摘要:  法院向人民代表大会报告工作的做法是一项富有中国特色的政法制度。[1]长期以来，法学界大都只是从人民代表大会制度或者法院制度本身审视该制度的形成缘由及其影响。若要深刻理解法院向人民代表大会报告工作这一制度，必须注意到该制度的形成与发展乃是执政党、全国人大和最高人民法院共同作用的结果，三者缺一不可。法院向人民代表大会报告工作制度，是在党的领导之下，发挥人民代表大会制度的引领作用，通过人大代表整合社会大众对司法工作的意见，促使法院系统自觉地将自身的工作与党和国家的工作重心紧密结合的特色制度。为适应时代的发展变化，应在坚持该制度的前提下，尊重司法活动的规律，通过不断对其加以完善，以使其能够更有效地发挥整合社会的重要作用。

关键词:  法院向人民代表大会报告工作制度；中国共产党；人民代表大会；法院；中国政法制度

引　言

法院向人民代表大会报告工作的做法，始于中华人民共和国建制之初，是一项富有中国特色的政法制度。由于曾有一段时间司法权在国家政治生活中的实际作用相对有限，加之人民代表大会制度本身也在不断发展，该做法的存在及运行状况先前并未引起学术界的充分关注。2001年2月，辽宁省沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议期间，沈阳市中级人民法院的工作报告在表决时未能获得通过，引发很大的社会反响。[2]此类事件后来在其他地方也有发生。在“依法治国”方略已被写入《中华人民共和国宪法》的特定背景下，类似事件的发生自然吸引了学者们的目光。我国的法学研究者们主要以“法院依法独立行使审判权”为立场，从不同的角度，特别是从宪制的层面，对法院向人民代表大会报告工作制度的意义、作用和问题加以研究。[3]“法院向人民代表大会报告工作制度”于是逐渐从政治话题、舆论话题转变为一个现今已在学界受到不少关注的重要学术话题。不过，先前的那些研究成果大都只是从人大制度或者法院制度本身展开讨论。

法院向人民代表大会报告工作制度分为年度报告和专项报告两种。鉴于专项报告较少发生，本文拟以最高人民法院向全国人大作年度工作报告为观察对象，从执政党、全国人民代表大会、最高人民法院三者互动的视角，探寻这一制度是如何形成的及其对中国政法制度的影响。本文之所以选择最高人民法院向全国人大作年度工作报告作为考察对象，既是由最高人民法院在全国法院系统中的地位所决定的，也有一些技术方面的考虑。在当下中国，法院向人民代表大会报告工作这一制度实行于几乎所有的四级法院（直辖市的中级法院除外），工作报告的结构内容又大同小异，因此对所有的各级法院工作报告都进行搜集研读，既不大现实，亦无不可或缺的必要性。

一、执政党探索新政权特色的需要

（一）人民当家作主的政治考量

新中国建立之初，执政党需要从各个方面厘清新旧政权的差异，以强化新政权的正当性与合法性。彼时，旧法院已被取缔，而新法院正在陆续创建之中。但新法院的运行机制与执政党、政府的关系，特别是与即将设立的人大的关系，则正在不断摸索之中。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中央人民政府组织法》，组建了中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府委员会主席。中央人民政府设政务院为国家政务最高执行机关，任命周恩来为政务院总理；设最高人民法院、最高人民检察署行使司法权，对中央人民政府负责。鉴于当时人大尚未召开，法院与政务院之关系的构建，便成了首先需要处理的问题。政务院下设政治法律委员会、人民监察委员会等委员会，以及内务部、公安部、司法部、法制委员会等与法制工作有关的机构。同年10月21日，政治法律委员会召开第一次会议，主任委员董必武对该委员会的任务进行了说明，即“指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会的工作，并受毛泽东主席委托，联系和指导最高人民法院、最高人民检察署；受周恩来总理的委托，联系和指导政务院人民监察委员会的工作。”[4]在董必武所作的上述说明当中，对前者使用“指导”一词，而对后两者则使用“联系和指导”这一表述，用语极为讲究。董必武就此解释说：“它（指政治法律委员会——引者注）和政府部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是：当指导者指导之，当联系者联系之。这样做，从政府组织法上讲，从实际工作上讲都不受影响，并不因此影响各政法部门在政府中的地位，也不影响各部门的独立业务……”[5]这是新中国建立后有关法院与政府之关系在制度层面的最早安排。鉴于法院与政府这两类组织在性质上不同，当时在构建其关系时作了不同的安排。

