我国内河水系发达，水运资源丰富，具有发展内河航运的巨大潜力。但是，由于体制机制等方面的原因，我国内河航运发展严重滞后，成为综合运输体系中的"短板"，不适应新形势的需要。加快内河航运发展是一项十分紧迫的战略任务。近期，我们深入长江三峡、珠江流域实地调研，认为进一步加快内河航运发展必须克服五大障碍。
障碍一：水利水电枢纽通航设施建设严重滞后。内河水利水电枢纽中的通航建筑物，是确保航道畅通的关键节点。国家明确要求水利水电工程的通航建筑物与发电设施"同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步运营"（"五同步"）。但在实际建设过程中，水利水电枢纽不建、缓建或低标准修建通航建筑物的情况十分突出，严重阻碍航道通畅，不少河流因此断航，导致河道航运价值显著下降甚至完全丧失。据统计，全国有50％的水利水电枢纽没有充分考虑通航要求，已经造成近4万公里航道碍航或断航。比如，龙滩、百色、乌江渡等枢纽不建或缓建通航建筑物，导致红水河、右江和乌江断航多年，阻断了云南、贵州等西南地区的水路出海通道。又比如，湖北汉江王莆洲水利枢纽的船闸为300吨级，不能满足规划的1000吨级三级航道标准，直接降低了整条河流的通航能力。还比如，长洲水利枢纽已建的两线船闸因设计不当，在上游来水达到设计通航流量值时，下游实际通航水位却比设计值低120厘米，造成标准设计船舶无法通行。
我们认为，航运是内河的重要功能，增强和改善航运能力是内河枢纽建设的重要目标，通航建筑物作为保障航道安全畅通的重要设施不可不建，也不可低标准修建。为此建议：一是由国家发改委牵头，会同交通运输部、水利部等部门，立即对已建成内河水利水电枢纽的通航能力进行认真排查，对未修建或未按标准修建通航建筑物的内河枢纽工程限期整改，尽快扭转已建内河枢纽通航设施建设滞后问题。二是具有航运价值的新建水利水电枢纽工程，必须高标准、高质量、高水平建设通航建筑物，并严格实行与发电设施"五同步"，未经交通运输部水运主管部门同意，水电枢纽不得开工建设。三是强化交通运输部对内河枢纽通航建筑物建设的监督管理，新建水利水电航运枢纽，在投入正式运营前，必须得到交通运输部水运主管部门认可，否则不得并网发电。
障碍二：枢纽通航建筑物管理体制不顺。目前，我国内河枢纽通航建筑物管理体制不统一，在具有通航功能的枢纽中，只有15%由交通部门直接管理，其余大部分由水利水电企业管理。全国两大航运干线长江和西江共有6个航运枢纽，其中葛洲坝、桂平、贵港由交通部门及其下属机构管理，三峡船闸由长江三峡集团公司委托交通部门管理，长洲、西津等船闸则由水利水电企业管理。从实际运行情况看，由交通部门直接管理的船闸，能够发挥交通运输部门专业化、行业化管理优势，运行效率较高，航道较为通畅，航运发展快。而由水利水电企业管理的船闸，由于偏重发电效益，协调相关行政执法管理部门的能力不强，航运管理专业化水平不高，导致船闸运行效率不高，碍航、滞航现象时有发生，安全隐患较为严重。以西江长洲水利枢纽为例，船闸由中电投负责建设和运营，自2007年建成以来，共发生了6次严重的船舶滞航事件，最近的一次滞航达半年之久，沿江经济遭受严重损失，仅上游贵港市造成的直接经济损失就达20亿元左右，枢纽上下游集聚船舶一度高达1700多艘，船员万余人，一旦发生突发事件，后果不堪设想。
我们认为，内河航运社会效益显著，内河枢纽通航建筑物属于公益性设施，其运营管理理当属公益性事业。维护内河航运正常秩序、提高航运能力是政府的一项重要职责。我国为了保障内河航运正常秩序，设立了专门的航运管理机构，建立了正规的海事监管和公安队伍，负责内河航运发展管理、安全监管、航道管理、公安消防等工作。内河水利水电枢纽保障航运畅通与发电效益客观上存在一定的矛盾，航运量大水量流失就多、企业损失的效益也多，由企业负责船闸运行管理，既难以与政府航管、海事监管和公安部门形成有效的协调机制，也缺乏确保航道畅通的内在动力。因此，要加快内河航运发展，必须理顺内河枢纽通航建筑物管理体制，发挥交通部门航运综合管理优势，实行航运一体化管理。为此建议：一是本着依法管理、政企分开、权责对等、安全效能的原则，加强交通管理部门对内河航运的行政管理，将内河枢纽通航建筑物的运行管理权交由交通运输部门统一行使，尤其是长江、西江干线河流的枢纽工程，如长江三峡、西江长洲等船闸，应尽快移交交通运输部门统一管理，相关的运行、管理和维护费用主要由中央和地方政府承担，纳入财政预算管理。二是推进水电电价改革，将水电工程通航建筑物的建设、运行和维护费用纳入水电电价成本，利用经济手段促进通航建筑物的建设和运行维护，实现"以电促航"。
障碍三：内河航道建设投入不足。我国内河航道建设主要依靠中央和地方政府投入，存在资金来源单一、总量不足的问题。据统计，1996年以来，我国全社会共完成内河航道建设投资1065亿元，仅为同期公路投资的1.9%和铁路投资的4.8%。中央财政对内河航道建设投资占交通基础设施投资的比例，由1996年前的3%下降到目前的不足2%。由于投入不足，导致内河航道基础设施建设严重滞后，制约了内河航运发展。一是航道等级偏低。目前全国内河航道中，等级以上航道只占通航里程的一半左右，珠江水系中通航300吨级以上船舶的航道仅占通航里程的16.4%。二是内河港口水平低下。内河港口以中小码头为主，装卸设备简陋，技术水平落后，机械化程度低，集疏运通道不畅，制约了内河港口功能的充分发挥。三是航道安全隐患较多。部分航道受闸坝、浅滩、暗礁和枯水季节等因素的影响，碍航、堵航、断航时有发生，影响水上运输安全。
