内容提要：乡村治理是国家治理体系的基石，事关乡村社会稳定与经济发展。“治理有效”作为乡村振兴的重要内容，是国家对乡村治理提出的新的目标和要求。新世纪以来，随着农业税的取消、城镇化的逐步深入，乡村治理所依赖的政治、经济结构被打破，村民自治体制下乡村基层组织的治理能力被削弱，从而引发了新的治理困境。为了突破村民自治的发展瓶颈，探索乡村社会的有效治理路径，一些地方开展了将协商民主引入乡村治理的实践。从案例村“一会一访”协商民主实践看，协商民主有助于推进乡村社会的有效治理，但也有其自身的适用逻辑和适应限度，要实现乡村治理中协商民主的有序运作，仍然存在着一些需要解决的问题。
关键词：乡村治理 协商民主 治理有效
作者简介：黄辉祥，华中师范大学政治与国际关系学院副院长、教授、博士生导师；付慧媛，华中师范大学政治与国际关系学院。
一、问题的提出
“在现代化政治中，农村扮演着‘钟摆’的角色。”“农村的作用是一个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。”①对中国这样一个有着悠久农业文明传统、庞大农民群体和广大农村地区的国家而言，乡村治理有效与否不仅决定着乡村社会的稳定与发展，还影响着国家治理的水平和效能，因此必须“夯实乡村治理这个根基”②。基础不牢，地动山摇；治国安邦，重在基础。作为国家治理体系的基础，乡村治则国家治，乡村兴则国家兴。盖缘于此，自传统社会以来，中国历朝历代的统治者大都会把乡村治理摆在治国理政的突出位置。但是，在帝制中国时期，国家“治理”乡村社会不是以建设乡村和发展乡村为首要，而是以资源汲取和社会控制等为根本。沿着这一逻辑，新中国成立后，为快速推进工业化和现代化，国家通过“政权下乡”和“政党下乡”建立起了与农民之间的纵向联系，实现了对乡村社会的有效控制和资源汲取。③这种基于城乡二元结构的“向内积累”发展模式以牺牲农村、农业和农民的利益为代价来推动城市化和工业化的发展，因而引发了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的“三农之问”。
进入新世纪，为了求解“三农”难题，国家先后推行了农村税费改革、取消农业税、新农村建设和统筹城乡发展等惠农政策和改革举措。党的十八大以来，为了进一步破解“三农”难题，国家又相继提出“推动城乡发展一体化”和实施“乡村振兴战略”。这些政策的出台，在一定程度上推动了“三农”问题的解决和促进了乡村社会的发展。但是，“三农”问题的根本解决，不仅需要国家在“多予、少取、放活”的方针指引下供给政策和注入资源，还需要积极探索新的体制机制来创新乡村治理体系、提升乡村治理能力。因此，党的十九大将“治理有效”作为乡村振兴战略的“总要求”之一，以“治理有效”替代“管理民主”，为乡村治理明确了方向和目标。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改进和加强乡村治理的指导意见》进一步明确了“推进乡村治理体系和治理能力现代化”的总体要求和主要任务。
事实上，进入新世纪以来，为了突破村民自治的发展瓶颈，探索乡村社会的有效治理路径，一些地方较早地开展了各种创新实践。④比如，将协商民主引入乡村治理实践，就体现了这种努力和尝试。从一定意义上讲，协商民主的中国实践最早始于浙江温岭的“民主恳谈”。这种具有协商民主性质的“民主恳谈”，“是一种原创性的民主载体”，被誉为“基层民主百花园中的一朵奇葩”。⑤一些学者的跟进调查与研究，也对“民主恳谈”给予了较高评价⑥，认为其可以弥补村民自治制度在乡村治理中的局限⑦。此后，“民主恳谈”的协商民主经验被一些地区借鉴并应用到乡村治理实践中。⑧特别是党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主”的概念，并作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断后，协商民主从实践探索和理论探讨两个层面都受到了较多的关注。从实践探索来看，一些受到关注的实践探索大多被冠以“模式”之名，体现了地方政府治理创新的政绩诉求⑨；从理论探讨来看，观察者和研究者也大多充分肯定其积极意义。固然，从现有的典型案例来看，协商民主的置入确实起到了弥补村民自治制度局限的积极作用，但是，其推广应用是否具有普适性呢？这是否真的就是实现乡村社会有效治理的“包治百病”的“良方”呢？质言之，乡村协商民主的成功实践还需要有哪些条件的支撑呢？带着这样的疑惑，笔者选取了一个经历从“落后村”到“先进村”蜕变的村庄，开展乡村协商民主实践的观察和研究，并试图找寻上述疑问的答案。
