乡村治理现代化既是国家治理现代化的重要内容，又是国家治理现代化的重要基础。推进乡村治理体系和治理能力现代化，就是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，形成现代化的乡村治理结构和体制机制，切实保障公民基本权利，维护社会公平正义，实现充满活力、和谐有序的乡村善治目标。

一、乡村、治理与现代化

推进乡村治理体系和治理能力现代化，需要我们认识乡村、理解治理、把握现代化。

（一）认识乡村

乡村是与城市相对而言的地理空间概念，一般是指从事农业生产地方。曾在中国生活近50年的美国传教士明恩溥在描述中国乡村社会时指出：“中国乡村是自然而然形成的，没有人晓得，也没有人去理会它的前因后果。在那遥远的、无法确定的、朦朦胧胧的过去，有几户人家从其他地方来到这儿安营扎寨，于是乎，他们就成了所谓的‘本地居民’，这就是乡村。”[1]传统乡村与现代城市的自然景观、经济形态、人口集聚、生活方式等有明显不同。城市是在乡村的基础上孕育和发展起来的。乡村是城市之母，城市是乡村之子，乡村培育和支撑了城市的发展繁荣。

在漫长的历史演进中，中华文明主要体现在乡村文明上。乡村是中华文明的基本载体，乡村文明构成了中华文明的主要内容。传统中国就是费孝通所说的“乡土中国”。费孝通认为，传统乡土社会是一个“生活很安定的社会”，乡土社会是“安土重迁的，生于斯、长于斯、死于斯的社会”。在一个乡土社会中“生活的人所需记忆的范围和生活在现代都市的人是不同的。”[2]乡村与城市虽然存在明显不同，但也有相似之处。明恩溥就认为：“中国乡村差不多就是一个微型的城市，这不仅在于它们的内部结构相似，而且，在乡村的外部也有一个类似于城墙的围墙。”[3]

在现代化进程中，传统的中国乡村受到了前所未有的冲击与裂变。特别是1949年以后，经过革命性改造后的中国乡村，发生了历史性的巨大变化。在政治上，至高无上的皇权统治被拥有最高领导力量的共产党统治所取代；在经济上，来自苏联的中央计划经济体制取代了传统中国的市场经济体制；在土地制度上，以私有制为主体的传统乡村多元土地所有制被废除，来自苏联的土地集体所有制得到全面确立；在社会上，传统乡村的多元社会被共产党的一元化社会所改变；在思想文化上，儒家文化被马列主义及其中国化的成果所取代；在乡村治理上，传统的皇权统治下的乡绅自治被颠覆，共产党全面控制和管理乡村社会；在城乡关系中，传统的基于市场和自然发展的城乡关系被人为构建的城乡二元体制所隔绝。

1978年以后，经过市场化改革后的中国乡村，再次发生了结构性的巨大变化。党的领导虽然始终得到坚持和强化，但党的领导方式却发生了重要变化，依法治国得到了确立；集体所有制虽然始终得到坚持和维护，但集体所有制的实现形式得到了拓展，集体产权制度改革不断推进；马克思主义意识形态虽然始终得到坚持和巩固，但以革命为特征的意识形态不断转向以改革为特征的意识形态；以人民公社为载体的乡村治理体制则被乡镇政权体制与村民自治体制所取代；城乡二元结构虽然没有得到根本性的消除，但破除城乡二元体制、推进城乡一体化已成为公共政策的基本取向，城乡融合的体制机制和政策体系正在不断构建之中。

长期以来，由于多种因素的影响，我国比较普遍地存在重工业轻农业、重城市轻农村、重市民轻农民的思想观念、公共政策和体制安排等倾向，致使农业、农村和农民“三农”问题成为中国现代化进程中的重大问题。2017年党的十九大正式提出实施乡村振兴战略，着力补齐农业、农村、农民发展的短板，以图实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。实现乡村振兴目标，推进乡村善治，必须重新认识乡村的价值和功能。乡村具有城市不可比拟的农业生产价值、人们生活价值、万物生命价值、自然生态价值、乡土文化价值、休闲旅游价值等多重价值和功能。[4]正如《乡村振兴战略规划（2018－2022）》指出的那样，“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。”[5]

（二）理解治理

治理是对公共事务进行控制、引导、整治、调理以及提供公共服务的过程与活动。1995年全球治理委员会界定“治理”的含义是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。[6]有人误认为治理的概念来自西方，其实在中国古代就已经使用“治理”一词，比如《荀子·君道》中就说：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”[7]不过，将“治理”纳入社会科学研究并形成新的治理理论框架的则是20世纪80年代末、90年代初以来的世界银行、联合国有关机构等国际组织。[8]但我们不能简单地将国际组织提出的概念或理论等同于西方提出的概念和理论。当然，不可否认的是，受雇于国际组织的西方学者或其他西方政治学家和经济学家比中国学者更早更多地从社会科学上研究了治理理论，并赋予治理以新的丰富内涵。[9]2013年11月党的十八届三中全会提出“治理体系和治理能力现代化”之后，治理便成为中国学界关注和研究的重要课题。

“治理”概念的兴起与盛行，是因为时代的发展，使“治理”被赋予了与“统治”、“管理”不同的涵义。据有关学者研究，治理与统治的区别主要有五个方面：一是权威主体不同。统治的主体是单一的，就是政府或其他公共权力机构；治理的主体是多元的，除了政府以外，还包括企业组织、社会组织、居民自治组织等。二是权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制性的，但更多的是协商性的。三是权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律以外，还包括各种非强制的契约。四是权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的；治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。五是两者的作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理所及的范围则以公共领域为边界，比统治的范围要宽广。[10]治理与管理的区别主要有三个方面：一是主体不同。管理的主体是政府，治理的主体除了政府之外还包括社会组织和个人。政府不再只是治理的主体，也是治理的对象；社会不再只是治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权，治理权中的相当一部分由人民直接行使，如自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，管理行为的合法性常受到质疑，其有效性常难保证；治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增强。[11]

当我们理解了治理概念的产生及其涵义后，特别要注意避免“穿新鞋走老路”。当我们使用“治理”一词时，不只是使用了一个新的概念，而必须在思想观念、价值取向、制度安排、行为方式等方面做出相应的改变，以实现“治理”对“统治”和“管理”的有效弥补与功能超越。

（三）把握现代化

现代化是近代以来中国实现民族复兴的一个核心概念。追求现代化，已成为中华民族的历史使命；实现现代化则是中国从传统社会走向现代社会的一个核心诉求。

现代化研究学者罗荣渠认为，狭义上的现代化是指落后国家迅速赶上先进工业国和适应现代世界环境的过程；广义上的现代化是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，它以工业化为推动力，导致从传统的农业社会向现代的工业社会的全球性的大转变，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化。[12]

