“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”是党的十八大以来国家治理体系现代化的基本原则，“全面依法治国”和“全面从严治党”顺应新时代而生。党的十八届四中全会研究了全面依法治国重大问题，首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党的十八届六中全会研究了全面从严治党重大问题，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订了《中国共产党党内监督条例（试行）》。为了进一步提高党内法规制定质量，2019年8月30日党中央对2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》（下文简称《制定条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下文简称《备案规定》）予以修订。《制定条例》和《备案规定》的制定和发布，使中国共产党有了第一部正式的、公开的“立法法”，对提高党内法规制定质量和完善党内法规体系起着至关重要的作用。如果说《制定条例》使得党内法规的制定有章可循的话，那么《备案规定》坚持有件必备、有备必审和有错必纠原则，对于维护党内法规和党的政策的统一性和权威性起到了关键作用。有了《制定条例》和《备案规定》，党内法规体系的构建就提上了议事日程。党的十九届三中全会和党的十九届四中全会确立了党领导一切的制度体系，党内法规体系是国家治理体系现代化的重要组成部分。“一种法律体系理论对于任何充分的关于某一法规的定义来说，完全是必不可少的前提。”每一条党内法规只有放在党内法规体系中才能充分理解，党内法规体系的构建依赖于理论。党内法规体系是社会主义法律体系的组成部分，对其的完善需要社会主义法律体系的理论创新。
党内法规是不是法律
一般而言，规范性、制度性、强制性是法律的三个特点。规范性就是服务于或者意味着服务于作为一种人类行为的指导。制度性就是法律的适用和法典化在很大程度上通过特定制度来实现或规定。强制性是指法律的服从和适用是由国家强制力提供内在保障的。每一种法律体系的理论都必须解释法律的三个特点。党内法规毫无疑问是法律。《制定条例》第三条明确规定，“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。党内法规规范党的领导和党的建设活动，具有规范性。党内法规依靠党的纪律保证实施，具有强制性，《中国共产党政法工作条例》第六条明确规定政法工作“坚持党的绝对领导”，《中国共产党章程》明确宣示“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，《中华人民共和国宪法》总纲第一条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，所以不仅党内法规，而且党的各种决定、通知、意见和建议不同于一般组织的建议之类，其最突出的特点是经过党内法规处理的党员有违法犯罪行为的可以直接移交司法机关，建议司法机关处理的都会得到处理，具有强制约束力。党的十八大以来坚持全面从严治党和依规治党背景下，通过党领导一切的体制机制保证党内法规的适用和实施，彰显了其制度化的特点。
党内法规的道德性与法律性
党内法规适用于党员和党组织，国家法律适用于公民及其组织，为什么党内法规应该严于国家法律呢？梳理这一问题的核心在于，厘清党内法规的法律性与道德性。
人们通常将法治和德治对立起来，认为法治建立在人性恶的基础上，德治建立在人性善的基础上；法律规范行为，道德规范心灵；法律通过外力约束，道德是自我约束。人性善和人性恶的假设都不符合现实。现实的人性是善恶并存的，区别在于不同人的善恶比例不同，可以按照善恶比例对社会上不同人进行分层，国家治理应该是抑恶扬善，使得恶更少一点，善更多一点。法治与德治相结合就建立在人性善恶并存的基础上。邓小平同志明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”在普遍缺乏好制度的情况下，邓小平同志对制度的强调毫无疑问是有道理的，但好制度对人的提升是有限度的，好制度并不能使所有人成为好人，坏制度也不能使所有人成为坏人，所以中国在几千年的国家治理体系中一直存在法律和道德并存的情况，既发挥法律底线的功能同时发挥道德教化的效果。“刑不上大夫，礼不下庶人”就是封建社会礼法并治的治理原则。党的十九大确立的社会主义的法治原则是依法治国和以德治国相结合与依法治国和依规治党有机统一，同时全面从严治党也坚持依规治党与以德治党相结合，无论治国还是治党都既需要法治也需要德治。
