来源：国土新闻眼 2020年12月18日

编者按：国土经济是研究如何合理利用国土资源发展国民经济，用最好的经济效果促进生产力发展和生态文明发展的重要学科，是国土空间规划编制和实施的基础。今年底，我国将全面完成”三线”（城镇开发边界线、永久基本农田保护红线、生态保护红线)的划定，并建立起“全国统一、多规合一”的国土空间基础信息平台。在这个特殊节点临近之时，《今日国土》专访了中国国土经济学会专家委员会副主任、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成，双方就我国空间规划的历史沿革、国土经济与空间规划的关系、国土安全、国土空间规划体系、“十四五”时期空间规划有效实施等方面进行了深入探讨。

今日国土：

早在2011年，您就在《今日国土》发表文章，提出了“优化国土空间开发格局”这一学术观点。后来，这一观点被写进了党的十八大报告，习近平总书记在不同场合多次强调要“优化国土空间开发格局”。请您谈谈这一概念提出的社会背景和重大意义。

肖金成：

优化国土空间开发格局是大力推进生态文明建设的第一项举措，是新时期的重要国家战略

我国的国土规划从1981年就开始了。当时党中央国务院决定开展国土开发整治工作，在原国家建设委员会设立了国土局，组织编制国土规划。1982年，国土局合并到国家计委，国土规划工作全面展开。1984年，国家计委成立了国土规划研究中心，国家计委吕克白副主任任干事长，1986年，国土规划纲要（草案）编制完成并上报国务院，但由于各种原因未能正式颁布实施。1988年，国家计委国土规划研究中心扩建为国土规划研究所，国土局覃定超局长改任所长。1995年改名为国土开发与地区经济研究所，一直沿用至今。1998年，我被聘任到该所任所长助理，2000年4月任副所长，2011年任所长，在该所工作了20多年。

2003年，国家发改委委托我所进行“十一五”规划前期研究，课题名称为“协调空间开发秩序和调整空间结构研究”，由我任课题组长。我组织了近十人的课题组，历时一年，写出了20多万字的研究报告，提出了编制全国性和区域性空间规划的建议，切实发挥规划对于资源开发利用的指导作用。根据各地区具体的发展条件和区位比较优势，确定合理的空间开发秩序，建立合理的空间结构，以最终实现地区间共同富裕的目标。这篇研究报告于2008年由经济科学出版社正式出版，书名为《中国空间结构调整新思路》。

“优化国土空间开发格局研究”是2011年国家发改委宏观经济研究院的重大课题，我是课题组长，这项研究历时1年。此项研究成果获得国家发改委宏观经济研究院一等奖。“优化国土空间开发格局” 作为生态文明建设的第一项举措写入党的“十八大”报告。

2012年，在中国国土经济学会举办的首届中国国土经济论坛上，我作了“优化国土空间开发格局” 主题报告。我讲了“优化国土空间开发格局”的核心要义：集中发展、集群发展、集约发展。

第一，集中发展，多极化协同集聚。为什么要集中发展？这是国际上的共同话题，因为集中和分散是经济发展的两种取向。在农业社会依靠土地来取得生活资料，所以哪里有土地我们就到哪里去开发，那个时候一定是分散的。从农业社会到工业社会，生产方式改变了，分散就会带来成本的提高。第二产业、第三产业的发展天生就是集中的。要解决过去在农业社会人口分散的问题，在思路上应有所转变，由分散发展转向集中发展。我们很早就提出3工业向园区集中，土地向规模经营集中，人口向城市和城镇集中。有一大部分人从分散的农村转移到城市和城镇，这就是集中发展。这里的集中不是集中到一个城市或一个区域，不一定把要素都集中到北京、上海、广州这样的一线城市，而要多极化协同集聚，应引导经济要素向中西部的城市集中。