另一位现代化研究学者何传启认为，现代化是指18世纪工业革命以来人类社会所发生的深刻变化，包括从传统社会向现代社会、传统经济向现代经济、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明等各个方面的转变。从18世纪到21世纪末的现代化过程包括第一次现代化和第二次现代化两个阶段。第一次现代化是指从农业社会向工业社会、农业经济向工业经济、农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化。在第一次现代化过程中，经济发展是第一位的。第二次现代化是指从工业社会向知识社会、工业经济向知识经济、工业文明向知识文明的转变过程及其深刻变化。在第二次现代化过程中，生活质量是第一位的。[13]现代化进程使人类在创造出空前的物质财富的同时，也带来了一系列现代性问题，后现代主义的思想流派对现代性的反思和批判也随之产生和发展。[14]

一般认为，中国从19世纪中叶开始了现代化进程。[15]一百多年来，中国现代化进程倍经曲折。[16]1964年12月，周恩来在三届全国人大一次会议上的《政府工作报告》中提出要“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列。”[17] 1978年改革以后，邓小平逐步提出我国现代化建设“三步走”发展战略。1987年党的十三大进一步明确了“三步走”战略部署，第一步实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步到20世纪末使国民生产总值再翻一番，人民生活达到小康水平；第三步到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化。[18]历经党的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大，2017年10月党的十九大提出在2020年全面建成小康社会的基础上，到2035年基本实现现代化，到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。[19]

几十年来，中国实现现代化的一条主线就是强烈地推动经济的现代化，努力实现国家富强的发展目标。到2010年，中国国民生产总值超过日本，成为世界第二大经济体。党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。[20]2013年10月党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[21]治理现代化的提出，大大拓展了我国现代化的视野和领域，丰富了现代化的内涵。

俞可平教授认为，衡量一个国家治理体系是否现代化的标准主要有五个方面：一是公共权力运行的制度化和规范化；二是民主化，公共治理和制度安排体现人民当家作主；三是法治，宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的权力；四是效率，治理体系能有效维护社会公共秩序，有利于提高行政效率和经济社会效益；五是协调，纵向层面和横向层面的各种制度安排有机统一、相互协调。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。[22]

乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。乡村治理体系是在党的领导下国家管理乡村社会以及乡村社会自我管理的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规、乡规民约、道德风尚等软硬件制度安排；乡村治理能力是运用国家制度、乡规民约、道德风尚管理乡村社会各方面事务的能力以及乡村社会自我管理的能力。乡村治理体系和治理能力现代化，就是要通过实现乡村治理的制度化、规范化、程序化，保障人民当家作主、维护社会公平正义、激发社会创造活力、保持社会和谐安定，实现乡村善治。

二、我国乡村治理的历程、方式及特点

我国是一个历史悠久的伟大国家，在漫长的历史演进中，中华民族创造出了伟大的中华文明。中华文明本质上是立足于农业和农村的农耕文明。几千年来，我国乡村社会的治理构成了中华文明的重要内容。在不同的历史时期，中国乡村实行什么样的治理方式，取决于乡村社会生产力的发展水平和乡村社会结构状况。我国历史悠久，各个时期的治理方式都有所不同，即使在同一朝代，乡村治理也有不同的特点。但限于篇幅，为简约起见，我们从传统中国乡村社会、计划经济时期、改革开放以来三个有代表性的历史时期，简要回顾与分析乡村社会治理的方式和特点。

（一）传统中国乡村治理的方式与特点

在几千年的中国传统社会里，形成了具有中国历史文化特点的乡村社会结构和乡村文明，产生了与此相适应的乡村治理方式及其特点。

1、传统中国乡村社会结构的基本特征。在经济上，我国传统社会不同时期的经济发展状况和水平有所不同，但总体上属于典型的小农经济，即私有制基础上的小农经济。在南方乡村，呈现出一家一户、男耕女织、自给自足的经济发展格局；在北方乡村，“三十亩地一头牛，老婆孩子热炕头”是农民幸福生活的真实写照。在政治上，自秦始皇以降到清末代皇帝，我国实行长达两千多年的君主专制统治，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。国家权力对土地财产和人身具有终极控制权。在社会上，我国形成了以血缘为纽带、以家族为本位的宗法社会，这是传统中国乡村社会组织的基本法则，是乡村社会的基础和主体。在文化上，自汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”至清末民初，以儒家为主流意识形态的儒家文化成为中华文化的主体形态。

2、传统乡村社会治理模式的基本特征。对于我国传统乡村社会的治理模式，费孝通提出“双轨政治说”，认为中国传统政治结构中存在自上而下的政治轨道和自下而上的政治轨道两个轨道，实行中央集权和地方自治并存。[23]秦晖将我国传统乡村社会的治理模式概括为“皇权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅”的治理模式。[24]简单地说，传统中国乡村社会的治理模式就是皇权统治下的乡绅自治模式。几千年的传统中国乡村社会的基层治理制度有乡里制度和保甲制度等主要形态。乡里制度起源于夏商周三代，成熟于秦汉时期，延续于整个中国传统乡村社会，是传统中国县以下的乡村基层行政管理制度，它融宗法性与行政性于一体，具有不同于中央权威的地方性权威。保甲制度从宋代开始实行并延续至民国时期，它以“户”（家庭）为基本单位而不同于西方以个人为单位进行社会控制的基层社会管理制度。[25]

3、传统中国乡村社会治理的优势与问题。传统中国乡村社会治理是建立在我国农业文明基础上、服从皇权统治需要而针对乡村熟人社会的控制和管理。传统中国乡村社会治理形成了至少两大重要的乡村社会治理资源：一是悠久的乡村自治传统，二是突出的道德教化功能。就是说，传统中国之所以创造出伟大的中华文明，其在乡村社会治理中所形成的自治和德治资源，具有重要的参考价值和借鉴意义。但是，传统中国乡村社会治理是建立在主权在君而不是主权在民的政治合法性基础之上的，国家对乡村社会的管理重在对村民的控制。[26]乡村自治只是乡村精英即乡绅的自治而不是包括普通村民在内的全体村民的自治。同时，传统中国乡村社会治理是在农业社会人口流动相对稳定中的封闭性治理。

（二）计划经济时期乡村治理的方式与特征

1949年共产党执掌全国政权后照搬苏联模式，逐步建立了以马列主义为国家意识形态、以公有制为基础、以高度集中的计划经济体制为特征的全新的国家形态和治理结构。特别是在人民公社时期，我国乡村社会的治理相应发生了空前的历史性巨大变化。

1、计划经济时期乡村社会结构的基本特征。在经济上，我国以苏联模式为蓝本，以国家权力为后盾，消灭了土地私有制，建立了土地公有制即国有制和农村集体所有制。1950年代通过“三大改造”，我国农村进入了以土地集体所有制为基础的农业集体化时代，并在此基础上推进国家的工业化进程，党强力主导推动国家由农业国向工业国的转变。在政治上，建立了共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家政权。在社会上，传统的宗法社会被共产党建立的政治社会所取代，党组织以及党领导下的其他群团组织覆盖乡村社会每个角落，每个村都建立了党的支部，党支部成为乡村社会的战斗堡垒，其他传统的乡村社会组织被消灭或自动消失。在文化上，确立了以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导思想的国家意识形态，传统中国文化遭到空前的批判与破坏。

