摘要：促进中小城市的发展，提升其人口和产业的集聚能力，是我国城镇化战略的重要组成部分。作为联系大城市、小城镇以及农村的关键点，中小城市可以更好地辐射小城镇和农村的发展，同时也可以疏解大城市功能。人口流动尤其是欠发达地区向发达地区流动是十分正常的，人口向大城市聚集也是一种必然趋势。由于中小城市自身发展条件、所处区位、大城市的“虹吸效应”等原因，造成其人口集聚能力普遍较弱。未来应加快体制机制改革，以地州市为区域基本单元建立合理的城镇体系，建立产业发展平台，完善基础设施建设，聚集经济要素，提高公共服务水平，发展特色产业，吸引人口和产业向中小城市聚集，促进区域协调发展。
我国是一个人口大国，人口迁移是社会、经济生活的重要内容之一，也是推进我国城镇化进程的重要力量。改革开放以前，受制于严格的户籍制度，人口流动的规模很小。随着我国城镇化的快速推进，对农民进城限制的逐渐放宽，加上体制机制改革和东部沿海地区的快速发展，大批农村人口开始涌入城市，流向相对发达的地区，其中，大城市是经济活动的主要集中地。所以人口流向发达地区和大城市是十分正常的，生产要素向大城市集聚是历史发展的趋势。但很多地区的流出人口不断增加，使区域经济不协调问题愈加凸显，为此中共十九大报告提出“推进大中小城市和小城镇协调发展”。笔者重点分析人口流出地区的自然和经济特征，探讨通过促进中小城市的发展，减小人口流出的速度和数量，促进区域协调发展。
一、人口流出地州市及其城市的分布特征
人口是反映一个城市经济繁荣度的晴雨表，城市是在人口和经济活动的不断集聚中逐渐发展壮大的。我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡是导致人口流动的主要原因。为考察人口流出地区及其城市的分布特征，笔者以包括地级市、自治州、盟、地区在内的322个地级行政区 （以下简称地州市）为研究对象（延边朝鲜族自治州、三沙市、大兴安岭地区以及新疆维吾尔自治区的自治州和地区数据缺失）。除吉林、黑龙江、新疆的地州市数据为2019年度数据，其他数据均为2018年度数据，数据来源于各城市的统计年鉴和统计公报、《中国人口与就业统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》。人口流出地区的识别方式主要是计算地区常住人口与户籍人口的差值，若常住人口超过户籍人口，反映地区人口流入；反之，则反映人口流出。据测算，我国人口流出的地州市共有199个，占比61.8%。东部地区46个，中部地区64个，西部地区77个，东北地区12个，分别占比23.12%、32.16%、38.69%、6.03%。这其中有12个为自治州，1个盟，其余186个为地级市。流出人口共计10967.86万人，东部地区2652.32万人，中部地区3725万人，西部地区3956.54万人，东北地区634万人，分别占比24.18%、33.96%、36.07%、5.78%。
（一）净流出人口小于50万的地州市数量最多
将地州市净流出人口数量划分为＞100万、50万～100万、＜50万3个等级，并以东中西部和东北地区分别判断各地区人口流出情况。净流出人口大于100万的地区共有31个，50万～100万的地区共有45个，低于50万的有122个，分别占比15.58%、22.61%、61.31%。可以看出，净流出人口低于50万的地区数量和占比最高。在净流出人口低于50万的地区中，东部地区共有23个，占东部地区全部人口流出地州市的比重约为82.61%；中部地区38个，占比59.38%；西部地区52个，占比67.53%；东北地区9个，占比75%。但各地区的占比都超过了50%，说明无论是东、中、西部还是东北地区，50%以上的地州市净流出人口都不高于50万。
（二）净流出人口占总流出人口比重低于2%的地州市数量最多