为了将这种认知上升为全党以及司法系统内的共识，1950年7月，最高人民法院、最高人民检察署、司法部和法制委员会联合召开第一届全国司法工作会议。司法部部长史良称，此次会议是要“统一对人民司法工作方针、政策、任务与制度的认识”。[6]法制委员会主任陈绍禹在会上作了《关于目前司法工作的几个问题》的报告，其中专门强调了新旧法院的根本区别：

首先表现在两种法院对人民的两种不同关系上面。第一，反人民法院实行所谓三权鼎立的司法独立制和无理的法官终身制，在组织上表示自己高高在上，对人民不负责任。人民法院是人民政权的组成部分，人民法院的院长和审判员由人民代表机关或人民政府委员会任免，并对其任免机关负责和报告工作，……其次，这两种法院组织制度的原则不同之点，表现在两种法院内部的两种不同组织原则上面。反人民法院内部实行各自为政、互不相谋的组织原则。[7]

该报告回答了即将创制的最高人民法院年度报告工作制度中两个最核心的问题：法院为什么要向其他组织报告工作；最高人民法院报告工作的内容应是全国法院系统的工作，而不能仅限于最高人民法院自身的工作。同时，该报告还提出了一个新的问题，即司法机关究竟应该向谁报告工作？是向人民代表机关，还是向人民政府？抑或是向执政党？

与此同时，全国民政工作会议、全国治安工作会议也在陆续召开。1950年8月6日，董必武将上述三个会议的情况向毛泽东、周恩来汇报时称：“政法部门三个会议均已结束，都开得很好……治安会议着重解决划清界限、分清敌我、加强对敌斗争问题；司法会议着重解决对人民司法的认识……”[8]同年8月17日，周恩来作出批示，为建制工作指明方向，强调“建政工作应以开好各界人民代表会议及逐渐做到经过协商推选各级人民政府为中心。城市建政工作亦应以民政部门为主管部门。目前各省市民政部门，应注意把县一级人民代表会议开好，各大城市民政部门应注意把区级人民代表会议开好。”[9]

1951年9月，华北第一次县长会议召开。董必武在会上指出，应尽快成立或健全人民代表会议，并对建制工作做了具体部署。对于当时一些人们心中存在的顾虑或担忧，董必武说：“个别坏分子当代表是可能的，但在一个县内县各界人民代表会议的代表有几百人，其中即有个别坏分子应不会起很大的作用。我们如不麻痹，在实际工作中也有可能揭露坏分子的真面目，那岂不是能更好地教育群众？”董必武还强调不能用干部会议替代人民代表会议，“人民代表会议是政权机关，是人民当家作主的机关，干部会议是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开”。[10]按照此说法的逻辑，行政机关、法院只能对人民代表会议直接负责。至于能否直接向执政党各级党委负责，董必武也坦率地谈了自己的看法，认为“不应把党机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”，“党对国家政权机关的正确关系应当是：（一）对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；（二）通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；（三）挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关去工作”。[11]显然，在周恩来、董必武等人看来，对谁报告工作并非一件小事。

上述这些讲话为理解法院报告工作制度的形成提供了一条较为可靠的路径。但要在此具体做法上形成共识，则并非易事。1951年9月，《法院组织暂行条例》出台。该条例的第10条规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督；其司法行政由上级司法部领导。各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。省人民法院分院、分庭受其所在区专员的指导。各级人民法院院长领导并监督全院工作。庭长领导并监督庭内工作……”

该条例将新法院确定为一个整体，并规定法院为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。之所以如此规定，既与当时人大尚未召开的现实有关，也与当时党内一些人的担忧不无关系。档案材料显示，1954年社会各界在讨论“五四宪法”草案时，仍有人提出“共和国主席是否有权要最高人民法院报告工作”、是否应该增加“人民代表大会闭会期间法院向地方政府报告工作”等问题。[12]