2、计划经济时期乡村社会治理模式的基本特征。计划经济时期特别是人民公社时期，我国乡村社会的治理模式，大致可以概括为“党的领导、公社体制、干部管理、群众运动”的治理模式，就是党领导下的人民公社模式。在计划经济时期，我国乡村治理体制由四个基本的体制构成：一是党领导一切的体制。党是所有乡村社会组织的领导核心和权威中心。二是集体所有制。整个乡村消灭了私有制，全面建立了集体所有制。三是城乡二元体制。城乡之间建立了以户籍制度为核心的“一国两制、城乡分治”的二元社会治理体制。四是人民公社体制。与城市社会的单位制不一样，乡村社会实行“政社合一”、“一大二公”、“一平二调”的人民公社体制，村民成为人民公社中的社员，统一参加集体劳动，实行集体分配。

3、计划经济时期乡村社会治理的优势与问题。计划经济时期我国乡村社会治理是建立在党的领导和公有制基础上、实现国家工业化目标、国家权力全面控制社会的治理结构。计划经济时期乡村社会治理形成了三大重要的治理资源：一是空前强大的党的领导，二是集中力量办大事的集体组织力量，三是人民当家作主的根本政治原则。计划经济时期我国乡村社会治理存在突出问题，主要是通过建立高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制、高度垄断的意识形态体制，全面消灭市场和取缔社会，形成了国家权力控制一切的社会结构，从而严重束缚了人们的思想和行动自由，窒息了社会的创造活力，阻碍了社会生产力的发展，使国民经济陷入崩溃的边缘。指导思想上长期的极“左”路线、人民公社僵化的管理体制和连续不断的群众运动式治理，空前强化了人治色彩，使民主和法治建设严重缺位。

（三）改革开放以来乡村治理的方式与特征

1978年开始的改革开放，使我国逐步告别计划经济体制、进入建立健全社会主义市场经济体制的新时期。40年多来，我国乡村社会的治理结构也发生了新的历史性变化。

1、改革开放以来乡村社会结构的基本特征。在经济上，我国开始改革计划经济体制，明确提出建立健全社会主义市场经济体制，实现了从计划经济体制向市场经济体制的跨越。在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在社会主义新农村建设的基础上，实施乡村振兴战略。在政治上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在社会上，允许和规范各种经济组织和社会组织依法登记和发展，在党的领导和法律框架内，乡村社会民间组织得到了快速发展。在文化上，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在意识形态领域的指导地位，同时提出继承和弘扬中华优秀传统文化，吸收和借鉴当今世界人类文明的共同成果。

2、改革开放以来乡村社会治理模式的基本特征。改革开放以来我国乡村社会的治理模式，大致可以概括为“党的领导、依法治国、乡政村治、基层民主”的治理模式，就是党领导下的乡政村治模式。改革开放以来，我国乡村治理体制取得了许多新的突破和发展，主要体现在四个方面：一是废除了人民公社体制，建立了乡政村治体制。1983年废除人民公社体制后，在全国乡镇一级建立政府，在村一级实行村民自治。二是实行家庭承包责任制和农村集体产权制度改革，探索集体所有制的实现形式。三是破除城乡二元结构，推进城乡一体化，实现城乡融合发展。四是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

3、改革开放以来乡村社会治理的优势与问题。改革开放以来，我国民主和法制建设得到发展，乡村治理开创了新的局面。一是推行村民自治，发展基层民主。在广大农村实行直接的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。现代民主理念和民主实践在广阔的乡村得到了培育和发展。二是加强农村普法教育，建设法治乡村。国家连续开展普法教育，已开展了第七个五年普法工作，不断加强涉农立法工作，完善农村法治体系。三是加强农村基层党组织建设，推进全面从严治党向农村基层延伸。四是传承和弘扬中华优秀传统文化，吸收和借鉴传统乡村治理资源。改革开放以来我国乡村社会治理存在的突出问题，主要是城乡二元体制没有得到根本性的破除；集体产权的社区性、封闭性与工业化、城镇化、市场化的矛盾没有得到有效解决；权力没有关进制度的笼子里，权力滥用、权力寻租、权力不作为比较突出；市场化改革产生的唯利是图、诚信缺失、道德沦丧、食品药品安全、贫富差距、生态环境破坏等负面影响没有得到有效的制度性地解决等等。

三、走向乡村善治需处理好几个关系[27]

乡村善治是指乡村的良好治理，即有效保障乡村居民基本权利和自由、维护社会公平正义、保持和谐有序与生机活力的乡村社会状态。[28]乡村善治既是一种治理理念，也是一种治理过程、治理状态和治理目标。乡村治理在空间结构上，包含乡镇治理和村庄治理两个层级，乡镇一级设立有我国最基层的政府，实行官治；村一级是国家权力延伸至社会最基层的权力末梢，实行自治。乡政村治是我国乡村治理的基本格局。乡村治理在概念内涵上，包括国家对乡村的治理即官治和村庄的自我治理即自治两种形态。推进乡村治理，既要跳出乡村治乡村，又要立足乡村理乡村。乡村处在整个国家和社会的制度结构与社会环境之中，乡村治理受到整个国家和社会的观念、体制、文化、环境等多种因素的重大制约和严重影响，乡村并不能够置身于国家治理之外而独善其身。当前，我国乡村治理最需要的是“少一点控制、多一点善治”。走向乡村善治，需要处理好以下几个关系。

（一）处理好城与乡的关系

从乡村治理面临的静态空间上说，走向乡村善治，必须处理好城市与乡村的关系。乡村并不是孤立存在的生活空间，而是与城市并存相依的社会共同体。城市与乡村是人们置身于其中的两个性质不同而又紧密相连的地域空间和社会场所。与传统中国相对静止的乡村社会来说，当代中国的乡村治理受到城乡关系的严重影响。处理好城与乡的关系，核心是要实现城乡之间的地位平等、功能互补和对乡村价值的尊重与保护。

在相当长的时期里，我们在思想观念上，把工业优先于农业之前、城市凌驾于乡村之上，把农业作为工业的贡献品、乡村作为城市的附庸者，认为工业文明先进于农业文明、城市文明优越于乡村文明，工业代表富裕和先进，农业代表贫穷与落后，城市代表着现代与文明，而乡村代表传统与野蛮。为了发展工业，就牺牲农业；为了建设城市，就牺牲乡村。在这种城乡不平等的思想观念指导下，我们采取了许多歧视乡村、忽视乡村、控制乡村、掠夺乡村的公共政策，构建了城乡不平等的二元体制结构。在城乡二元结构中，农民处于不平等、不公正的二等公民地位。

走向乡村善治，首先，必须正确认识和处理城乡关系，彻底破除城乡二元体制，构建平等的城乡关系，确保城乡居民在公民权利上的完全平等统一。其次，坚持城乡功能互补，各取所需，相得益彰，实现城乡融合发展。再次，必须尊重乡村发展的自然规律、内在逻辑和文化习俗，改变以城市的思维改造乡村、以城市的眼光建设乡村、以城市的意志破坏乡村的城市式自负与任性。乡村文明是中华文明的根和源，乡村价值是中华农耕文明的核心价值所在。在重新认识乡村价值的基础上，[29]尊重乡村的自然发展规律，克服对乡村的建设性破坏，加强对农民住宅和传统村落的法律保护，特别是要严格禁止一些地方政府与大资本合谋强行驱赶乡村原居民而圈占古村古镇大搞垄断式开发旅游的掠夺乡村现象和其他大拆大建现象。