将各地州市流出人口数量分别除以所在地区的流出人口总量，并将其划分为＞5%、2%～5%、＜2%3个等级，可直观反映出各地区的人口流出程度。可以看出，占比超过5%的地区只有东部地区的保定、徐州、菏泽、茂名；中部地区的阜阳、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店；西部地区的重庆、毕节，以及东北地区的朝阳、齐齐哈尔、鸡西、牡丹江、绥化，共计17个地州市，占比约8.54%。大多数地州市的流出人口占所在地区流出总人口的比重都低于2%，其中，东部地区25个，占东部地区所有人口流出地州市的比重约为54.35%；中部地区47个，占比73.44%；西部地区61个，占比约79.22%；东北地区3个，占比约25%。除去东北地区，其他地区的占比都超过50%，西部地区甚至接近80%，可见大部分地州市，尤其是中西部地区的地州市，流出人口占所在地区总流出人口的比重并不是很高。
（三）人口流出地州市的城市规模普遍较小
在人口流出的地州市中，按照住建部公布的《中国城乡建设统计年鉴》中公布的城区人口，统计出人口流出的地州市中城市的人口规模，并划分为＞100万、50万～100万、＜50万3个等级，按照建设部的标准，城区常住人口超过100万的为大城市，50万～100万的为中等城市，＜50万的为小城市。除去数据缺失地区，人口流出地州市的大中小城市共有374个，其中东部地区110个，中部地区129个，西部地区112个，东北地区23个。其中大城市共有35个，占比为9.36%；中等城市共有83个，占比为22.19%；小城市有256个，占比68.45%。整体来说，人口流出的地州市以中小城市为主，占比90.64%。分地区来看，东部地区城市常住人口50万～100万的城市共有22个，占东部地区人口流出地州市城市数量的比重为20%，城市常住人口低于50万的小城市占比为66.36%；中部地区的中等城市37个，占比为28.68%；小城市83个，占比63.34%；西部地区的中等城市18个，小城市85个，分别占比16.07%、75.89%；东北地区的中等城市6个，小城市15个，分别占比26.09%、65.22%。
二、人口流出地州市城市发展的困境
通过以上分析，得知人口流出的地州市占半数以上，但流出人口数量并不太多，流出数量较多的地州市分布在人口比较密集的中西部地区。人口流失的根本原因是城市吸引力太小、就业岗位不足、经济发展水平低。当然，大城市和东部发达地区的就业岗位多、收入高、吸引力大也是重要原因。人口流出的地州市城市发育不良的原因是多方面的。
（一）传统产业动能减弱，新兴产业动力不足
在经济发展方面，部分人口流出地州市中小城市的发展依然依赖于钢铁、水泥等传统的第二产业，产业链条短、产品附加值低、能源消耗大、环境污染严重。随着这些传统行业的产能逐渐过剩，市场竞争压力越来越大，原有的产品价格优势不再持续。除此之外，各地区的用工成本差距逐渐缩小，使得廉价劳动力的优势不再突出。
随着经济的不断发展，传统的第二产业正在逐渐被以先进制造业、高新技术产业为代表的新型第二产业所取代，对于依然依赖传统第二产业的中小城市来说，势必面临着新旧动能转换的问题。而大多数人口流出地州市的城市规模都较小，经济体量不大，缺乏资金、政策支持，产业园区和配套设施建设落后，承接大城市产业转移、发展先进制造业的条件较差。且企业大多呈零散化分布，缺少龙头企业带动，自主创新能力不强，使得中小城市短时间内难以实现新旧产能转换，经济发展速度始终滞后，就业岗位少，发展前景差，城市对人口的吸引力较低。
（二）基础设施建设滞后，公共服务资源欠缺
受限于财政因素，多数中小城市在基础设施建设上的投入有限。体现在城市的交通、通信等方面发展缓慢，不仅降低了本地居民的居住意愿，也限制了外来人口的流入意愿，同时还增加了企业的运输成本，部分城市的发展面临“进不来，出不去”的困境，经济发展逐渐被边缘化。除此之外，基础设施建设的滞后还体现在对垃圾、污水、废气等的处理上，由于中小城市废弃物处理厂的建设和运行缺乏资金支持，使其对污染物的处理效率远低于大城市，环保措施不到位，废水、废气等排放超标，生态环境日益恶化，城市生活环境变差，人们定居意愿降低。
随着收入水平的提高人们对城市所提供的政治、社会环境等都有更高的要求，而中小城市的医疗卫生、教育、社会保障、养老、文化娱乐等公共事业方面的发展也相对滞后，城市公共服务水平与大城市有较大差距，难以满足当地居民的需求，从而影响人们的生活质量，导致中小城市吸引力不强、竞争力弱。
（三）省会城市和周边大城市的“虹吸效应”