第二，集约发展，高效利用国土空间。虽然我国的国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大。我国适宜农业发展、工业发展和城市建设的土地，仅有180多万平方公里，如果粗放利用土地，耕地就很难保证，18亿亩红线也守不住，那样的话粮食安全就没有保障。所以，推进城镇化，建设城市，又要保住18亿亩耕地，唯一的出路就是集约利用土地。集约利用土地就是单位面积内有更多的投入，有更多的产出，城市要在单位面积内承载更多的人口。

第三，集群发展，促进产业集群和城市群的发展。沿海三大城市群，生产总值占全国的比重超过三分之一，而人口占不到五分之一。要实现协调发展，缩小区域发展差距，要么把产业转移出来，要么把人口转移进去。我认为，人口转移的成本比较低，所以，东部沿海地区和中西部的城市群区域的人口要有所增加。产业也要集群发展，产业集群发展，有利于零部件的集中采购，降低产品成本，生产同类产品的企业集中在一起，在竞争的同时，促进技术含量、产品质量的提高。

今日国土：

中国国土经济学会为了践行党的十八大报告精神，推动科研成果向生产力的转化，相继开展了一系列优化国土空间开发格局实践活动。其中，2014年，在您的积极努力下，鹤壁市编制完成了全国首部优化国土空间格局规划纲要，被河南省人民政府、中国科协、原自然资源部作为典型推向全国。目前，国务院要求全国县以上单位明年上半年完成国土空间规划编制工作。在您看来，学会应该怎样作为？

肖金成

编制空间规划，鹤壁市是全国首例

空间规划非常重要。在市场经济条件下，规划就是政府发挥引导作用的重要手段。没有规划，就会出现随意性和盲目性，国土空间就很难得到高效合理利用，生态环境也很难得到有效保护。

鹤壁是全国最早开展空间规划编制的。2014年，中国国土经济学在北京开会为河南省鹤壁市发展出谋划策，我发言提出编制空间规划，优化空间布局。会后，鹤壁市领导咨询我如何编制空间规划，能否给他们提供一个模板。经过几天考虑，终于拿出来一个模板提交给鹤壁市。鹤壁市按照这个模板编制了《鹤壁市空间规划纲要》，成为全国首例空间规划 。之后，鹤壁在规划纲要的指导下，推进城市转型和空间布局的优化，有效推动了节约集约用地、城乡区域协同发展，让这座传统资源型城市焕发出新的活力。鹤壁市还先后总结出“多规合一”“双评价”“划定‘三区三线’”等经验做法， 2019年，自然资源部陆昊部长率队视察了鹤壁，对空间规划的“鹤壁模式”给予了高度肯定。我记得时任鹤壁市委书记的范修芳曾经说过“鹤壁的空间规划纲要编制，让鹤壁发展提前了30年。”此后，我多次到鹤壁，参加规划论证和评审。

中国国土经济学会对国土空间规划编制做了卓有成效的工作，多次开会，组织规划论证，并组织专家到当地指导，我就参加过很多次。编制空间规划是一项专业性很强的工作，既需要专业知识，又需要深入细致调查，掌握全面情况。建议学会发挥自身优势，组织专家和规划专业人员与地方合作，共同编制空间规划或为他们提供咨询，既能保证规划的权威性，又能因地制宜，保证规划的可操作性。

今日国土：

“要站在国家安全高度研究国土经济学。”是学会名誉理事长、第十届全国政协副主席张怀西于2009年首次提出的一个全新理念。请问，您怎么看国家安全与国土经济学之间的关系？

肖金成

国土安全是国民生存之根本，构建国土空间规划体系，保障国家安全

我清楚地记得在2009年9月19日第四届中国国土经济学会理事会第一次会议上，张主席首次提出“站在国家安全的高度研究国土经济学”。我在会上做了主题发言，提出构建国土空间规划体系。“国家安全和国土经济关系”“国土空间规划体系”，最早都源于这次大会。

国土经济、空间格局与国家安全是紧密联系在一起的，这是一个宏大的话题。我先谈谈我国的国土空间规划体系，主要由四部分组成：主体功能区规划、国土规划、区域规划、城市规划和村镇规划。