（二）处理好城镇化与逆城镇化的关系

从乡村治理面临的发展变化上来说，走向乡村善治，必须处理好城镇化与逆城镇化的关系。乡村既不是孤立地存在，也不是静态地存在，而是与城镇化和逆城镇化进程密切相关的动态性存在。改革开放以来，城镇化和逆城镇化是对乡村冲击最大的时代潮流，深刻影响和挑战着乡村的治理，也推动着乡村治理的历史性转型。处理好城镇化与逆城镇化的关系，核心是要实现城乡制度的统一开放和城乡要素的双向自由流动。

城镇化就是乡村人口向城镇集聚的过程。与世界各国不同的是，我国的城镇化是在城乡二元体制没有根本破除的情况下推进的，就是说，是在城乡长期隔离的政策制度没有完全改变的情况下推进的。这就造成了我国特有的“城市病”和“农村病”。这种畸形的城镇化模式，使城乡两头都生“病”了。在城市出现的“城市病”，就是数以亿计的进城农民长期只能当农民工，不能正常融入城市成为新市民。我们的城市不仅不接纳农民融入将之转变为新市民，而且不接纳其他城市的市民融入将之转变为新市民，从而形成了我国蔚为大观的城市外来常住人口。在农村出现的“农村病”，就是数以千万计的农村留守儿童、留守妇女、留守老人。这种城乡同时患上的“怪病”，其实质就是在城市化进程中没有相应改变城乡二元体制而产生的畸形的城镇化之病。

逆城镇化就是城镇化发展到一定阶段以后出现的城镇人口向城镇周边地区和乡村地区疏解的过程。在我国特大城市和超大城市，这种逆城镇化现象早已出现且表现得比较明显。中央提出的京津冀协同发展战略，就是着眼于解决北京的特大城市病，疏解北京的非首都功能，这是推进逆城镇化发展的典型。在城乡二元体制下，我国的逆城镇化也是一种畸形的社会现象。特别奇怪的是，一段时期以来，在城乡二元体制得不到有效革除的前提下，有的职能部门领导，竟然公开反对逆城镇化发展。农村人口向城镇流动的单向城镇化模式，造成了乡村的空前衰败和凋敝。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时明确提出，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化、逆城镇化的健康发展，有利于实现乡村振兴，也有利推进乡村治理创新。

推进健康的城镇化、逆城镇化，核心是要破除城乡二元结构，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，其核心是要革除城乡政策制度的封闭性和静止性，建立健全城乡要素自由流动和平等交换的制度体系，实现城乡基本公共服务的均等化和自由接转。在健康的城镇化、逆城镇化进程中，关键是国家要着力建设有利于尊重和实现城乡居民自由选择的现代国家统一的制度体系，农民既可以自主选择进城当市民，市民也可以自主选择进村当农民。

（三）处理好政府、市场、社会之间的关系

从乡村治理依托的主体领域上说，走向乡村善治，必须处理好政府、市场、社会的关系。乡村社会同样存在着政府、市场、社会三大领域，这三大领域之间保持相对平衡的关系，是推进乡村治理的基本依托，也是实现乡村善治的基本前提。处理好政府、市场、社会之间的关系，核心是要实现对公权力的驯服、对资本的节制、对人权的保障。

改革以前，我们建立了全能主义的政府，彻底消灭了市场、社会，由政府取代和包揽市场、社会。改革以来，市场得到了生长和发展，社会也得到了培育和成长。但政府、市场、社会的发展并不平衡，各自的发展也很不充分。在我国，长期以来，政府、市场、社会各自领域权责不明，职责不清，强政府—弱市场—弱社会的“一强二弱”基本格局没有改变，政府强一点、市场乱一点、社会弱一点的现象长期存在，政府、市场、社会彼此之间的关系失衡。政府独大，市场依附政府，社会屈从政府，政府可以比较随意地干预市场和社会活动，政府扭曲市场和社会的问题比较突出，政府与资本结盟压制社会的现象相当严重。政府权力膨胀，市场机制残缺，社会缺乏活力，这对乡村治理产生了直接的影响。

处理好政府、市场、社会之间的关系，需要实行政企分开、政社分开。政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，政府、市场、社会三者之间各得其所而又相得益彰。同时，政府要立足于建设成为现代法治政府、服务型政府、廉洁政府；市场要朝着完善的市场经济体制方向发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快建立健全现代市场经济体制；社会要着眼于增强社会活力和自主性，赋予社会成员更多的组织资源，保障社会组织和社会成员的基本权益。要改变政府、市场、社会关系严重失衡的局面，构建一个政府强、市场和社会也强的新格局。

处理好政府、市场、社会之间的关系，尤其要正确认识和对待权力、资本、民众。在如何认识和对待权力、资本、民众上，存在许多认识上的误区和实践上的偏差。[30]在如何对待权力上，有三种基本的认识和态度，一是消灭权力的无政府主义，二是迷信权力的国家主义，三是驯服权力的法治主义。消灭和迷信权力，是两种极端的思想观念，在实践中会造成重大的社会悲剧。理性的选择就是驯服权力，将权力关进制度的笼子里，建设现代法治国家。在如何对待资本上，也有三种基本的认识和态度，一是消灭资本，二是崇拜资本，三是节制资本。消灭和崇拜资本也是两种极端的思想观念，在实践中同样会造成重大的社会悲剧。理性的选择就是节制资本，保护资本的合法权益，抑制资本的消极作用，建设法治的市场经济。在如何对待民众上，同样有三种基本的认识和态度，一是精英主义，把民众当臣民、贱民；二是民粹主义，崇拜抽象整体的人民；三是把民众当公民。把民众当贱民，崇拜抽象整体的人民，是两种极端的思想观念，在实践中同样会造成重大的社会悲剧。理性的选择就是把民众当公民，树立和维护宪法权威，坚持依宪治国，尊重和保障公民权利，培育公民美德和公民责任。

在权力、资本、民众三者关系中，既要防止权力与民众合流，彻底剥夺和消灭资本；也要防止权力与资本结盟，共同压榨和掠夺民众。在对待权力、资本、民众上，核心任务是驯服权力，将权力关进制度的笼子里。驯服权力、节制资本、保障人权，是我们建设现代国家、实现治理现代化最为艰巨的时代任务。

（四）处理好党的领导与自治、法治、德治的关系

从乡村治理实施的有效途径来说，走向乡村善治，必须处理好党的领导与自治、法治、德治的关系。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。健全“三治”相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。事实上，改革以来我国乡村治理的基本方式是“四治”模式，既党治、自治、法治、德治。党治是统领，自治、法治、德治是党治下的功能分殊与职责分工；或者说我国乡村治理的基本方式是在党领下的自治、法治、德治。[31]处理好党的领导与自治、法治、德治的关系，核心是要实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