省会城市或大城市的“虹吸效应”是导致周边地区人口流出的主要因素。由于省会城市在就业机会、基础设施、公共服务等方面都具有明显的比较优势，吸引周边人口、资本不断向此集聚，使得极化趋势日益明显，形成省会城市对周边地区的“虹吸效应”，再加高速铁路等交通工具的快速发展，不仅改善了交通运输条件，也加大了人口的流动强度。人口持续不断地向特大城市或省会城市流入，使得其周边地区的城市发展缺乏劳动力支撑，也难以吸引要素集聚，经济发展日益陷入困境。
与大城市相比，中小城市往往不具备比较优势。部分中小城市地处偏远地区，远离港口、交通枢纽，不具备区位优势，同时自身基础设施建设落后，交通不发达，基础设施建设水平低。除部分城市以外，多数中小城市资源禀赋并不是十分丰富，产业结构单一、产业基础薄弱，现有的产业结构难以支撑劳动力的就业需求。种种因素使得这些地州市的经济发展速度缓慢，人口和资本流失严重。
（四）体制机制影响地州市中心城市的发展
与西方国家不同，大部分中国城市的资源分配都受行政体制的约束，要经历从中央到地方、从上级到下级的层层分配。行政级别越高的城市拥有越多的政治资本，能够左右资源再分配的流向，在基础设施建设、人才吸引、投资激励等方面都更具优势。一般来讲除四大直辖市之外，省会城市绝大多数都是大城市或特大城市，其原因是利用其政治资源，促进要素聚集，而要素的聚集又会进一步推动省会城市的经济发展，从而产生“循环累积效应”。在“循环累积效应”的作用下，中小城市很难获得相应的资金支持和发展机会，导致大城市与中小城市在公共服务、基础设施建设、就业机会等方面都相差悬殊。
除城市行政级别外，地方政府选择性的短期行为也是影响中小城市发展的重要因素。有些地方政府官员出于自身利益的考量，或是选择“为官不为”，或是选择“为所欲为”，一些地方官员为仕途升迁不顾长期和全局利益，不惜代价发展大城市，忽略中小城市的经济发展需求。如国务院批准的19个国家级新区，绝大多数在省会城市和直辖市，只有为数不多的在非省会城市，进一步强化了“一市独大”的局面。近年来，国家建设部不断推出所谓的“国家中心城市”，进一步激发了做大做强省会城市的冲动，地州市的中心城市的发展受到抑制，空间格局愈加不合理。
三、人口流出地州市中小城市发展的路径与策略
作为连接大城市、小城镇和农村的重要纽带，中小城市在我国城镇化层级体系中有着“承上启下”的作用，在推进城镇化、疏解大城市功能、缓解“大城市病”等方面发挥着重要的作用，对提高我国城镇化质量、加快城镇化的推进具有重要意义。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中也明确提出，“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局”。合理引导人口和产业在中小城市集聚，提高城市的吸引力和竞争力，是促进区域协调发展，也是推动我国城镇化道路高质量发展的重要途径。
（一）重视人口流出地州市区域性中心城市的发展
全国199个人口流出的地州市中，中小城市有374个，每个地州市平均拥有城市数1.87个，城市常住人口超过100万的只有35个（包括重庆），占比9.4%，其余都是中小城市。假设一个地州市拥有一个区域性中心城市，其中心城市多数也是中小城市。
与世界其他国家有所不同，我国郡县制实行的历史最长。县作为基层行政机构历史悠久，但县域面积和人口规模较小，多数县的面积1000平方千米左右，人口50万人左右，县城的人口一般10万人左右，很难纳入小城市的序列。随着我国改革开放的深入以及城镇化进程的加快，经济要素加速向大城市聚集，小城市和小城镇的发展受限，经济增速相对滞后。新中国成立后，在省与县之间，增加地区一级，但只是作为省政府的派出机构，没有多少财权，改革开放后，实行地市合并和地改市，地级市才真正成为省与县之间的行政机构。地级市的区域范围一般1万平方千米左右，人口500万人左右，区域半径50千米左右，中心城市如果超过区域人口的20%，人口可超过100万人。但由于体制并未完全理顺，地级市仍囿于城市圈中，而与下辖各县若即若离，并未真正实现一体化，尤其是财政体制基本上是分割的，很多地级中心城市首位度不高，带动力不强。一些学者提出“撤销地级市”“市县分治”或“省直管县”，是开历史倒车，与消除城乡分割、促进城乡融合的大势不合，也不利于产业和人口向中心城市集聚。要进一步明确，地级市不是城市，是包括中心城市与周边各县市的行政区。应在地州市范围内建立合理的城市体系，区域性中心城市应是开放的并应具有一定的首位度，应采取措施，消除行政分割和城乡分割，将区域性中心城市由中小城市发展为大城市。