新中国建立初期，执政党内围绕着法院建设这一问题主要存在着如下几种观点：党领导一切，法院当然也不能例外；人民当家作主，国家的一切权力归人民；必须对法院的审判权进行适当限制；保障法院依法从事审判工作。这些观点最终体现在人大制度之中。1954年，第一届全国人民代表大会召开，《中华人民共和国宪法》（下文称为“五四宪法”）正式诞生。“五四宪法”第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，第78条规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”，第80条规定“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作”。执政党、人大和法院三者的关系，由此被制度性地关联在了一起。按照“五四宪法”的上述相关规定，党的领导、法院依法独立审判与接受人大监督三者之间并行不悖，其逻辑是“中共建国—人民选举代表—代表组成代表机关—代表机关将执政党的意志上升为国家法律，并依据执政党的建议选举产生法院—法院向代表机关负责（报告工作是负责的具体方式）—代表机关向人民负责”，形成一个循环闭合系统。同年出台的《法院组织法》，亦在其第14条中就法院向人大报告工作作出了同样的规定，其用语与“五四宪法”基本一致。至此，法院向人大年度报告工作的做法有了正式的法律依据。就此而言，法院年度报告工作制度的形成，与执政党对人民当家作主原则的强调和重视有着密切的关系。

（二）应对守法精神不足之国情

法院向人大报告工作制度的形成，也与执政党对中国法制国情的判断有着一定的关系。政治法律委员会副主任彭真的话可谓其代表。在第一届全国人大讨论“五四宪法”草案时，彭真发言指出，彼时中国社会中守法意识不足，例如一部分国家机关工作人员错误地认为，“法律是只管老百姓或者只管‘小人物’的，至于‘大干部’‘大人物’，只要注意执行党和国家方针政策就够了，对法律遵守不遵守，是无关重要的”，一些工人、农民认为“人民既然已经当家作主，就用不着再遵守什么法律”，当时此类错误思想不一而足，在各个层面、各个行业、各种社团之中皆有不同程度的存在，有鉴于此，必须依靠人大制度对包括执政党、行政机关、司法机关在内的各种组织以及社会各界进行监督，即“人民群众是专政机关的依靠，专政机关是人民群众的武器，二者必须紧密地结合起来，才能巩固我们国家的法制，维护宪法和法律的实施”。[13]

（三）落实执政党对法院的领导体制之要求

新中国建立初期，出于稳定政权的需要，同时基于革命根据地时期的局部执政经验，执政党内很快就形成了将政法工作置于党的绝对领导之下的统一共识。经过短暂的摸索，迅速确定了执政党对法院的领导体制，例如政治法律委员会设分党组干事会接受中共中央的统一领导，法院内设党组领导法院内部工作等。

当执政党对法院的领导权问题已经从体制上解决后，接下来的问题就是确立具体的运行机制。1950年9月13日，毛泽东为督促政府各部门向中央报告事致函周恩来：“政法系统各部门，除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外，其余各部门，一年之久，干了些什么事，推行的是些什么政策，谁也不知道，是何原因，请查询。”[14]由于兹事体大，经周恩来落实，至1952年，包括政法部门在内的政务院所属各部门定期向中共中央报告工作的制度正式形成，亦即“（一）每两月作一次综合报告，应由党组负责人执笔，内容以执行中央政策、业务进行情况为主，千字为限；（二）重要问题作请示报告或专题报告，专题报告以简短及时为原则，字数不限；（三）专业会议后作简况报告；（四）各业务部门的业务情况按月或按旬统计报告”。[15]1953年4月，第二届全国司法会议召开。此次会议的决议强调，“各级司法机关应经常地把当前工作中的中心问题向当地党政领导及上级司法机关报告请示，并请各级党政领导机关今后加强对司法工作的领导。”[16]随后召开的政务院第177次会议批准了该决议。为了加强执政党对法院的绝对领导，在当时执政党领导法院的体制及其具体机制已经落实的前提下，增设法院向人大报告工作制度亦是一种可以接受的做法。

二、法院系统的诉求

在法院向人大年度报告工作制度的形成过程中，来自法院系统本身的诉求同样不可忽视。

（一）司法权不彰的教训及影响

1949年1月，中共中央出台了对旧政权司法人员的处理办法，“原推事、检察官和书记官长等旧法人员，停止职务，经思想和作风改造后可甄别录用”。[17]各地对此办法的掌握尺度不一，以至于新法院中旧法人员所占的比重较高。例如1952年时，全国各级法院干部约28000人，其中旧司法人员约6000人，占总人数的近22%，他们大部分充任审判工作，尤其是在不少大中城市及省级以上法院的审判人员中，旧司法人员甚至占多数，[18]以至于出现了“执行刑事政策时，有不少地方对于反革命案件的处理，发生了‘宽大无边’的偏向”。[19]为扭转这一局面，1952年中央决定开展声势浩大的司法改革运动，对旧司法人员以及旧司法理念进行清理。该运动持续一年之久，旧司法理念受到清理，走群众路线、依靠人民办案的人民司法观迅速占领司法系统。