党的十九大报告强调坚持党对一切工作的领导，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《中国共产党支部工作条例（试行）》进一步明确村党支部全面领导隶属于本村的各类组织和各项工作，领导村级治理。在农村基层工作中，至少有三个方面的重大变化，体现和突出了党的领导：一是在资金支持上，各级加大了对村级党建工作的投入。各级有关部门对村里党建工作投入都比较大。我们在北京顺义区高丽营镇一村调研时发现，上级投入建设的党建活动中心180多万元。二是在人才支持上，北京开始设立党建助理员，取代此前的大学生村官。三是村“两委”主要负责人上，北京明确要求在2018年底和2019年初的村“两委”选举中，村党支部书记兼村委会主任比例达到100%。2013年，北京村党支部书记兼村委会主任比例为65.7%。

我们在京郊全国民主法治示范村调研时发现，其共同点是村党支部书记领导有力，确保对村庄和村民的有效控制，维持了村民不上访、不闹事的稳定秩序，但村民大都则是“沉默的大多数”。

在强化村庄党的领导、加强党建工作的同时，能否与时俱进地相应加强自治、法治、德治建设，不至于以党支部领导取代和淹没自治、淡化和冷落法治、空洞和虚化德治，是村庄治理需要认真思考和对待的问题。强调村党支部书记全面兼任村委会主任，这既可以增强村级权力的集中统一领导，但也有可能使村民的直接民主选举流于形式。

在传统中国乡村，所谓“皇权不下县，县下皆自治”，乡村有悠久的自治传统，但这种乡村自治也是皇权统治下的自治。不过，历朝历代并没有另外建立一套与官僚体系和自治体系并行且凌驾于其上的单独代表皇权的组织系统，并将之延伸到乡村底层社会进行主导性治理。

正确处理好党的领导与自治、法治、德治的关系，既要坚持党的领导，也要坚持自治为基、法治为本、德治为先，不断健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体制机制，核心是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在坚持党的领导中，我们尤其要克服以党的领导代替人民当家作主、以党的领导取代依法治国的认识误区和实践偏差。党的领导与自治、法治、德治之间关系的任何偏废和失衡，都会导致乡村治理的扭曲和治理异化。

（五）处理好国家、集体、农民的关系

从乡村治理维护的利益关系上说，走向乡村善治，必须处理好国家、集体、农民的关系。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[32]他还说“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[33]几十年来，处理好国家、集体、农民的关系，好像是一个老生常谈的话题。但事实上，这三者之间的关系并未得到真正理清、理顺。处理好国家、集体、农民的关系，核心是要实现对农民基本权利的尊重和保障。

1978年11月，安徽小岗村农民选择“大包干”时，承诺“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，在保障国家、集体利益的基础上，为农民自己的生存利益开辟了道路，从而揭开了中国农村改革的序幕。2002年11月，党的十六大政治报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”[34]

维护和实现人民群众的根本利益，不仅需要政治上的宣示，而且需要制度上的建设和行动上的落实。长期以来，国家、集体、农民三者之间的利益严重失衡，国家侵害集体利益和农民利益、集体侵害农民利益的现象屡见不鲜。这决不是因为我们在政治上缺乏对农民利益的重视，而在于制度建设和体制安排上的缺失以及实践中的弊端。

走向乡村善治，处理好国家、集体、农民的关系，必须明确农民的三重身份，保障和实现农民的三重权利。第一，农民作为国家公民，拥有公民身份，享有公民权；第二，农民作为集体经济组织成员，拥有社员身份，享有成员权；第三，农民作为村庄社区居民，拥有村民身份，享有村民权。这三重权利是交织在一起的，具体体现为人权、产权、治权三类权利。[35]

保障和实现农民的公民权，就是要全面依法治国，坚决落实《宪法》规定的公民的基本权利和自由；保障和实现农村集体经济组织的成员权，就是要全面深化农村集体产权制度改革，界定集体经济组织成员身份，落实农民的财产权利和民主参与权利；保障和实现农民（村民）村庄社区的村民权，就是要全面推进村民自治，落实农民（村民）对村庄社区公共事务的自治权以及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，保障和实现农民（村民）当家作主。

（六）处理好传统文化与现代文明的关系

从乡村治理秉持的文明理念上说，走向乡村善治，必须处理好传统文化与现代文明的关系。离开中华优秀传统文化和现代人类共同的文明成果，就不可能有乡村的真正善治。处理好传统文化与现代文明的关系，核心是要实现中华优秀传统文化与现代人类文明有机结合，创造新的中华文明。

中华文明源远流长，博大精深。但是在现代化进程中，由于我们曾长期丧失了民族自尊和文化自信，自五四以来长达一百年的反传统主义潮流，使我国优秀的传统文化像脏水一样被泼掉。

在乡村治理上，我国有丰富的乡村传统治理资源值得挖掘与传承。一是悠久的乡村自治传统。在传统中国，国家官僚组织体系只设置到县一级，县以下的乡村实行乡绅自治。二是深厚的乡村德治资源。以儒家文化为主体的中华传统文化，具有鲜明的人文精神和道德感染力，并与农耕文化相结合，形成了独具魅力的乡村文化和乡村文明，为中国人提供了不可取代的精神家园。三是深入人心的天理王法观念。乡村正义，讲求合情合理合法，信奉天理王法。情理、天理也就是西方法治文化中基于人性的自然法，王法就是人定法。天理王法虽然有等级秩序，但却为社会共同体提供了基本的规则秩序和行为底线。这些宝贵的传统治理资源，曾经在势不可当的20世纪暴力革命中被摧毁殆尽。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，强调传承和弘扬中华优秀传统文化，这具有重要的现实意义。但破坏文化易，建设文化难。对中华优秀传统文化，还必须根据时代发展的需要，与时俱进地实现创造性转化、创新性发展。

特别需要指出的是，我国传统文化中信奉的中庸之道，强调不偏不倚和正常的社会政治生态，这既是个人为人处世的人生之道，也是国家经世济民的治理之道。中庸之道的治理哲学，就是反对极左、极右两种极端化的激进治理观念和方式。信奉中庸之道，或许正是中华文明成为人类历史上唯一一个绵延5000多年至今未中断的灿烂文明的重要因素之一。中庸之道是我们推进乡村治理现代化、实现乡村善治应当充分吸取的宝贵治理思想资源。