法律与道德不是完全对立的关系，而是层层递进的关系。道德规范与法律规范都建立在价值观基础上，有效的法律秩序必须以共同体的最低道德观念为前提。富勒将法律称为“义务的道德”，而将道德称为“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。义务的道德确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。富勒对义务的道德和愿望的道德的区分是绝对化的二元划分，现实情况并非如此。人类不同时期的最低的义务的道德和最高的愿望的道德是不同的，在前一个时期是愿望的道德，在后一个时期可能就成了义务的道德。富勒假定了每个人的义务的道德和愿望的道德相同，然而事实上每个人的义务的道德和愿望的道德并不是完全相同的，同一个人在不同时期的义务的道德和愿望的道德有可能不同，一类人的义务的道德可能是另一类人的愿望的道德。我们可以将富勒对义务的道德和愿望的道德的划分扩展为多层级的义务的道德和愿望的道德，就像一个人的奋斗从最低台阶到更高台阶的不断攀登，每一次的奋斗目标相当于愿望的道德，成功之后就成为像义务的道德一样的起点，层层递进，不断攀升。法律与道德的关系就是这种相对的层层递进关系。
国家法律与党内法规是金字塔式结构。国家规定所有国民必须遵守法律（也就是义务的道德），这样的法律是国法，同时国家提倡国民遵守道德（也就是愿望的道德），这样的道德可以称为“国德”。国德是国民自愿遵守的，但并不排除其中一类人自我选择必须遵守其中部分国德，此时部分国德就成为部分人的法律（所有人的愿望的道德成为了部分人的义务的道德），党内法规就是这样的法律。共产党员是自愿选择加入共产党、经过组织严格考察最后宣誓入党的。《中国共产党章程》第一条规定，申请加入中国共产党的是“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”，也就是说首先必须是“先进分子”才能申请加入；第二条第二款规定，“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”。一般党内法规对于一般国民来说是愿望的道德，但对党员来说则是义务的道德。党内法规又可以区分为党法和党德，党法是所有党员的义务的道德，是必须遵守的，党德是党员的愿望的道德，是自愿遵守的。对于党员来说，《中国共产党廉洁自律准则》中规定的“党员廉洁自律规范”：“第一条 坚持公私分明，先公后私，克己奉公。第二条 坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事。第三条 坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约。第四条 坚持吃苦在前，享受在后，甘于奉献。”都是党员必须做到的，是党法。对于一般党员来说，党员领导干部廉洁自律规范“第五条 廉洁从政，自觉保持人民公仆本色。第六条 廉洁用权，自觉维护人民根本利益。第七条 廉洁修身，自觉提升思想道德境界。第八条 廉洁齐家，自觉带头树立良好家风”是愿望的道德，是党德，但对党员领导干部来说，则是义务的道德，是党法。党内法规中有针对一般党员的、党员干部的和党员领导干部的，实现“添一个身份则多一份规矩”。这与一个人自愿结婚后就不能再享受单身汉的自由、一个人成为父母后就有更多的义务的道理是相同的。至于愿望的道德是否能够通过规范行为来实现的问题是技术操作问题。党内法规是法律，但不是国法，而是党法；党内法规又可以分为党法和党德；如果说国法是义务的道德，那么党法是愿望的道德；如果说党法是义务的道德，那么党德是愿望的道德；由此社会主义法律体系是一个从最低义务的道德到最高的愿望的道德的金字塔结构，越往上愿望的道德性越强，对所规范主体的要求越严，规范的柔性也越强，实质合理性也越强。如果说资本主义法治要实现的是基于人性恶的底线防范式法治，那么社会主义法治要实现的是基于人性善恶并存的底线防范和理想弘扬式法治。
党内法规的稳定性与变革性
“法律必须稳定，却不能静止不变。”如果说庞德的这句话表达了变革时期法律被动应对社会变化的事实，那么社会主义法律的变革性是其主动性的本性，因为共产党是一个以实现共产主义伟大理想为使命的使命型政党。通过党内法规的变革来实现国法的变革是社会主义法治的基本特征。
共产党是使命型政党，共产党的使命包括领导无产阶级革命夺取政权和实现共产主义。共产党与一般无产阶级政党相同的地方在于通过革命夺取政权。《共产党宣言》明确宣示：“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。共产党人的最近目的是和其他一切无产阶级政党的最近目的一样的：使无产阶级形成为阶级，推翻资产阶级的统治，由无产阶级夺取政权。”共产党与一般无产阶级政党不同在于它有更加远大而崇高的理想，在领导无产阶级夺取政权之后进行经济基础革命、社会革命和思想文化革命，最终实现共产主义：“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质。原来意义上的政治权力，是一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力。如果说无产阶级在反对资产阶级的斗争中一定要联合为阶级，通过革命使自己成为统治阶级，并以统治阶级的资格用暴力消灭旧的生产关系，那么它在消灭这种生产关系的同时，也就消灭了阶级对立的存在条件，消灭了阶级本身的存在条件，从而消灭了它自己这个阶级的统治。”共产党的最终目标是解放全人类和实现共产主义，与资产阶级政党不同在于它不仅是为了执政，而且是为了通过不断的社会革命和自我革命领导人民走向解放。共产主义远大目标决定共产党既不能保守自己的利益也不能停滞不前，只有通过不断的自我革命来逐步消灭阶级解放全人类最终实现共产主义。所以社会主义法治不同于资本主义法治以保持稳定为特征，而是为了阶级和国家消亡，为了消灭自身，最终实现共产主义。
