城镇化是国家现代化的必由之路。党的十九届五中全会公报指出，要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。这明确了新型城镇化目标任务和政策举措，为“十四五”及未来一段时期新型城镇化工作指明了前进方向、提供了基本遵循。

城乡人口将双向流动

发达国家伴随着工业化，农村人口逐步向城市转移，时间拉得较长。现在发达国家已进入后工业社会，城市人口比重较高，占80%左右。中国的工业化是新中国成立之后才展开的，时间较短。“十四五”期间，城镇化的速度可能以 0.8 到1 个百分点增长。到2025 年，可能达到65%的水平。原来测算是2030 年中国城镇化水平可能达到70%，现在考虑放缓的因素，可能到2035 年中国城镇化水平才能超过70%。

农业转移人口市民化是指农村人口进入城市务工、经商应享受和市民同等的公共服务和社会福利。应不断缩小与市民享受的公共服务和社会福利的差距，这就是市民化过程，而不是仅仅把农村户籍改成城市户籍。未来进入城市的农民工数量取决于城市能提供多少就业岗位。过去，主要的就业岗位在工厂和建筑工地。现在一些劳动力密集型的产业转移到国外，取而代之的是服务业岗位，比如餐饮业、快递业、卫生环保、物业保安等。随着网络购物的普及，快递服务是一个重要的就业渠道。

建立合理的城镇体系

小城市之所以是小城市，是因为吸引力较小。小城市如果有良好的环境、发达的交通，可以发展大产业，吸引人才，聚集人口，就可能变成中等城市，中等城市就可能变成大城市，这不是由人的主观愿望所决定的。未来大城市主要发展现代服务业、金融、保险、高科技产业、文化创意产业等。中等城市主要发展制造业，因为成本低，且需要的劳动力很多。小城市主要发展零部件等配套产业，小城镇主要发展农产品加工业，将原粮加工为成品，再销售到城市。从事农业的农民住在农村，离耕地近一点，未来的农村环境将是优美的，公共服务是比较完善的，具有吸引力的。

区域协调发展使区域之间的差距趋向缩小——人均 GDP 不可能都一样，而是各区域收入水平和生活水平没有太大差距。区域协调发展通过人口的流动来实现，比如，一个区域收入水平高，就会吸引人口流入，分母变大，人均收入水平就下降了。有些地方人口减少了，分母变小人均收入就提高了。过去农民收入比较低，主要原因是人均耕地少，农业的比较效益低，农产品价格由市场决定，价格很难提高。现在农业收入没有变，但农民人数少了，农民的收入就会相应提高。如今很多农民工回流，一是因为农民的收入在提高，二是对农民的公共服务水平在提高，所以农村就有了吸引力。

着力解决“大城市病”

随着人口的聚集，大城市的生活成本必然会提高，房价也会很高。城市规模大了，物流成本也会提高。热岛效应、汽车排放使环境受到影响，这种情况谓之“大城市病”。如何解决“大城市病”？

要调整产业结构。产业结构高度化，很多城市以制造业为主，由于制造业具有成本敏感性，将逐渐转移到中等城市和小城市。大城市要发展现代服务业、金融、保险、旅游等产业，一个大楼可容纳几千人，占地较少，附加值较高。要发展高科技和科技研发，科技研发靠高素质的人来完成，不需要厂房。

要在大城市周边规划建设“反磁力中心”。城市会越来越大，但越大不一定越好。应在大城市50 公里和100 公里的范围内，再建一个吸引力较大的城区。应使新城区的交通更便捷，设施更完善，生态更美好，经济更繁荣，就会吸引很多产业过去，很多人到新区去工作。老区的人口增长压力就会减轻。以浦东为例，原来上海以浦西为主，开发开放浦东后，浦东聚集了很多产业和人口，有效减轻了浦西的压力。规划建设都市圈。建设轨道上的都市圈，实现都市与周边地区同城化。这样，很多产业就会向周边城市聚集，也可以减轻都市人口快速增长的压力。

作者：肖金成 中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长

来源：本文原载于《社会科学报》2021年01月07日第001版