我们认为，加快内河航运发展，必须迅速扭转航道等基础设施投入不足的状况，尽快提升航运能力。为此建议：一是加大政府对内河航道建设的投入力度。建议适当增加政府内河航运专项资金规模，中央财政对内河航运投资每年应不少于100亿元，地方政府也需要投入相应的配套资金。资金来源除了保留原用于长江口深水航道建设车购税资金外，还可考虑从燃油税增量部分中安排一部分资金等。二是研究拓宽内河航运投入资金渠道。通过实行税收优惠、发行国债、搭建融资平台等措施，鼓励地方、企业、个人参与航运基础设施建设，实现内河航运基础设施建设投资来源多元化。
障碍四：内河航运科技水平不高。突出表现在：一是船舶标准化、大型化程度低。我国内河船舶普遍存在载重吨位小、船型杂、船型标准化程度低，不利于专业化、规模化内河运输发展，也不利于提高航道、船闸等基础设施利用率。我国目前内河船舶平均吨位约为400吨，而发达国家平均达到1200吨-1600吨，差距较大，浪费了宝贵的船闸运输资源。二是航运信息化程度低。目前长江三峡航运信息化建设取得了很大成绩，对长江三峡干线实行统一调度、加强安全监管和提高航运效率发挥了重要作用，但其他内河航道还未建立信息化管理系统，船闸、通航水域以及船舶运行等信息资源还没得到有效整合，船舶滞航处置手段落后，不适应新形势下内河航运发展的需要。三是升船机关键技术不够成熟。不少枢纽升船机因技术问题缓建或建成后不能投入正常运行。三峡枢纽升船机本应与三峡船闸同步建成，但因提升高度和提升重量等关键技术问题，建设进度比较缓慢，预计至2016年才能完成建造。
我们认为，内河航运技术水平落后，严重限制了内河航运效率的提高。加快内河航运发展，必须加快航运技术进步，全面提高内河航运现代化、集约化和信息化水平。一是加大科技创新力度。增加航运科技投入，将长江黄金水道建设纳入国家科技支撑计划项目。加快引进升船机设计、制造、安装、运行维护等技术，做好技术消化、吸收和再创新工作。二是大力推进船型标准化、大型化。通过行政手段和经济措施鼓励和推广标准船型，加快淘汰非标准船型。研究符合地方实际情况的新造船贷款融资政策。三是加快内河航运信息化进程。加快建立长江、珠江等内河干线数字航道系统和水运智能信息平台，为加快内河航运发展提供技术支撑。
障碍五：对内河航运发展重视不够、协调不力、法规不完善、扶持政策少。突出表现为"三重三轻"：一是在水利枢纽建设中，重发电、轻航运。许多水电企业把建设和维护枢纽航运设施看作是额外负担。二是在综合运输体系建设中，重陆路、轻水路。珠江水运承担了广东货物周转量的60%左右，而1996年至2009年珠江水系内河航道建设投资只有82.2亿元，只相当于100多公里高速公路或80多公里高速铁路的投资规模，与承担的运输量很不相称。三是在交通运输设施效益评价中，重显性效益、轻隐性效益。没有将内河航运摆在应有的重要位置。同时，国家对内河航运发展没有形成强有力的协调机制，一些制约内河航运发展的重大问题，如龙滩、百色枢纽船闸不通、导致红水河断航的问题，迟迟30多年得不到解决，西南贫困地区广大群众对此强烈不满。此外，国家在内河航运方面的立法明显滞后，扶持政策欠缺，内河航运发展缺乏法律支撑和良好的政策环境。
我们认为，我国内河航运资源十分丰富，全国内河航道通航里程12.3万公里，发展潜力巨大。同时，内河航运与铁路、公路等其他运输方式相比，比较优势十分明显：一是运能大。内河三级或四级航道的通过能力为干线铁路的1-1.5倍和高速公路的4-6倍。二是运输成本低。长江干线航运与铁路、公路运输集装箱的单位运价比约为1：2：6。三是能耗小、污染轻。内河航运污染物单位排放量仅为公路的1/15和铁路的1/1.2，长江干线航运与公路、铁路每千吨公里运输周转量能耗比为1：14：2。四是占地少。长江干线航运单位占地产生的货物周转量是公路的167倍和铁路的13倍。
内河航运的巨大发展潜力和独特比较优势，决定了其在我国综合运输体系中应当扮演更加重要的角色、发挥更大的作用。为此建议：一是更加重视内河航运发展。从贯彻落实科学发展观、加快绿色经济发展、推进西部大开发和促进区域协调发展的战略高度认识内河航运发展的重大意义，将促进内河航运发展列为国家重大战略，纳入国家重要议事日程。二是完善法律法规和政策。尽快出台《航道法》及其相关配套法规，制定和实施促进内河航运发展的税收、补贴、贷款等方面的支持政策，将长江、珠江等航道建设纳入国家中长期经济社会发展规划，并在"十二五"规划中给予重点扶持。三是建立和完善协调机制。鉴于内河航运发展关系重大，其建设和管理涉及多个省区、多个部门和不同层次企业，管理难度大，协调工作多，建议国务院设立促进内河航运发展领导小组，协调处理重大问题，统筹推进内河航运发展。同时，建议按照长江流域的做法，在珠江流域建立部省航运协调机制。
（2009)