二、协商民主嵌入乡村治理：案例阐释
本文研究的L村，隶属于湖北省A县W镇，下辖10个村民小组，总人口2439人，共810户。该村距县城15公里，有省道穿村而过，交通便利。全村国土面积13.7平方公里，耕地面积250公顷，林地面积938公顷，森林覆盖率达90％，水泥石、石灰石和页岩等矿产资源储量达2亿立方。应该说，该村是一个地理条件优越、天然资源丰富、具有很好发展潜力的村庄。但是，在2014年以前，L村属于所谓的治理“难点村”，并存在干群关系紧张、村内基础设施建设不完善等问题，导致村庄发展受限。2014年L村“两委”换届后，在新任“两委”班子的带领下，L村通过引入“一会一访”协商民主治理机制，发展特色农业和旅游业，实现了村庄的“蜕变”。
(一)“一会一访”：平台下沉与机制创新
为了便于协商民主的展开，L村构建了“一会一访”的双重协商平台。所谓“一会”，是指村民小组会议协商；所谓“一访”，是指村干部入户访谈协商。在村务协商中，该村根据事项的不同情况来选择相应的协商平台，或者两者兼用。
1.“一会”：村民小组会议协商。21世纪初，一些地方为了减轻农民负担，推行了“合村并组”和“乡镇撤并”的改革。“合村并组”的推行，使现有的很多行政村都是由原有的两个和多个行政村合并而来，由此造成了行政村的地域范围扩大，并引发了治理困境。⑩鉴于此，近年来不少学者提出通过“回归自治”来破解现有乡村治理难题(11)，即以村民小组为自治单位，使自治重心下沉、自治单元缩小，把乡村传统治理基础与国家建构结合起来(12)。L村即是由原来的四个行政村合并组建，此举本意是为了减少管理层级、压缩干部职数、降低农民负担(13)，但却引发了新的治理难题。合并后，L村失去了合并前各行政村内部经由血缘家族来联结村民的社会基础，而且原先四个行政村都有各自的利益诉求，所以在利益碰撞间引发了不少矛盾。但是，重组后的L村由于在地域面积和人口规模方面出现了大幅增长，使得村民很难直接参与村庄治理。同时，由于村“两委”管辖服务范围扩大，但村干部数量并未随之增加，导致在公共事务管理方面无法充分发挥组织效能。为化解这一困境，L村党总支将村民小组会议定为议事协商平台，就村集体项目实施等公共事项展开讨论。
将村民小组会议作为村民小组开展自治活动的基本载体，是自治重心下沉、自治单元缩小的表现。在L村的治理实践中，村民小组会议被赋予了协商议事功能。L村共有10个村民小组，每个村民小组经由村民代表大会产生3到4名村民代表。L村村民小组会议协商议事代表由村民代表、村“两委”干部、党员代表以及驻村干部共同组成。整个议事协商过程由协商和表决两部分组成：首先由村书记、村主任对议题的基本情况进行介绍，村民代表就议题展开协商和沟通，再由村民代表表决是否同意议题施行。2014年4月，为推进紫薇树苗育植项目，L村党总支召开了村民小组会议。在会上，村民代表就紫薇树苗育植是否有获利可能性同村“两委”干部进行了讨论。大部分村民代表对该项目持反对态度，表示“一分钱苗子费不出，栽活一棵每年就得5元，村里还可得1.2元，哪有这样的好事”。村民代表在协商过程中反映的关于项目收益及潜在风险方面的意见，帮助L村党总支改善了项目后续推进方案。
从该村的实践状况来看，将村民小组会议作为协商平台具有一定的优势：第一，可以促进协商民主的制度化发展。同其他地区单独另设的协商议事平台不同，村民小组会议是已经具备自身制度规范的协商平台，通过将更多的协商功能赋予村民小组会议，可使协商活动有序开展，从而提高了协商效率。第二，可以降低协商议事运行成本和治理难度。由于每个村民小组内部村民之间较为熟悉，且往往具有血缘姻亲等关系，因此以村民小组为单位产生的村民代表更了解组内的情况，同本组村民联系更为紧密，在协商过程中能就各自村民小组利益精准地表达诉求。此外，各村民小组内的村民代表弥补了村“两委”无法全面管理村庄事务的局限，由各自村民代表参与村民小组会议进行协商，再通过村民代表与各组村民沟通、传达讨论意见，相应降低了协商成本与治理难度。