在乡村治理上，应当充分吸收和借鉴人类社会形成的共同文明成果。走向乡村善治，必须吸收的人类现代文明成果相当丰富。就推进乡村善治来说，至少应当充分吸收和发展以下三个方面的文明成果：一是民主。民主就是人民当家作主，这是现代国家合法性的重要来源，也是社会主义核心价值观之一。让人民当家作主，是共产党执政的初心和使命。在中国特色社会主义新时代，必须真刀真枪地深化政治体制改革，大力发展社会主义民主政治，加强社会主义政治文明建设。20世纪80年代以来，我国将现代民主引入乡村社会，发展农村基层民主，实行村民自治制度，这是对现代民主理念的重要认可和践行。邓小平说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[36]同样，没有民主就没有善治，就没有乡村治理的现代化。二是法治。亚里士多德在《政治学》中指出:“法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[37]法治是治国理政的基本方式，也是社会主义核心价值观之一。没有法治就没有善治，就没有乡村治理的现代化。践行法治，必须坚持宪法和法律的最高权威，坚持在法律面前人人平等，坚持立良法行善治。三是市场经济。市场经济是最具效率与活力的社会资源配置方式。市场经济被认为是 “人类最伟大的创造，是人类进步最好的游戏规则。”[38]我国的市场化改革始于农村，但农村的市场化程度仍然不高，特别是土地等生产要素的行政化配置相当明显。完善社会主义市场经济体制，是我国改革开放的基本目标之一。建立健全社会主义市场经济体制，不仅是实现乡村善治的需要，也是实现中华民族伟大复兴的基础性制度保障。

在追赶现代化的潮流中，我们这个伟大的民族和国家，曾经走上了激进化的治国之路，既抛弃了传统文化中的仁政，又拒绝了人类共同文明成果的宪政，而独拥抱苏俄的专政。且不说改革以前革命专政带来的巨大社会创伤，单说近些年来，我国农村频频出现的一些侵害农民权益的怪现象，比如强拆农民住宅逼迫农民集中上楼运动、河南的平坟运动、山西的砸棺运动，以及一些地方强制推行的农村火葬运动等极端化的施政方式，就是地方当政者既缺乏中国传统文化底蕴、又缺乏现代文明素养的典型反映。这是我们要走向乡村善治必须深刻反思和坚持反对的。

（七）处理好经济发展与生态环境的关系

从乡村治理实现人的永续生存上说，走向乡村善治，必须处理好经济发展与生态环境的关系。我们以前的社会科学研究以及社会治理活动，基本上都是建立在生态环境是给定不变的基础上的。但是，经过改革发展40多年后的今天，生态环境问题已经严重恶化，这不但严重影响和制约社会科学研究以及社会治理活动，甚至危及人们的基本生存和人类永续发展。处理好经济发展与生态环境的关系，核心是要建设生态文明，实现天人合一的永续发展。

改革以来，我们坚持以经济建设为中心，视发展为执政兴国的第一要务，在告别以阶级斗争为纲的革命专政路线之后，走上了经济发展主义的不归路。这种经济发展主义的模式，虽然极大地增加了社会的物质财富，但对生态环境的掠夺和破坏是空前的。一段时期以来，经济学家们热衷于谈中国如何避免陷入中等收入陷阱。中等收入陷阱是我国经济社会发展进程中必须予以高度重视的重要问题，但我们认为，我国面临最严重的陷阱不是中等收入陷阱，而是自杀式发展陷阱。自杀式发展陷阱就是为了片面追求经济发展目标而使人们生存环境遭到根本性破坏，从而危及人们身心健康和人类生存繁衍的发展状态。“自杀式发展陷阱”的种种迹象已经日益明显地警示出来。走出“自杀式发展陷阱”，建设健康中国、健康乡村已刻不容缓。[39]

第一，破坏自然环境是最根本的自杀。空气污染、水污染、土壤污染等自然环境的有毒化，严重危害人们的身心健康。据北京市肿瘤防治办公室副主任王宁指出，北京市肺癌发病率由2000年的39.56/10万人上升到2011年的63.09/10万人，10年间北京市肺癌发病率增长了约43%。[40]

第二，生产和销售有毒食品、药品是最愚蠢的自杀。三聚氰胺毒奶粉、山东有毒疫苗事件等等，有毒食品、伪劣药品严重危及人们的身心健康。2004年3月，著名科学家钟南山指出：“食品安全问题已经是一个很严重的问题，如果不采取相应的解决办法，再过50年，很多人将生不了孩子。” [41]

第三，科学技术的滥用是最聪明的自杀。中国有句古话，叫做“聪明反被聪明误”。大家都知道“科学技术是第一生产力”，但我们也必须认识到“科学技术也是第一破坏力”。这个观点也是符合辩证法的。当今世界的科学发现和技术创新的速度远远超过了政府对之进行监管的能力，包括转基因技术在内的新兴技术不仅带来人体健康、环境威胁等常规风险，也带来一些独特的社会问题。[42]著名科学家霍金就发出过警告：科学技术的进步可能导致人类的自我毁灭。[43]

第四，强制计划生育是最野蛮的自杀。几十年来，强制推行一胎化的激进生育限制政策，将中华民族生生不息的生育文化毁于一旦，造成了前所未有的人口危机。这实质上是充满计划经济思维的精英集团，将泱泱大国的人口优势视为人口负担，既缺乏历史的耐心，又缺乏宽广的视野，却一味任性地使用公权力去达到控制人口生育目标的既无益于人民、又有害于国家的民族自杀政策，是专家误国、精英误国的典型案例。[44]当务之急是尽快将自主生育权还给家庭和公民，积极实行鼓励生育的政策，将各级计划生育机构全面转型为生育健康与养老服务机构。[45]

走向乡村善治，最根本的是要全面深化改革，发展思想市场，建设制度文明，培育出既有中华文化底蕴、又有现代文明素养的新国民，创造出兼容并包、融中西文明于一体的新中华文明。在经历了40年改革开放后的中国，必须在追求经济增长的基础上，实现全体国民现代文明素质的提高。否则，乡村有的只是控制，而不可能有善治。

四、推进乡村治理现代化的思考和建议

推进乡村治理体系和治理能力现代化，必须坚持问题导向，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，统筹推进乡村经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理和党的建设，将中国优秀传统文化、改革开放伟大实践、人类政治文明共同成果有机结合起来，为实施乡村振兴战略提供有力支撑和保障，推动实现新时代农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

（一）在总体思路上，坚持走中国特色乡村善治之路

中国特色乡村善治之路，就是在中华文化的基础上，在现代政治文明的发展中，坚持和完善党领导的自治、法治、德治相结合的乡村优良治理之路。在当代中国，党的领导是乡村治理的政治前提和保障，自治是乡村治理的核心和本质，法治是乡村治理的关键和规范，德治是乡村治理的引领和支撑。

走中国特色乡村善治之路，一要解决新时代面临的三大问题。一是必须解决计划经济体制遗留下的老问题，二是必须解决市场化改革以来产生的新问题，三是必须解决国家实现民主法治转型的大问题。二要认真处理好三大基本关系。一是必须处理好国家与农民的关系，加强现代国家民主法治建设，切实保障农民的基本权利和自由尊严；二是必须处理好官治与自治的关系，加强现代法治体系建设，明确官治、自治的领域边界和各自职责；三是必须处理好城市与乡村的关系，从根本上破除城乡二元体制，坚持城乡价值平等，实现城乡融合发展。三要切实保护农民的三大权利。一是必须维护和发展好农民的人身权利，二是必须维护和发展好农民的财产权利，三是必须维护和发展好农民的公共治理权利即民主权利，促进农民自由而全面发展。四要着力推进三方面的改革开放。一是必须在制约和规范公共权力上深化改革，切实将权力关进制度的笼子里；二是必须在驾驭和节制资本上深化改革，着力引导资本趋利避害；三是必须在保护和激活社会上深化改革，真正让社会充满生机与活力。