主体功能区规划。主体功能区是一个新理念，即在空间规划中对全国国土按照主体功能进行划分。在国家“十一五”规划纲要中对主体功能区规划进行了全面部署，提出：根据资源环境的承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。2010年12月国家改委在“十一五”期间编制的《全国主体功能区规划》，由国务院正式颁布实施，这是我国在国土空间规划方面的重大创新。主体功能区的理念非常适合中国的现实。因为中国960万平方公里的陆域国土，并不都是适宜人类居住的，有大片的土地不适宜人类居住。但恰恰在不适宜人类居住的土地上，却生存了不少人口，这些人不仅难以就地实现脱贫致富，而且对生态环境造成了很大威胁，需要将这些地区的人口逐步迁移到适合人类居住的地方。

主体功能区规划是根据各地客观情况对国土进行合理划分。按照主体功能定位进行开发与保护，按照主体功能区规划确定的开发强度，资源就能够有效地利用，生态环境就能够得到有效地保护，有利于空间布局合理化。也有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策和绩效考评体系，加强和改善区域调控。

国土规划。主体功能区规划和国土规划具有耦合关系。主体功能区规划对国土空间进行划分，国土规划在此基础上进一步细化，主要包括人口产业城市布局、基础设施、生态环境保护等。日本在二战后不久，开始编制国土空间规划，成效非常显著。日本国土规划的全称是《全国综合开发规划》，简称国土规划，已修编过五次。2017年，我国由国土资源部编制完成的《全国国土规划》由国务院批准，这是我国第一部经国务院批准实施的规划。

区域规划。区域规划是对相互有紧密联系的地区进行规划。我国国土空间很大，规划编制起来难度确实较大，如果对各个区域进行规划，就比较容易。区域规划是跨行政区的，也就是跨省跨市，几个省或几个市作为一个区域进行规划。很多省际边界地区经济比较落后，原因是远离经济中心，基础设施非常薄弱。在区域规划里，应对交界地区的交通体系进行规划、对城镇体系进行规划、对产业基地进行规划，对生态环境保护进行规划。早在“十一五”期间，国务院就进行过区域规划编制的试点，当时选了四个地区，分别是京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划和东北地区规划。我写过多篇关于区域规划的文章，我认为区域规划属于空间性规划，是国土空间规划体系的一个重要环节。

城市规划和村镇规划。城市规划和村镇规划就是依据相应的区域规划进一步细化实化，其规划的范围较小，边界比较明确，规划对像就是城市和将要发展成为城市的地区。我国各个城市对规划很重视，都有经过批准的规划，而且有《城乡规划法》作为法律依据，除了城市规划之外，还有村镇规划，就是城镇规划和村庄规划。

关于各个规划之间的关系，根据我的设想，上位规划是主体功能区规划，重在对规划区域进行功能区划分。主体功能区规划应作为国土规划的依据。区域规划应根据国土规划进行编制，可以覆盖全国即各个区域相加，涵盖整个国土。应以区域规划为依据，编制省市县空间规划、城市规划和村镇规划。现在每个地方的政府都想把自己的城市做大做强，建设现代化国际大都市，每个城镇也要建成小城市和中等城市，每个村庄都想搞成中心村、重点镇，大家都有这个愿望。所以，一定要在区域规划当中，把城市和建制镇的定位确定下来，构建完整的空间规划体系十分重要。

我记得在那次会上我曾提出了一个设想，——制订《空间规划法》，因为当时编制国土规划的时候，有一个重大缺陷，就是没有法律支撑，以至于在国土规划编制完成之后难以实施，有了《空间规划法》，规划才有法律约束力，才能够付诸实施。否则，虽然编制的规划用车载用船装，但实施不了，浪费了很多资源，浪费了人力物力，但起不到应有的作用。