2.“一访”：入户访谈协商。家庭联产承包责任制和村民自治制度的确立，使得“个体家户”再次成为了乡村治理的最基本单元。(14)在这种治理结构下，每户村民在政治参与和经济生产方面自主性增强，但由于基本治理单元缩小且分散，导致基层组织的凝聚力下降，从而影响治理绩效。实际运作中，因为每户家庭都有自身的利益切入点，而公共协商平台却难以容纳全村每户村民参与协商，村民代表也难以保证对全部810户村民利益诉求的关注，所以容易出现一少部分村民利益受损的情况。“一个也不能少”(15)是党和国家在全面建设小康社会中对全体国民的承诺，是社会主义的本质要求。在乡村治理中，我们要避免因代议民主所强调的“多数原则”而造成对“少数”和“个体”利益表达的忽视，要尊重“少数”和“个体”的合理利益诉求。可以说，L村的入户访谈协商机制，对解决这个问题有一定的积极意义。
2014年，因通往景区的道路修建会占用100余户村民的自有田地，L村党总支就征地补偿问题同相关村民展开了入户访谈协商。经过一个月的协商讨论，所涉及的100余户村民全部同意了景区道路修建计划，更是选择拒绝补偿的方式加以支持。事实表明，通过入户访谈协商的形式，能够密切与每户村民的联系，了解村民对村庄发展建设的意见。入户访谈协商作为对村民小组会议协商平台的补充，凭借“拼接分散的家户”(16)来扩充协商主体的广泛性，体现出了一定的治理效能。第一，扩宽了利益诉求表达渠道。入户协商不仅使村民在心理层面上感受到被重视，同时使村民不便或不愿在村民小组会议上表达的诉求通过村干部入户访谈的形式得以反映，少数村民的权益得到了切实保障。第二，可以增强村民对于村集体的主人翁意识与责任感，提高村民参与村级公共事务管理的积极性。L村党总支通过一对一走访协商，实现了村民对于乡村治理的直接参与，增强了村民对于L村的归属感和认同感。L村协商平台随着自治单元的下沉，将村民全部囊括进治理行动之中，确保了协商主体的广泛性和多样性，有利于实现利益诉求融合与矛盾化解。
(二)组织权威：党的建设与党群互动
权威，指使人信任、服从的力量，是乡村党组织在乡村治理中得以发挥核心作用的必备要素。(17)乡村治理有效作为中国共产党执政的重要考量，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键。L村通过开展党的建设与激活党群互动，重塑了乡村党组织的权威，为乡村协商民主实施提供了有力的组织支撑。
1.党的建设：协商民主推进的必备条件。2018年7月，习近平在全国组织工作会议上指出：“基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用。要强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。”(18)2019年6月，中共中央、国务院发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出要“完善村党总支领导乡村治理的体制机制”，再次强调乡村党组织在乡村治理中的核心作用。当前，乡村治理环境存在复杂多样的矛盾，需要进一步加强党的建设，以应对转型期乡村社会治理面临的新形势和新挑战。(19)乡村协商民主的有序开展离不开党建工作的引领和助推，而乡村党组织的建设成效事关乡村有效治理目标的实现。(20)
中国共产党之所以能长期保持自己的执政优势，核心原因在于始终关注自身的作风建设。(21)因此，L村党总支把加强作风建设作为党组织建设的突破口，包括以下两方面：第一，加强党组织成员思想作风建设。思想是行动的引领，乡村党组织只有加强成员的思想作风建设，在实际工作中才能做到一切“以人民为中心”，从而获得人民的信任和支持。L村党总支自2014年换届后，新上任的书记刘某的首要工作便是整顿村党总支成员的工作作风。在每周召开的党总支工作例会上，刘某会带领村党总支成员学习党的文件，以提高理论素养，并对相关工作进行部署。另外，党总支还制定了严格的办事章程，要求所有支部成员在处理与村民有关的事务时，做到一切从群众利益出发、设身处地为群众着想，并且注意工作态度与工作方法；要求所有支部成员手机必须24小时开机，对于村民的诉求要做到半小时内给出答复。同时，党总支还制定了严格的财务管理制度，以解决支部成员滥用公款问题。严抓思想作风建设，注重提升党员干部的个人能力与素养，为推动协商实践提供了坚实的组织保障。第二，加强党组织先进性建设。L村充分发挥党员的模范带头作用，同时吸纳有能力、有作为的村民加入到党组织中来，增强了党组织的凝聚力和战斗力。