但与此同时，此时期的司法改革运动也使一些地方暴露出轻视法院工作的问题。新中国建立初期，执政党依靠根据地时期形成的经验，通过运动方式治理社会问题，对法院能力建设相对重视不够。例如董必武1954年5月在中国共产党第二次全国宣传工作会议上所作的讲话中专门提及当时发生在华东地区的一件事情，江苏松江县法院的一位审判员在审讯一位资本家时，“这个审判员说：‘你犯五毒了……’。这个资本家就拿出了共同纲领和其他法令的规定来作辩护，说‘他没有犯五毒，这是政府公布的。’我们那个审判员简直不知道有这些东西，结果没有办法，说‘等一下，我去解个小手。’就溜走了。”[20]当时一些地方甚至出现了认为法院可有可无的错误思潮。例如西康省高级法院当时在司法改革运动总结报告中承认，该省法院系统存在着认为“‘人民法院可有可无’‘法院没有其他机关吃得开’‘作司法工作没有前途’”等错误观点，必须“要从思想上彻底纠正。”[21]

董必武等对上述情况高度重视。1954年前后，董必武一再强调，“政法工作是我们国家一项极其重要的工作，它的进一步的加强和改进，对于保障和促进社会主义的建设，具有极其重大的作用。”[22]该观点最终反映在1956年9月召开的中共八大的决议之中。但1957年后形势陡然一变，先是反右斗争中法院独立进行审判的宪法原则被指斥为“‘以法抗党’‘向党闹独立性’，进行了错误的批判”。[23]忽视法院审判能力建设的问题后来愈发严重。到了大跃进时期，为了加快刑事审判的速度，实行公安局长、法院院长和检察长“一长代三长”制度，即分片包干办案，几个片的案件由三长中的一长主持，代行其他两长职权，实际执行中，以公安局长为主。当时的很多司法人员都对此感触颇深。1962年5月，最高人民法院院长谢觉哉在内蒙古政法党员干部大会上说：“实际上我们的法院并不是自己在那里独立思考问题，常常是看人家的颜色来判案。” [24]“文化大革命”初期公检法机构被砸烂，后期法院审判工作虽有所恢复，但重大刑事案件在判决前须经同级党委批准。民事案件的受案数和审结数大幅削减，例如1950年全国法院系统民事案件的受案数为659157件，一审结案数为616649件，而到了1969年，受案数仅为62507件，结案数变成55193件。[25]“文化大革命”期间，法院在国家治理中几乎变得可有可无，国家和人民为此付出了沉重的代价。

（二）“八二宪法”和1983年《法院组织法》在表述上的差异

“文化大革命”结束后，先前忽视法院建设的问题受到了广泛的关注并被逐渐纠正。1979年，全国人大重新制定《法院组织法》，重申了1954年《法院组织法》中“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定，同时仍然保留了法院对人大负责并报告工作的规定。1982年，新宪法（以下简称“八二宪法”）颁布。与“五四宪法”不同，“八二宪法”以及1982年颁布的《全国人民代表大会组织法》取消了法院向人大报告工作的规定。“八二宪法”第92条规定“国务院对全国人大负责并报告工作”，第128条规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。亦即“八二宪法”仅规定法院对人大负责，而并没有直接规定法院向人大报告工作的要求，且对政府和法院的要求也不同。参与过“八二宪法”制定的张友渔就此解释说，法院的工作、性质决定了其可以向人大作工作报告，也可以不向人大作工作报告，根据实际需要决定，“不宜硬性规定必须作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。需要报告的还得报告，并且人大、人大常委可以要它作报告。”[26]围绕“八二宪法”之制定的讨论长达两年之久，非常认真、慎重。官方媒体也一再强调“八二宪法”是在总结和反思新中国成立后宪制经验及教训的基础上制定的。就此而言，“八二宪法”表述方面的上述变化应非偶然，而是意味着宪法规范层面法院向人大年度报告工作制度出现了新的可能。