今日国土：

您之前提到过“空间规划科学化很重要”。请问，如何才能更好地编制空间规划，让规划更贴近客观实际，更符合未来发展趋势？

肖金成

理清思路，立足当前，放眼长远

业内有句话“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，很难付诸实施，原因是科学性不够。各级政府编制规划，往往是临时抽调一些人，且要求他们在很短时间内编出来。曾经有一些地区邀请我为他们编制规划，要求一、二个月编出来，我说编不出来，因为情况都不清楚，编出来也不能用。他们说钱不成问题，我说时间成问题。我认为,在一、二个月内完成规划编制就是把规划当儿戏，就是为了完成任务，还有现在是任何人、任何机构都可以编规划，编制规划就是为了赚钱，科学性、规范性很差。所以，我认为规划一定要由专业人员来编，要由专业机构去完成，要有充分的时间，要摸清实际情况，要做充分论证。所以，规划要坚持规范性、科学性，只有科学的规划，才能具有约束力和权威性。不科学的规划，还不如没有规划。

编制空间规划首先要厘清发展思路，规划不科学、很盲目，原因就是思路不清楚。思路不清楚，规划、决策、政策很可能是盲目的、混乱的、相互矛盾的、不可持续的，就会朝令夕改。你不改也不行，因为实施不下去。战略思路要经过深入研究，不断探索，多方论证，最后形成决策。所以，思路要明确，有句话叫思路决定出路。方向不明确，思路不清楚，很可能南辕北辙。

理论和现实有时候会不一致，如主体功能区规划中提出的三大空间：生产空间、生活空间、生态空间，理论上没有问题，现实中就分不开。如一楼是商铺，二楼是宿舍，你说是生产空间还是生活空间。有的一楼是加工作坊，二楼居住。我们为张家口市怀安县做战略规划，要划分生产空间、生活空间、生态空间。农村既有加工业，又有商铺，还有居民住房，根本分不清楚，分也没有什么意义。所以，我们提出新的分区方法，就是：城乡建设区、农业发展区、生态保护区，简称建设区、农业区、生态区，现实中很好分。在此基础上，划定城市发展红线、基本农田红线、生态保护红线。这就是“三区三线”的由来。但遗憾的是，城乡建设区变成了城镇建设区，把农村丢掉了，须知，农村建设占地超过城镇建设占地几乎一倍，忽视了这一点，将城市建设用地控制再死也是没有用的。

编制空间规划要 “立足当前，放眼长远”。规划是规划未来，不是规划过去。一定要对未来发展趋势进行研究，明确发展方向。规划不是为了控制发展，是为了科学发展，优化布局，让我们的国家更美好。我是自然资源部聘任的国土空间规划专家，多次参与规划讨论，提出过很多建议，有些建议被采纳。关于国土空间规划，我写过多篇文章，多数发表在《今日国土》上。

今日国土：

“十四五”规划纲要提出优化国土空间布局，您认为如何优化空间布局？学会应如何促进国土空间布局的优化？

肖金成

推进城市群一体化、都市圈同城化和区域中心城市的发展

习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上发表的重要讲话强调，“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”因此“十四五”时期，各地要统一思想、因地制宜、协调发展。

区域协调发展是中共十九大确定的国家七大战略之一，促进区域协调发展应是“十四五”时期区域发展的主基调。各地要将关注点放在缩小人均收入差距上。学会的168个服务共建城市大多为老少边贫地区，在“十四五”时期，应着眼于提高人均收入，促进人口合理流动。“十三五”时期，国家推行精准扶贫政策，使很多人摆脱了绝对贫困，很多人通过移民搬迁，结束了世世代代居住在深山老林的历史，但增加收入、走向富裕的路还相当遥远。“十四五”时期，应缩小覆盖面，以防止返贫为主，因地制宜，精准施策。应加大力度，提高基本公共服务水平，包括教育、医疗、社会保障水平等逐步提高，其中最低生活保障是保证贫困居民解决温饱问题的底线。