（二）加强基础设施建设，提高公共服务水平
城市的基础设施建设和公共服务水平是吸纳人口和产业集聚的硬实力和软实力。要加快城市道路等基础设施的建设，并完善与周边各县的交通基础设施建设，实现城乡公共服务均等化，推进教育、医疗、文化、社会保障等公共服务体系的发展，解决农民工安置问题，建立住房的多元化供给体系，提高居民的归属感、幸福感，让人们在城市安居乐业。
值得注意的是，在现有的财税体制下，中小城市普遍面临事权、财权不对等的问题，地方政府财力有限，对基础设施和公共服务建设的资金投入也有限。要想破解这一难题，一方面要靠深化财税体制改革，加快研究和推进税收制度的改革，为城市政府创造更为稳定的收入来源，逐渐摆脱对“土地财政”的依赖；另一方面要鼓励民间资本积极参与城市建设，发挥市场在资源配置中的作用；推进公共事业的市场化运营，推进城市供水、供电、绿化建设等项目的公开招标，创新政府部门与民间企业的合作模式，让民间资本直接参与特许经营；促进项目招投标的透明化、公平化，简化项目审批手续，给予参与企业相应的税收优惠；同时，要保证民企在公共事业建设与其他所有制企业的待遇公平化；对于那些投资回报较为稳定、投资规模较大、周期较长的项目，可先行试点，通过政企合作对其进行改造升级，最大限度地改善基础设施建设水平。与此同时，有条件的城市还可以选择发行债券等金融工具进行融资，扩大融资渠道。
（三）发挥成本优势，承接产业转移
目前，中小城市虽然与大城市还存在较大的发展差距，但却拥有要素成本、自然资源等优势，随着城市群的形成以及大城市的功能不断升级，城市群内的大城市面临产业结构转型升级，一些大城市的城市功能会逐渐疏解出来，中小城市应当利用好这一历史机遇，主动承接产业转移，完善基础设施建设，提高公共服务水平，积极引导符合行业准入门槛、资源承载力强、环境污染小的产业在中小城市布局。对中小城市来说，发展先进服务业等的优势不大，由于区位劣势不断弱化和成本优势不断强化，承接大城市产业转移，形成以发展特色产业和先进制造业为主的产业结构是可行的。国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中也提出:“引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。”发展先进制造业，要着重提高中小企业的创新能力，一是要在企业管理制度上创新，二是要在产品和生产工序上创新，同时还要探索如何将科研成果创新转化为生产成果，提升产品的市场竞争力，完善产权保护制度，尤其要加强对民营企业产权的保护，加大行政处罚力度，为企业创新发展提供核心保障。
除此之外，中小城市包括县城应当立足自身独特的文化底蕴、民俗风情、丰富的自然资源等优势，发展特色产业，政府应集中精力发展特色产业、优势产业，对城市的特色资源不能做简单的原始开发，而要在加强品牌知名度、提升品牌质量等方面做文章，在国际、国内树立良好的品牌形象。要发挥企业在打造特色产业中的主导作用，给予一定的优惠政策支持，拓宽企业融资渠道。要强化地方政府的引领者、改革者和服务者的作用，改善营商环境，积极招商引资。积极推动行业协会的发展，加强企业之间、政企之间的沟通协作，通过政府有效引导、企业主导、社会其他主体积极参与，才可以共同推动特色产业的发展，加快中小城市的发展。“人口迁移的基本逻辑是人随产业走，人往高处走”，产业的集聚必然会带来人口的集聚，只有形成了产业与人口的良性互动，才能促进人口和产业向本地的城市流动，减少人口外流。
（四）打造产业发展平台，建设现代城市
所谓产业发展平台，就是政府为吸引产业聚集，而规划建设的产业集聚区，有的谓之经济技术开发区，有的谓之高新技术开发区，有的谓之工业园区，还有的直接谓之产业集聚区。不管叫什么名称，其本质都是产业发展平台。通过规划建设，完善基础设施，优化投资环境，并为企业提供完善的服务。