（二）在重点工作上，加快构建八大制度体系

一是大力加强农村党的建设，加快构建党全面领导乡村的制度体系，强化乡村善治的政治保障。办好农村的事情，实现乡村振兴，推进乡村治理体系和治理能力现代化，关键在党。党的领导是当代中国推进乡村治理最基本的政治前提。必须提高党把方向、谋大局、定政策、促改革、抓治理的能力和水平。不断完善党领导乡村工作的体制机制，落实《中国共产党农村基层组织工作条例》，加强农村基层党的建设，将全面从严治党向广大农村基层延伸和全覆盖，以全面从严治党引领和推动乡村治理走向制度化、规范化和程序化。

二是着力破除城乡二元体制，加快构建城乡融合发展的制度体系，形成乡村善治的城乡格局。城乡二元结构是制约乡村全面发展的最关键的体制性根源之一。要全面破除城乡二元体制，持续推进城乡发展一体化，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系。必须在经济、政治、社会、文化、生态文明和党的建设等方面，建立健全全国城乡统一、平等、开放的制度体系，形成城乡等值、制度公平、平等交换、自由流动的新型城乡关系。

三是深化农村集体产权制度改革，加快构建维护集体财产权利的制度体系，夯实乡村善治的产权基础。集体所有制是乡村治理面临的最基本的体制环境和约束条件。必须适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，积极探索农村集体所有制有效实现形式，尽快建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，构建完备的集体经济治理体系，保护和发展农村集体和广大农民合法的财产权利，为乡村善治提供坚实的产权基础。

四是强化农村基本公共服务供给，加快构建城乡基本公共服务均等化的制度体系，织牢乡村善治的社保网络。农村基础设施和基本公共服务的滞后与短缺，是长期城乡二元社会管理的产物，是城乡发展不平衡、农村发展不充分最突出的体现。必须大力优化财政支出结构，持续提高民生支出占财政支出的比重，加大农村基础设施、公共服务设施和基本公共服务的投入，推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，加快实现城乡基础设施和基本公共服务一体化，全面提升农村基本公共服务水平，实现城乡基础教育、基本医疗、基本养老等基本公共服务均等化和一体化，推进精准脱贫，加快提高农村社会保障水平，让全体农民都能过上体面而有尊严的现代生活。

五是不断健全村民自治方式，加快构建保障村民自治权利的制度体系，增强乡村善治的社会活力。由于长期的历史文化传统等多重原因，我国形成了强国家－弱社会、强官治－弱自治、强封闭－弱开放的社会治理格局，农民群众的主体作用没有得到应有的发挥，村民自治的优势没有充分地显现，乡村社会的活力存在不足。必须着眼于村民民主自治权利的保障和实现，不断创新村民自治方式，加强村民自治制度建设，用制度保障和落实村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，丰富乡村民主协商的形式，保障农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事村民商量着办，不断激发乡村社会的活力。基层自治的层级既要向自然村下沉，也要向乡镇一级拓展与提升。必须明确界定党务、政务、自治事务、集体经济事务的领域与边界，做到既能各行其事，又能协同共治。必须适应城乡融合发展的需要，实现农村社区公共事务的开放，使全体社区成员都能平等有序参与社会公共事务的管理，实现农村社区的多元民主参与治理。

六是加大“三农”立法工作，加快构建法治乡村的制度体系，实现乡村善治的法治保障。必须按照法治中国建设的总目标，加快建设法治乡村。在全面依法治国进程中，必须全面加强乡村立法工作，善于运用法治思维和法治方式推进“三农”工作，切实将政府各项涉农工作全面纳入法治轨道，加快建设法治政府，真正坚持依法行政。必须将农村基层的党内民主、自治民主、集体经济组织民主、社会民主、基层协商民主等各种形式的民主纳入法治框架，推进基层民主的法治化建设和规范化建设。必须将乡村的各种公共权力关进制度的笼子里，做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法有追究。在加强平安乡村建设中，依法打击危害农村公共利益和侵害农民合法权益的违法犯罪活动，对村匪地霸等农村黑恶势力必须集中整治、依法严惩，维护社会公平正义。要在惩恶扬善中加快重塑乡村优良的政治生态和公正的法治环境。

七是突出乡村文化建设，加快构建乡村道德文化的制度体系，激活乡村善治的道德力量。发源于乡村的农耕文化是中华文化的基因和底色。必须大力弘扬和传承中华优秀传统文化，警惕和制约权力与资本对乡村文化的恣意破坏，尊重和敬畏独具中华特色的乡村传统风俗和地方乡土文化，培育和建设新乡贤文化，推进中华优秀传统乡村文化的创造性转化、创新性发展。必须立足我国乡村熟人社会的明显特征，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，倡导和培育现代新君子，强化道德教化作用，加强乡村道德建设，营造全社会崇德向善、惩恶扬善、重义守信、尊老爱幼、守望相助的乡村风尚，重振具有悠久历史传承的乡村道德，建设具有强大感染力向心力、留得住乡愁乡情和心灵归宿的新道德乡村。

八是促进农业农村绿色发展，加快构建美丽健康乡村制度体系，优化乡村善治的生态环境。必须坚持和贯彻绿水青山就是金山银山的理念，推动农业农村绿色发展，形成乡村绿色发展方式和生活方式。加强农村人居环境整治，大力发展生态有机农业，持续开展植树造林，严格控制和减少农药化肥等使用量，增加生态健康产品和服务的供给，保障和提高农产品质量以及食品安全质量，加强乡村生态文明体制建设，加大影响人们身心健康的环境问题的治理力度，从严整治和惩处一切破坏生态环境、损害身心健康的行为。落实《“健康中国2030”规划纲要》，切实保障食品药品安全，构建美丽乡村和健康乡村的制度体系，全面提升乡村环境宜居水平和农民身心健康水平。通过有效治理，加快建设一个与实现中华民族伟大复兴相适应的山青水秀、天蓝地绿、村美人和、身心健康的美丽健康乡村。

（三）在工作方式上，要实现六大转变

一是从长期注重农业现代化向更加注重农村和农民现代化转变。在新时代推进乡村治理现代化，既要持续推进我国农业的现代化进程，实现工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步发展，补齐“四化”同步中的农业现代化的短板，必须更加重视和推进农村和农民的现代化，实现农村社会的全面进步和农民的全面发展，补齐国家现代化中的农村和农民现代化的短板。

二是从长期注重乡村自我发展向更加注重城乡融合发展转变。在继续推进乡村建设和发展的同时，必须更加注重跳出乡村看乡村、跳出“三农”看“三农”、跳出乡村治理看乡村治理，坚持从城乡融合发展的高度，加快构建新型城乡关系，建立健全全国城乡统一、平等、开放的制度体系和市场体系，实现城乡要素的双向自由流动和平等交换，实现乡村振兴与新型城镇化的协调发展。