中央财经委员会第五次会议提出支持中心城市的发展，这里的中心城市，是城市群之外的区域中心城市。城市群内的核心城市规模已足够大，吸引力、集聚力已足够强，其任务和使命是辐射和带动周边区域的发展，形成都市圈，继尔对整个城市群起到引领作用。在学会的服务共建城市中，廊坊、保定、邯郸、广安等城市人口吸纳力都很强，有很大的发展潜力。

城镇化是实现现代化的必由之路，是经济增长的动力所在，对于扩大内需、促进区域协调发展、推进社会主义现代化建设具有重要现实意义。“十四五”时期，要继续保持城镇化水平不断提高，拉动国内需求，城镇化的关键是因比较收益不同而引起的农村人口向城市或城镇转移，国家和各级政府应加强对农村转移人口的公共服务，这是各地在城镇化过程中要重点关注的。

要把特色小镇和小城镇作为城乡融合的落脚点。今年9月25日，国务院办公厅转发的国家发改委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》赋予了特色小镇“微型产业集聚区”的新定位。说明中央顶层设计对我国特色小镇功能和定位的进一步明确。根据《意见》，我国的特色小镇应当是规划面积小于5平方公里，主要由企业投资、建设、运营，生产、生活、生态空间比例合理，规划功能多元，宜业、宜居、宜游的微型空间。“特色小镇是我国城乡融合的枢纽点”。

特色小镇是依托特色产业，通过完善基础设施，改善生产生活条件，实现宜居宜业的大型社区。一般采取由实力雄厚的企业与当地政府合作对有一定产业基础的城镇进行规划并投资建设，通过发展新的产业，收回资金的模式。因此，特色小镇是在特色产业的基础上发展起来，而非建设单纯的房地产小区。比较典型的特色小镇有旅游小镇、康养小镇、物流小镇、教育小镇、体育小镇、工业小镇等。“十四五”时期，应继续试点，积累经验，逐步发展，要防止特色小镇的房地产化以及没有产业支撑的空心化。特色小镇既可以吸引城市退休职工养老休闲，也可吸引附近农村居民就近居住，改善农民的居住条件。

小城镇是城镇化的重要载体，发展小城镇是城镇化战略和乡村振兴战略的重要组成部分，是我国农村未来发展的重要方向。小城镇不是建制镇，而是建制镇的中心区，镇政府的所在地，是乡村之首、城市之尾，负有服务农民、带动农村、促进农业发展的使命。从全国来看，小城镇的数量多，但规模大小不等，多数基础设施比较薄弱，产业发展缓慢，多数城镇实行传统的村庄体制，多数居民有承包地和宅基地，封闭性强，开放性弱，建设用地难以高效利用，周边农村居民进镇居住仍然存在体制障碍，小城镇的体制变革仍任重道远。“十四五”时期，应在加快小城镇基础设施建设的同时，改革管理体制，使之成为现代化小城市，而非传统意义上的大村庄。城市人员退休后，可以选择到环境宜人的特色小镇中居住，这样既能够减轻城市的‘压力’，又可以带给特色小镇‘人气’，也能为特色小镇创造就业岗位，从而获得发展机会和生命力。

值得注意的是，特色小镇的可持续运营模式尚在探索，应准确把握特色小镇的区位和布局，应在城市群、都市圈、城市周边等具有区位优势或交通便捷的地区发展。第一，特色小镇的位置不能距离大城市太远，否则人们会因距离远而减少来往次数，小镇容易萧条。第二，以旅游、康养等产业形成的特色小镇要避免房地产化倾向。第三，鼓励有实力的大型企业投资发展特色小镇，实行全生命周期的投资建设运营管理。第四，特色小镇要吸引人们定居，就要改善居住条件、丰富文化生活，将特色小镇打造成一个开放的社区，满足人们的多元化需求。

学会是国土经济和国土空间规划的倡导者和领军者，联系了大批行业专家，未来应发挥优势，主动作为，将于光远先生的“大国土”理念与新时代的国土区域特点相结合，发挥好桥梁纽带作用，助力更多的地方走好空间布局优化之路。

作者：中国国土经济学会柳忠勤 党立倩