党内法规体系与国家法律体系的关系
党内法规是法律，那么党内法规体系与国家法律体系的关系就是一个不可回避的问题。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定的党内法规定义是：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规仅仅是规范党员的行为和党组织的工作和活动的，党内法规的名称名副其实。事实上，以“党内法规“之名的党内法规不仅仅规范党员和党组织，而且涉及其他非党主体，最典型的是《中国共产党统一战线工作条例》涉及民主党派、无党派、工商联等。2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。由中共中央办公厅法规局编辑并由法律出版社出版的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》就是按照“1+4”为基本框架的。党的自身建设法规制度是狭义的建设法规制度，党的组织法规制度和党的监督保障法规制度实际上也属于党的建设法规制度，党的领导法规制度不同于其他三种法规制度。党章中既有党的建设法规制度也有党的领导法规制度。《制定条例》第三条非常明确规定党内法规是“规范党的领导和党的建设活动”的，这是一个明显的进步。顾名思义，党的建设仅仅涉及党员和党组织，也一直是我们党重视的，已经成为马克思主义理论下的二级学科。党建包括思想建党和制度治党，制度可以是非正式制度也可以是正式制度，正式制度包括党内法规和规范性文件。思想建党是理论上的和信念上的，制度治党要求规范化和强制约束力。党中央强调全面从严治党和依规治党必然要求对党的建设进行规范，对党的建设进行规范的法规称为“党内法规”是合理的。领导是一种关系，涉及领导者和被领导者，中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等都是领导与被领导的关系；同时，党中央在制定党的领导法规制度时都会征求非党主体的意见和建议，《中国共产党统一战线工作条例》就征求过民主党派、无党派、工商联等非党主体的建议。
党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系，党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作，规范党的对外领导的法规即党导法规，规范党的对内治理的法规即党内法规。党导法规既是保证党与人民群众血肉联系的规则，也是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。在现实的政治中，如何从法律层面保证党的领导与人民主体地位相统一就是党导法规的任务。党导法规是党与人民之间领导关系的规则，要求党在制定党导法规时必须坚持从群众中来到群众中去原则，在党与人民的互动中将党的主张与人民的愿望紧密结合，形成表达共同意志的党导法规。当前，党导法规由党中央统一制定颁布，但制定程序中必须明确规定被规范的非党主体的参与，确保党导法规是党与非党主体的共同意愿。党导法规是党领导国家的制度落实，是党领导国家的依据和工具。党导法规是宪法总纲第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的制度化、法治化，是党总揽全局、协调各方的制度化和法治化。党导法规使党对一切工作的领导有规可循，是党行使领导权的法律依据。党导法规是党制定政策的规范依据，党的政策以党导法规为制定依据，引导着国家法律变革，使党的主张转化为国家意志、国家法律。
党导法规的制定依据是宪法和党章，因为宪法是国家的根本大法和统一大法，宪法明确规定了中国共产党的领导地位。《中国共产党政法工作条例》第一条明确“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导，做好新时代的政法工作，根据《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》和有关法律，制定本条例”是一个非常积极的信号。《中国共产党统一战线工作条例》和《中国共产党党组工作条例》的制定依据也应该是宪法和党章，因为宪法序言中明确了“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，“在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展”。