三是从长期注重农民增加收入向更加注重满足农民对美好生活的向往转变。在持续增加农民收入、大力实施精准脱贫、不断满足农民群众对物质文化生活需求的同时，必须紧紧把握新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾新变化，更加重视满足广大农民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的新需要，全面提高农民的生活质量，保障和促进农民的全面发展。

四是从长期注重物质技术投入向更加注重乡村制度供给转变。在持续加大对农村的科学技术项目、基础设施、公共服务设施建设、扶贫帮困等物质技术投入的基础上，必须更加注重加强现代乡村社会的民主法治制度建设，强化民主法治制度供给，将“三农”工作全面纳入制度化、程序化、规范化的轨道。

五是从长期注重政府主导向更加注重发挥农民主体作用转变。在坚持党的领导下继续发挥政府在“三农”工作中的主导作用基础上，必须更加注重实行政企分开、政社分开，处理好政府与市场关系、政府与社会的关系，不断深化经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制等各方面体制改革，真正尊重和发挥农民的主体作用，用现代民主法治制度体系保障农民当家作主的权利。

六是从长期注重“三农”政策引导向更加注重“三农”法治建设转变。在继续发挥有关政策在“三农”工作中的积极引导和重要规范作用的同时，必须积极适应全面依法治国的新要求，更加注重加强“三农”领域的立法工作，推进“三农”工作的法治建设，不断将各项涉农工作全面纳入法治的轨道，在建设法治中国的进程中更加有效地全面建设法治乡村。

注释：

[1] [美]明恩溥著《中国乡村生活》，陈午晴、唐军译，中华书局2006年7月第1版，第7页。

[2] 费孝通著《乡土中国　生育制度》，北京大学出版社1998年5月第1版，第51、21页。

[3] [美]明恩溥著《中国乡村生活》，陈午晴、唐军译，中华书局2006年7月第1版，第7页。

[4]　张英洪《重新认识乡村的价值》，载《中国乡村发现》2015年第2期。

[5] 《中共中央印发〈乡村振兴战略规则（2018－2022年）〉》，载《农民日报》2018年9月27日。

[6]俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年9月第1版，第4页。

[7] 《荀子》，方勇、相波译注，中华书局2011年3月第1版，第199页。

[8] 俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年9月第1版，第1页。

[9]俞可平主编《论国家治理现代化》（修订版），社会科学文献出版社2015年3月第1版，第20页。

[10] 俞可平等著《中国的治理变迁（1978－2018）》，社会科学文献出版社2018年5月第1版，第3页。

[11] 江必新《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》2013年11月15日。

[12] 罗荣渠著《现代化新论——世界与中国的现代化进程》（增订版），商务印书馆2004年1月第1版，第17页。

[13] 何传启著《东方复兴：现代化的三条道路》，商务印书馆2003年4月第1版，第7－8页。

[14] 陈嘉明著《现代性与后现代性十五讲》，北京大学出版社2006年4月第1版。

[15] 《中国现代化报告2010—世界现代化概览》，2010年1月第1版，第175页。另参见虞和平主编《中国现代化历程》（1－3卷），江苏人民出版社2001年9月第1版。

[16]参见虞和平主编《中国现代化历程》（1－3卷），江苏人民出版社2001年9月第1版。

[17] 《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年11月第1版，第439页。

[18] 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年10月第1版，第226页。《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年11月第1版，第14－15页。

[19] 《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年10月第1版，第22－23页。

[20] 《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年10月第1版，第9页。

[21] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年11月第1版，第3页。

[22]俞可平等著《中国的治理变迁（1978－2018）》，社会科学文献出版社2018年5月第1版，第5－6页。

[23]费孝通著《乡土中国》，上海人民出版社2007年8月第1版，第275－293页。另见费孝通著《中国绅士》，惠海鸣译，中国社会科学出版社200年1月第1版，第46－56页。

[24]秦晖《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，载《中国乡村研究》2003年第1期。也有学者对秦晖的这个概括提出质疑，认为这种固定的概括忽视了几千年中国传统社会复杂的社会形态。另参见胡恒著《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社2015年5月第1版。

[25] 参见祁勇、赵德兴著《中国乡村治理模式研究》，山东人民出版社2014年12月第1版，第22－35页。

[26] 萧公权著《中国乡村——19世纪的帝国控制》，张皓、张升译，九州出版社2018年2月第1版。

[27] 本部分内容最早系张英洪于2018年12月29日在中国社会科学院农村发展研究所主办的乡村善治与治理体系创新学术研讨会上报告过。

[28] 俞可平认为善治是公共利益最大化的治理过程和治理活动。参见俞可平著《走向善治》，中国文史出版社2016年10月版，第75页。另参见张英洪《乡村治理要强化维护发展农民基本权利》，载《农民日报》2014年8月6日。

[29] 张英洪《重新认识乡村的价值》，载《中国乡村发现》2015年第2期。

[30] 有关如何认识和对待权力、资本的观点，参见张英洪《建设保障农民权利的公正社会》，载张英洪著《农民权利研究》（全四册）自序，中央编译出版社2014年9月第1版，第7－14页。

[31] 中共十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系后，我们在相关研究中强调真实世界的乡村治理是党领导下的自治、法治、德治。2018年12月29日晚，新华社发布中央农村工作会议在京召开的新闻中明确提出要建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。参见《中央农村工作会议在京召开 习近平对做好“三农”工作作出重要指示》，载新华网http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-12/29/c_1123926575.htm

[32]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。

[33]《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第103页。

[34] 江泽民《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社2002年版，第31－32页。

[35] 参见张英洪《公共品短缺、规则松驰与农民负担反弹——湖南省山脚下村调查》，载《调研世界》2009年第7期。张英洪《抓住农村改革的三条主线》，载《中国经济时报》2017年2月28日。张英洪《不断促进农民的全面发展》，载《农民日报》2019年1月8日。

[36]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年10月第2版， 第168页。

[37] （古希腊）亚里士多德著《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[38] 张维迎著《市场的逻辑》，上海人民出版社2010年7月第1版，第1页。

[39]参见张英洪《走出自杀式发展陷阱》，载爱思想网http://www.aisixiang.com/data/102278.html，2016-11-25 18:40:50发布。

[40]信娜、李丹丹《药品降价 乙肝患者药费一年至少省1.2万》，新京报网http://www.bjnews.com.cn/news/2016/05/20/404037.html

[41]《五十年后许多人难生育 钟南山称，我国食品问题严重，后果不堪设想》，新浪网http://news.sina.com.cn/c/2004-03-27/04242151145s.shtml

[42] 参见（美）温德尔瓦拉赫著《科技失控》，萧黎黎译，江苏凤凰文艺出版社2017年2月版，第5页。

[43] 《霍金：科技进步或导致人类“自毁”》，新华网，http://www.xinhuanet.com//tech/2016-01/20/c_128646652.htm。

[44] 易富贤著《大国空巢》，中国发展出版社2013年2月第1版，第339－344页。

[45] 张英洪、刘妮娜等著《农民荒》，社会科学文献出版社2016年9月第1版，第48页。

原作于2019年3月20日

更多内容参见张英洪 等著《善治乡村——乡村治理现代化研究》，中国农业出版社2019年5月第1版。