2.党群互动：协商民主发展的应有之义。党员联系群众既是党员参与乡村治理的必然选择(22)，也是中国共产党群众路线的具体体现。L村党总支密切联系群众的做法是通过党总支成员每年对全村村民展开走访协商，以了解村民所需，确定工作方向。新任L村党总支班子组建起来后，村书记刘某便与班子成员历时三个月，共同走访了全村810户村民。L村党总支要求支部成员通过入户协商了解村民利益诉求，听取村民对村级事务管理工作的意见，对村民亟待解决的事项进行记录、梳理与汇总并承诺给出答复。通过密切联系群众，L村党总支的凝聚力不断增加。经由入户走访形式，有几位村民递交了入党申请书，希望更好地为L村的治理出力献策。党组织权威的重建，使得村民在协商过程中不会对党总支的工作持怀疑态度，在沟通过程中也能做到认真听取对方意见。另外，组织权威与公信力的重建还能提高共识、增进合作，使村域横向空间内的资源配置更为合理，从而也减少了矛盾。(23)随着国家政策向乡村地区的倾斜，各类资源必将持续输入乡村地区，而实现资源有效配置、发挥资源最大功效，要求村级党组织必须具有威信，否则难以获得村民的支持。
(三)人才供给：精英吸纳与人才培育
作为乡村治理的重要手段，协商民主要求协商主体具备一定的政治素养与议事沟通能力，以便在协商过程中更明确地表达利益诉求，这是协商民主有序推进的关键。L村通过精英吸纳与人才培育，将乡村精英人才纳入协商平台，保证了协商民主的人才供给。
1.精英吸纳：协商民主发展的必然选择。随着改革开放的进一步深入、城镇化进程的逐渐加快，越来越多农村剩余劳力向城镇转移，这种“乡村—城市”的单向精英流动(24)，使得农村出现了大量留守儿童、孤寡老人。这部分人本身就缺乏协商能力和协商素养，因而在协商过程中作用发挥有限。如何转变这种人才流动趋向，L村提供了两种思路，即留住内部精英与吸引外出人才。
留住内部精英，主要通过行政力量推动和乡村经济建设。L村属于典型的“能人治村”，村书记刘某和村主任李某都曾是当地的经济精英。2014年，为了吸纳精英人才参与和引领乡村治理，A市市委组织部与W镇党委一道组成了14人的联合调查组，到L村开展蹲点调研工作，走访了10个村民小组总计358户家庭，详细了解了村民对于L村新一届党总支成员人选的意向。在广泛征询民意的基础上，W镇党委书记与意向人员进行沟通，鼓励他们参与村党总支竞选。而这批乡村精英进入乡村政治舞台后，充分利用自身的号召力与影响力，使村民在协商过程中愿意听取他们的意见，乡村精英与村民的良性互动有力地推进了协商实践的有序开展。
2020年国务院政府工作报告中提出要“支持农民就近就业创业，扩大以工代赈规模，让返乡农民工能打工、有收入”，以“拓展农民就业增收渠道”。而吸引外出人才返乡建设，则需要厚植地方经济基础。目前我国部分地区乡村治理陷入了一个“怪圈”，即经济基础越薄弱的村庄，乡村精英流失越严重，而乡村精英的流失又进一步削弱了村“两委”的组织领导能力和乡村的自治发展能力，更加不利于乡村经济建设。(25)经济得到发展，将使村民家庭收入增加，外出村民就愿意选择回乡就业和创业。L村在成功发展旅游业后，已吸引了300余名外出务工人员返乡工作。这批人通过在外闯荡累积了大量商业经验以及一定的经济基础，具备较强的新事物接受能力以及人际沟通能力，在协商议事过程中更善于表达利益诉求，可以对其他村民产生良好的示范作用，有助于推动协商实践和乡村治理的发展。
2.人才培育：协商民主推进的不竭动力。L村注重通过发挥党组织的凝聚力和优秀党员干部的示范作用，积极培养乡村内部人才，从而带领村民在协商议事平台上有序表达个人利益诉求。吸引和激励村民参与日常乡村事务管理，可以培养村民的参与热情、提高村民的参与能力，增强协商民主的软实力。(26)L村在协商实践中，由党总支成员组织村民就特定议题展开讨论与交流，可以提高村民自身的口头表达能力、分析能力等，因此对于村民参与乡村治理的动力与素养具有重塑作用。L村四组村民曹某，从党总支成员第一次入户协商时内心排斥，到经历多次协商活动后积极参与，在思想上发生了很大转变，决心向党组织靠拢，如今他已成为了一名共产党员。L村许多村民在参与协商后，思想意识上、参与能力上均有了很大的提升，而这归因于以下几点：第一，参与沟通与引导的党总支成员，无论是思想上还是个人能力上都比较出众，在村民中间也有一定的影响力。第二，L村党总支做到充分尊重村民的意见，村民在个人利益诉求得到表达与重视后，其参与协商的意愿和热情也随之增长，对于L村的集体归属感、责任感也逐渐增强。第三，通过参与协商实践，村民能更及时地了解最新政策，知晓自己的权利与应尽的义务，提升自身各个方面的素养和能力。
三、协商民主嵌入乡村治理的适用逻辑
新中国成立以来，乡村治理的历次探索都是对当时现实治理困境的回应。由现实需求触发治理机制改革，在理论层面对治理机制运作状况进行分析与阐释，构成乡村治理机制适用性的逻辑分析路径。协商民主作为实务界与学术界普遍认可和共同推进的乡村治理机制创新，有其自身的适用逻辑。