建立产业发展平台的目的:一是优化投资环境。既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是一些区域、城市加快发展的主要手段，但仅靠口号和热情是远远不够的，要靠营商环境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务；二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机地结合在一起。这里所谓的产业是第二产业，这里所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住；三是加快产业聚集。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业，开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子，这样，开发区的优势就能充分体现出来。
传统城市是政府和军队驻扎的地方，围绕政府和军队的需求服务业得以发展，所以级别越高，城市规模就越大，这就是省会城市比地级市、地级市比县城规模大的原因。现代城市是产业聚集形成的城市，产业聚集创造了就业岗位，人口聚集起来，形成越来越大的需求，服务业相应发展起来，规模便越来越大，小城市可发展成为中等城市，中等城市可发展成为大城市，不必依靠政府的级别就能够迅速发展起来。中小城市的发展要靠产业的发展，靠产业的聚集，同时，现代化城市随着产业发展起来。
（五）加快户籍制度改革，促进城乡融合
实现城乡融合已经是我国社会各界高度关注的问题，对持续推进工业化和城镇化具有重要的战略意义，也是缩小城乡发展差距，实现农村现代化，促进区域协调发展的重要途径。放宽中小城市的落户条件，是推进我国新型城镇化的重要举措，人口由农村流向中小城市，不仅会扩大城市规模，培养地区经济发展的增长极，也会推动中小城市的消费、产业发展等，因此，对于中小城市来说，是重要的发展机遇。但是由于户籍制度的存在，使得农民进入城市的难度加大，制约着城镇化的发展。要深化户籍制度改革，必须要从顶层完善户籍制度的设计和统筹，建立以常住地为基点的户籍制度，成立户籍改革专门机构。同时，必须要解决流入人口的配套问题，完善居住环境，一方面政府要控制房价的过快上涨；另一方面对于没有能力购房的人群，要扩大廉租房、安置房等的建设，同时给予一部分税收优惠、财政援助等。要实现教育平等化，逐渐让户籍与教育机会脱钩，探索建立子女“就地入学”的服务机制，同时要建立转移人口子女教育成本补偿和分担机制，提高对流动人口子女教育的补贴。完善社保制度，扩大社保覆盖面积，加快研究农民工保险与城镇职工保险的衔接问题，加大政府财政补贴力度，加大对来城市创业农民的保障。加快土地制度的改革，对进入城市农民的土地“确权”，避免地方政府为扩大城市建设用地损害农民利益，加快土地流转，实现农村的规模化经营，扩大农地承包经营权流转范围，要把农村建立成产权分明、开放有序的市场主体。
作为农村劳动力的“蓄水池”，中小城市的发展有利于吸纳农村剩余劳动力，对于实现转移人口就近城镇化、降低城镇化成本有着重要意义。改革户籍制度，扩大中小城市农村劳动力的吸纳能力，不仅符合新型城镇化战略任务的目标，也是实现城市融合的重要手段。
四、结语
提高人口流出地区中小城市的吸引力和竞争力，对于推进我国城市高质量发展、优化城镇体系、实现我国城镇化可持续发展具有重要意义。目前，我国人口流出地州市中的中小城市经济发展滞后、基础设施不完善、公共服务水平低、产业基础薄弱，造成人口流出等问题，使这些中小城市在推进城镇化进程中的作用有限。因此，提高人口流出地州市中小城市的吸引力与竞争力，是提升其在推进新型城镇化战略中作用的关键。提供充足的就业岗位是吸引人口回流的基础。因此，要吸引产业，积极承接大城市的产业转移，打造特色产业。推动户籍制度改革，逐渐放宽中小城市落户条件。解决政府资金不足的问题，主动推进财税机制改革，鼓励民间资本参与城市建设，加强基础设施建设，提高城市的医疗、卫生、教育、文化娱乐等公共服务水平，优化城市生活环境。
来源：微信号“中国区域经济50人论坛”
