人民政府司法部长谢觉哉》，载《人民日报》1949年8月20日第6版。

[106] 彭真的观点，参见《窃盗、骗子、流氓是属于人民内部矛盾吗？彭真说：对这些人要实行专政》，载《光明日报》1957年5月29日第3版。

[107]《共同纲领》第十七条规定“制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”

[108] 系统反思，参见陈端洪：《司法与民主：中国司法民主化及其批判》，载《中外法学》1998年第4期。

[109] 《人民政协全国委员会第三次会议二十八日会上的专题报告和发言》，载《人民日报》1951年10月30日第1版。

[110] 参见李忠夏：《法治国的宪法内涵——迈向功能分化社会的宪法观》，《法学研究》2017年第2期。1982年宪法制定时的观点，参见前引1，肖蔚云书，第138页。

[111] 类似的区分可见Böckenförde对十九世纪处于国家与社会转型中的德国宪法发展的命题概括。See, Ernst-Wolfgang Böckenförde, State, Society and Liberty: Studies in Political Theory and Constitutional Law, Berg Publishers 1991, pp. 75

[112] 刘少奇：《在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的讲话》，载前引16，中国人民大学国家法教研室编书，第28页。

[113] 比如国家元首的形式、司法机关的组织形式、行政诉讼的宪法基础等问题。

[114] 在这意义上，1954年宪法专门设置一章规定基本权利，1982年宪法调整基本权利章的顺序就不应被理解为简单的形式问题。参见何华辉编著：《宪法》，法律出版社1986年版，第89-91页。

[115] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第556页。

[116] 《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，载前引115，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编书，第377页。

[117] 邓小平：《民主和法制两手都不能削弱》，载前引115，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编书，第403页。

作者简介：钱坤，中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源：《法学评论》2021年第6期。本文发表时有修改，引用请以发表版本为准。