(一)现实关照：对于乡村治理困境的有力回应
只有了解农民及其生活的乡村地区，才能抓住中国发展的要点。(27)乡村作为国家的重要组成部分，其治理成效直接影响着国家治理目标的实现。我国目前的乡村治理模式为“乡政村治”，这种模式的乡村治理行政性、集权性、民主性和自治性四者并存。(28)“乡政村治”一开始就存在“内在的结构性矛盾”，因而“压缩了村治的发展空间，同时制约着乡村的有效治理，导致管理成本愈来愈高，管理成效愈来愈低”。(29)为应对乡村治理面临的新的挑战，必须对治理机制进行再次创新。
村民自治制度的确立是为了解决人民公社解体后的乡村治理困境。随着改革开放进一步推进，我国政治经济结构发生重大变化，导致乡村地区传统格局被打破。在此背景下，村民自治出现了发展不平衡的状况，其成效的发挥也受到了一定的制约。(30)另外，城镇化的逐步深入，使得村民自治制度的生长环境发生了变化：(1)村民自治的经济基础受损。在包产到户的经济体制下，鲜少有乡村拥有集体经济。村级组织失去了直接经济来源，必然组织涣散，缺少凝聚力。(31)(2)村民自治的文化基础脆弱。农村实行税费制改革后，通过合村并组，行政村数量减少，但管理范围增大。(32)这也使得乡村地区传统的“熟人社会”格局被打破，重组在一个行政村的村民彼此之间可能并不熟识，难以实现利益融合，进而导致村内矛盾摩擦增加。(3)村民自治人才基础崩塌。由于人口流动加快，青壮年外出务工，留守村内的大多为儿童和老人，这些人由于年龄、个人能力等原因，往往无力也没有意愿参与村内事务的民主管理。村民自治制度的前提与基础是以“海选”为核心的民主选举，但在其后续运行过程中，大多数村民未能通过行使民主决策、民主管理和民主监督的权利来参与村内事务民主管理，“造成了民主选举后的村治困境”(33)。在市场经济条件下，利益是乡村治理的重点，处理好农民利益、集体利益、城乡利益及不同产权主体利益问题，是乡村振兴与城乡融合发展的重要课题。(34)由于村民一般只对涉及自身利益的议题较为感兴趣，因而除非涉及个人利益，否则不会主动行使民主决策、民主管理以及民主监督等权利。协商民主所构建的沟通平台，以实现利益偏好转换为目的，参与者为利益相关主体，因而更能吸引村民参与。此外，引入协商民主的内在动力，还可归因于乡村地区公共利益的多元化以及村民对公共利益关注度的增加，同时已有的民主实践也为协商民主提供了锻炼能力的试验场。(35)协商民主独有的价值内涵和特点，使其能够在乡村社会构建有效治理的公共平台，进而化解矛盾、达成共识。
(二)理论契合：协商民主具有自身的独特优势
协商民主，是对应于选举民主的一种民主形式。“协商”就是协调和商讨的意思。“协”是指协调各方利益，达成共识，“商”则有辩论、沟通、博弈的含义。“民主”意味着人民做主。因此，协商民主除了保有民主的基本内涵外，还丰富了民主的形式。协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，其核心是公民参与决策。(36)协商民主就是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等形式，形成合法决策的民主形式。(37)乡村治理中引入协商民主，是我国民主政治对以“致治”为核心的求实传统的回归。作为以共识为基础的民主模式，协商民主是“可治理的民主”。(38)协商民主追求平等性与包容性，决策的合法性源于利益主体之间沟通、辩论的过程。而代议民主在决策过程中奉行多数原则，决策的合法性来源于投票过程。因此，尽管代议民主可以提高决策效率，但易于忽视少部分人的利益。同时，由于代议民主以个人主义为核心，私人化偏好容易影响政治参与过程。而投票过程是对利益偏好进行聚合，无法满足公共利益要求，因此极易被操控。(39)在选举民主的议事决策过程中往往缺乏公共理性考量下的科学性与合理性，因此村民自治制度的重要内容之一——民主选举极易被少部分人把持、操纵，在有些地区甚至出现了“贿选”现象，使得民主决策、民主管理、民主监督等权利对于村民来说形同虚设。与选举民主不同，协商民主以公共利益为原则，决策的合法性来源于协商过程。利益主体之间就相关议题展开协商，从而减少矛盾、达成利益融合。在乡村治理过程中，村民之间只有通过协商才有可能实现利益偏好转换，使矛盾分歧得到化解。另外，由于决策过程中可以反复讨论，因而提高了决策的合理性与科学性。选举民主中以投票参与决策的方式一般是即时性、一次性的，但是协商民主能贯彻决策的整个过程。由于乡村治理中每项政策都事关村民的切身利益，因此需要村民参与协商的每一环节，才能体现人民民主的理念。(40)在乡村治理中，相较于选举民主，协商民主可以为村民的利益诉求与矛盾纠纷构建交流与沟通的平台，从而起到缓和冲突与转换利益偏好的作用。