党导法规的基础是中国共产党的先锋队性质和领导地位，为中国共产党所独有。中国共产党与八个民主党派的关系是中国特色新型政党关系，新就新在中国共产党的领导地位。中国共产党通过党内法规规范作为领导党的自身，然后通过党导法规领导其他民主党派、无党派和社会团体，充分体现了中国特色社会主义的基本特征。无论如何，党中央将规范党的领导关系的法规称为“党导法规”，既有法理依据也有现实意义。（有必要补充说明的是，毛泽东同志最初使用的概念是“党规”。1938年，毛泽东同志在扩大的六届六中全会上作了《论新阶段》的政治报告，明确提出“所以纪律教育，不但在养成一般党员服从纪律的良好作风上是必要的；而且在监督党的领袖使之服从纪律，也有其必要。党的纪律是带着强制性的；但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。为此原故，从中央以致地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。邓小平同志在著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中明确提出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。邓小平同志同样没有说“党内法规”，而且邓小平同志实际上提出了法治上的“治国必先治党”思想。）
区分党内法规和党导法规有利于构建以宪法为统领的完整统一的中国特色社会主义法律体系。现有中国特色社会主义法律体系包括党内法规体系和国家法律体系，中国特色社会主义法律体系还应将党导法规体系纳入其中。党内法规是党的内部治理的制度化和法治化，党内法规严于国家法律从制度上保证党的先进性，保障党的领导地位，党的领导和唯一执政就具有了正当性；国家法律是全国人民共同意志的法律化；党导法规则是连接党内法规和国家法律的“楼梯”。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国，依规治党是依据党内法规治党，依规领导是依据党导法规领导。依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一，党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。因此，党导法规是正当化、规范、改善和加强党的全面领导的必然选择。
《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规的效力等级。第三条明确规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，可以说党章是党规中的“宪法”。第五条通过对党内法规的名称区别来区分党内法规的所规范的内容：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。”第二十八条进一步通过对中央党内法规草案审批的规定明确了党内法规的效力等级，“（一）准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准；（二）条例草案一般由中央政治局会议审议批准；（三）规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准”。迄今为止印发的党内准则只有三个：《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，需要特别注意的是《关于党内政治生活的若干准则》主要解决党内民主问题，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》主要解决党内集中问题，民主集中制是中国共产党的组织原则。规定、办法、规则和细则之间的效力等级是相同的。党规与国法之间的协调一致是法律体系的根本要求，在效力等级上不能采取含含糊糊的态度，而是需要构建一个以宪法为统领、以党章为核心的社会主义法律效力体系。
【参考文献】
①[美]富勒著，郑戈译：《法律的道德性》，北京：商务印书馆，2005年。
②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1993年。
③马克思、恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，1997年。
④宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015年。
⑤柯华庆：《论党的全面领导与依宪治国》，《中国共产党》，2019年第3期。
⑥中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第十五册，北京：中央文献出版社，2011年。
⑦《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年。
（作者为中国政法大学党规研究中心主任、教授、博导）