四、协商民主嵌入乡村治理的适应限度
协商民主的价值理念契合乡村有效治理的核心价值目标，因此在乡村治理中引入协商民主具备可行性与必要性。乡村公共事务具有复杂性与烦琐性的特点，其治理决策的结果又与居住地村民有较高的关联度。L村通过协商民主为村民提供谈判、沟通的机制与平台，赋予决策经由协商产生的公共理性，实现利益诉求的有效表达，有助于形成“共建共治共享”的乡村治理格局。但L村的协商民主形式若要常态化、制度化且具有“普适性”，仍然存在一些需要解决的问题。
(一)行政力量介入与村民参与的主体性发挥
行政力量介入是指上级政府通过行政权力对乡村治理工作加以引导和组织。L村村级治理的有效实现，很重要的原因是来自于上级政府的扶持与引导，它们为协商民主推进乡村治理提供了各方面的便利条件。A市通过财政拨款，帮助L村完善村内基础设施，修建了通往景区的道路，使景区项目得以顺利推行。同时，A市组织部门经过协商沟通，鼓励当地精英经由组织吸纳的途径参与乡村治理工作，并在资源统筹、程序规范、议事协调、决策实施等方面发挥了引领作用。此外，L村村民小组会议的召开，都有驻村干部的加入，而他们是L村与上级政府的联络者与沟通者。因此，外部行政力量主导的资金供给与人才输入，为L村的协商民主实践提供了必要的资源支撑，使协商民主嵌入乡村治理得以有序进行。
在治理过程中，由于乡村地区缺乏必要的人力和物质资源，因而上级政府的介入显得尤为重要。但在实际运作过程中，如果行政力量介入的程度与范围没有界限，将会造成上级政府对村内事务管理的过多干涉，使村民参与村内协商治理的内生动力下降，导致村民主体性缺失。在协商民主嵌入乡村治理的过程中，村民主体性体现为充分发挥主观能动性，积极参与协商活动。作为乡村治理的重要主体，村民群体的自主性参与和能动性实践是实现乡村治理有效的内生力量。(41)但在实践中，不少地区上级政府的施政方针与服务导向未能对应村民需求，无法调动村民参与村内事务管理的积极性，弱化了村民在乡村治理中的主体性地位。所以各地区在选择乡村治理的不同机制时，不应仅着眼于来自于中央顶层设计的驱动和压力，还需要考虑内部治理主体——村民的自主参与。以L村选择协商民主嵌入乡村治理为例，协商民主的实行表现为协商主体基于各自利益诉求的交流互动过程，需要协商主体能动性与自主性的充分发挥。上级行政力量过多干涉、“越位”管理，忽略村民的真正需求，就会导致村民丧失参与协商沟通的积极性，削弱其在协商议题、协商形式的选择以及协商决策方面的自主权，造成协商主体自主性的缺失，并使协商民主发展失去主体基础。因此，为避免由行政力量过多介入而造成村民参与协商主体性的缺失，上级政府在引导乡村治理时，应做到以村民利益为出发点，明确职责范围、提高服务意识，使政府服务供给与村民需求相衔接，把为乡村治理创造便利条件同将自主权交付村民相结合，实现治理主体的充分参与。
(二)乡村精英推动与协商民主的制度化发展
“协商民主因关注民众的平等协商、公平参与，从而更有利于改善民生问题和提高治理绩效”，而协商民主的水平取决于“精英的引领”和“民众的素质及他们对公共事务的关注度”，因此实现乡村治理有效需要协商过程中乡村精英与村民的良性互动。(42)乡村精英是指相较于其他村民在经济、人脉等方面占有更多优势、个人能力更为突出的乡村杰出人才，他们“在乡村公共权力结构中居于支配性地位，主导和控制乡村治理的运作过程”。(43)在L村的治理过程中，村党总支书记刘某在组织引导协商实践、为产业项目运作提供思路方面扮演了重要角色。从部队转业后，刘某下海经商并成为一家矿业公司的总经理。2014年，经上级组织沟通和鼓励，刘某参与L村村级换届选举，并当选为村党总支书记。在协商民主实践中，他充分体现出了军人的责任与担当、商人的敏锐与果敢等特质，在就紫薇树苗育植项目展开首轮协商时，为获得村民支持，他承诺若项目失败，愿以个人财产为担保对村民予以赔偿。正是由于刘某在村民间的个人威望，使得本来争议较大的议题可以经协商而通过，最终使L村面貌实现了“蜕变”。
乡村精英在村民中间享有一定的影响力和社会威望，因此他们的参与能够为协商民主嵌入乡村治理注入新的活力与动力。但问题在于，乡村精英凭借其对经济、人脉等资源的掌控，容易结成利益同盟进而垄断乡村公共利益空间，造成“固化的利益排斥和政治排斥”(44)，产生新的治理难题。由于协商民主是通过辩论、沟通的形式来达成最终决策，因此乡村精英能凭借个人威望等条件，通过向村民施加压力来主导协商过程，使协商结果符合个人利益。乡村精英在协商过程中角色定位失准，就会侵害村民合理的利益诉求，同时也违背协商民主平等性、公开性的价值要求。此外，在乡村治理实践中，一旦乡村精英离任“两委”，他们在任时所推行的工作就可能无法继续在该地区实践下去，也就难以避免因政策连续性中断而造成的治理资源浪费以及党组织权威受损。因此，为推进协商民主制度化发展、充分发挥乡村精英积极作用，在协商民主的实践过程中，还应注意制定村规民约，使协商民主的程序和技术以制度化的形式确立下来(45)；建立健全协商议事机制，使协商的完整过程置于村民的监督之下。
五、结语
新世纪以来，在“多予、少取、放活”方针的指引下，为求解“三农”难题、推动乡村社会发展，党和政府出台了一系列改革举措和惠农政策，努力做到“让广大农民共同分享现代化成果”。“乡村社会治理方式是解决‘三农问题’的关键”(46)，要真正实现“让广大农民共同分享现代化成果”，不仅离不开党和政府持续向乡村社会供给政策和注入资源，更需要积极探索新的体制机制来创新乡村治理体系、提升乡村治理能力。为此，一些地区将协商民主嵌入乡村治理，积极探索乡村治理有效的实现形式。本文的研究聚焦于L村的协商民主实践，通过对该村“一会一访”双重协商平台的运作过程、治理效能及支撑条件的考察可以看出，协商民主机制的引入能够搭建利益诉求表达的平台，从而实现利益融合和矛盾化解。但由于L村协商民主实践的成功得益于政府引导、精英主导和资源注入等因素的合力促成，其乡村治理有效的常态化还需要内生机制的形成和发展。
同时还应该看到，尽管协商民主嵌入乡村治理具有适应性与有效性，但仍然需要借助选举民主来实现最终的民主决策。协商民主的优势在于通过辩论等形式赋予决策过程合理性，但在确认利益边界、达成最终共识以获得决策结果的合法性方面，仍需要凭借选举民主按照多数原则以投票形式决出。(47)而随着经济改革进一步推进，乡村地区的利益诉求也将更加多元化，因此在面对愈来愈复杂的乡村地区治理局面时，应将协商民主与选举民主结合起来，通过协商实现科学决策，运用投票表决提高决策效率。这也成为实现乡村地区治理有效的重要手段之一。
注释：
①萨缪尔·P.亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第267页。
②习近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团分组讨论时的讲话，参见《人民日报》2019年3月9日，第1版。
③黄辉祥：《村民自治的生长：国家建构与社会发育》，西北大学出版社2008年版，第66页。
④比如关于村民自治治理单元的探索、“三治融合”乡村治理体系的探索、新乡贤治村的探索和乡村协商民主的探索等。
⑤慕毅飞主编：《民主恳谈：温岭人的创造》，中央编译出版社2005年版。
⑥陈剩勇、吴兴智：《公民参与与地方公共政策的制定——以浙江省温岭市民主恳谈会为例》，《学术界》2007年第5期。
⑦(35)何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，《社会学研究》2007年第3期。
⑧张国献：《试论社会主义乡村协商民主》，《中州学刊》2015年第3期；何霜梅：《协商民主与乡村治理——基于广西贵港屯级“一组两会”协商自治制度的思考》，《中央社会主义学院学报》2014年第5期；李金哲、黄广飞：《论权力制衡下农村新三元主体乡村治理长效机制——广东省清新区村组两级议事会乡村治理新模式探析》，《前沿》2013年第19期。
⑨笔者不排斥和否定这种创新。但是，这种政府着力打造的“模式”创新，往往也体现着另类的政绩诉求，其推广性往往并不是很强。
⑩王猛、乔海彬、邓国胜：《自治权下移：村民自治回归的创新模式——以清远市为例》，《中国农村研究》2016年第1期。
(11)(13)汤玉权、徐勇：《回归自治：村民自治的新发展与新问题》，《社会科学研究》2015年第6期。
(12)胡平江：《自治重心下移：缘起、过程与启示——基于广东省佛冈县的调查与研究》，《社会主义研究》2014年第2期。
(14)(16)黄辉祥：《情感联结再造：家户双向性的历史转型与乡村治理》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2018年第3期。
(15)习近平总书记在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时的讲话，新华网2017年10月25日。
(17)王天意：《农村基层党组织权威面临的挑战及其对策》，《求实》1996年第8期。
(18)习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，人民出版社2018年版，第14页。
(19)易卓：《党建嵌入乡村治理的组织路径创新——基于某省Z镇党建示范区的实证研究》，《中国特色社会主义研究》2020年第1期。
(20)邹禄禄：《基层治理中党建助推实现公众参与路径探析——基于权力“回归”视角的案例考察》，《理论导刊》2020年第3期。
(21)宋伟：《党的作风建设的新认识新趋势新策略》，《中国党政干部论坛》2020年第1期。
(22)李永萍：《基层党建、基层治理与村庄公共性——基于对佛山市南海区禾村党建创新的考察》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2020年第2期。
(23)梅立润、唐皇凤：《党建引领乡村振兴：证成和思路》，《理论月刊》2019年第7期。
(24)张英魁、曲翠洁：《当前中国乡村精英社会流动的内在机制分析》，《当代世界与社会主义》2014年第3期。
(25)拜茹、尤光付：《自主性与行政吸纳合作：乡村振兴中基层社会治理模式的机制分析》，《青海社会科学》2019年第1期。
(26)陈梦琦、朱楷文：《解析乡村协商治理中农民政治冷漠现象》，《农村经济与科技》2017年第17期。
(27)徐勇：《为民主寻根——乡村政治及其研究路径》，《中国农村观察》2001年第5期。
(28)朱雅妮、高萌：《乡村治理现代化：治理模式、关键问题与实现路径——第四届中国县域治理高层论坛会议综述》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第2期。
(29)徐勇：《从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新》，《山东科技大学学报》(社会科学版)2002年第3期。
(30)李松有：《乡村振兴背景下村民自治分化的发展困境与突破——基于权力—资源关系的分析视角》，《求实》2019年第1期。
(31)沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。
(32)王菲、任中平：《农村基层治理的现实困境与改进路径》，《山西大同大学学报》(社会科学版)2016年第1期。
(33)黄辉祥：《“两会决策制”：以参与促进村务民主管理——以湖北随州“两会决策制”的实践为例》，《社会主义研究》2006年第1期。
(34)黄涛、吴军：《乡村治理的利益考察：理论溯源与路径选择》，《马克思主义与现实》2019年第5期。
(36)燕继荣：《协商民主的价值和意义》，《科学社会主义》2006年第6期。
(37)(39)陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。
(38)杨光斌：《政治学研究范式的转型：从“求变”到“求治”——政治学学科史的视角》，《中国政治学》2018年第1期。
(40)范拥军、郝庆禄：《构建乡村治理新格局》，《人民论坛》2017年第31期。
(41)陈学兵：《乡村振兴背景下农民主体性的重构》，《湖北民族大学学报》 (哲学社会科学版)2020年第1期。
(42)尹利民、邱观林：《民主促民生：精英引领下的基层协商民主治理实践——基于SQ村协商民主实践的案例研究》，《中国行政管理》2018年第2期。
(43)卢福营：《乡村精英治理的传承与创新》，《浙江社会科学》2009年第2期。
(44)李祖佩、曹晋：《精英俘获与基层治理：基于我国中部某村的实证考察》，《探索》2012年第5期。
(45)张爱军、张媛：《迈向善治：制度与乡规民约的契合逻辑与建构理路》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。
(46)罗敏：《新时代乡村共生治理有效实现的五个维度》，《求实》2019年第5期。
(47)申建林、蒋田鹏：《中国民主政治发展的“协商”与“选举”之辩——兼评“协商民主优先论”》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。