1983年，《法院组织法》重新修订，其中有两点与我们这里讨论的问题密切相关。其一，将1979年《法院组织法》中第4条的表述——“人民法院独立进行审判，只服从法律”，修改为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，进一步强化法院在审判方面的独立性，且明确使用“审判权”这一概念；其二，未对1979年《法院组织法》中第17条第1款的内容——“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作”——做任何文字修改，亦即仍然坚持法院定期向人大报告工作。显然，“八二宪法”与1983年《法院组织法》在涉及人大与法院之关系的表述上存在着差异。那么，此种差异又该如何解释？

受全国人大代表人数众多、会期短等客观因素的限制，全国人大立法能力不足的问题当时较为突出，制约着其立法职能的发挥。“八二宪法”规定，基本法律由全国人大制定，而基本法律之外的其他法律则由全国人大常委会制定。为了完成繁重的立法任务，全国人大摸索出了“委托立法”这一解决办法，亦即享有立法权的全国人大及其常委会将主要用以规范某一行业、某一领域的法律草案委托给国家机关中的相关负责部门自行起草。当然，被委托者需与全国人大常委会法律委员会进行沟通和讨论，最后提交全国人大常委会表决通过。例如，1979年《法院组织法》的制定过程便是如此，由最高人民法院负责起草初稿。[27]

关于此种“委托立法”做法的优缺点，全国人大原副委员长彭冲认为其优点是“主管部门对实际情况了解得比较多，对问题的把握比较准”，其缺点则“主要是在起草法律过程中，主管部门往往从本部门权力和利益着眼，当部门之间的利益发生矛盾时，容易出现各执一端或者相互推诿的现象”。[28]

不过，存在的问题尚不只如此。1983年之前，受委托者经常在全国人大常委会开会的前一天才将法律草案送来，并希望能在该次会议上通过，这就造成全国人大常委会没有充足的时间认真审议该法律草案。正是有鉴于此，1983年3月彭真在全国人大委员长会议上提出：“今后全国人大常委会审议法律草案，一般要采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成成员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。”[29]

1983年《法院组织法》的修订就是由全国人大常委会通过的，其时间点也恰好是在全国人大常委会立法的规范化程度正在发生变化的期间内。尽管笔者尚无直接的证据证明1983年《法院组织法》的修订是由最高人民法院负责的，但有理由推测，1983年《法院组织法》中关于法院向人大报告工作的规定，更多的是来自法院方面的诉求。至于该规定的宪法依据，有学者认为源自于“八二宪法”中最高人民法院须对全国人大负责的规定，“负责的方式是向全国人民代表大会及其常委会报告工作（包括一年一次的定期报告工作和根据要求的工作汇报）”。[30]该学者的上述解释自有其道理，但这一解释也告诉我们，依据该宪法条款，同样可以推导出法院对人大负责有报告工作或不报告工作这两种不同的做法，而法院系统选择的是前一种做法。

（三）寻求社会各界的关注

法院系统为什么做此选择？笔者以为，法院系统坚持向人大报告工作，有助于增加社会各界对法院工作的关注度。上世纪50年代司法改革运动后，自觉接受执政党的领导成了法院系统不变的信条。同时，从制度上提升法院在国家权力结构中的地位，以及提升法院在国家治理中的作用，也是法院系统为之努力的目标之一。70年代末，执政党提出了经济建设和法制建设两手抓的方针，不断重申法院独立进行审判的“五四宪法”原则。于是，法院系统希望抓住这一有利时机提升自己的地位，但同时又有一些顾虑。1978年，时任最高人民法院院长江华到东北三省进行调研。据他说，“我找了一些中级法院和县、区人民法院的同志座谈，大家都说心有余悸，你们叫做‘余悸病’，说这个病不好治。”[31]在当时的这种情况下，借助人大以及学者的力量如实反映法院存在的问题，既有助于消除法院系统内部存在的“余悸病”，又能提升法院在国家治理中的地位和作用，这对法院系统来说不失为一个好的选项。此外，国家最高权力机关开会时不讨论法院的事情，法院系统对此也很难接受。

1979年7月1日，全国人大五届二次会议闭幕，通过了《刑法》《刑事诉讼法》等七部法律，向全社会发出了重视法制的强烈信号。同年7月13日，最高人民法院召开全国高级法院院长会议，时任最高人民法院院长江华对近期工作进行安排。他指出：“叶剑英委员长在五届全国人大二次会议的闭幕词中说：‘为了保证法制的执行，我们要进一步加强司法战线……我们必须调集足够数量的优秀干部充实司法部门。’……目前，司法干部队伍的情况是量少质弱。……我们有个初步意见，建议把法院系统现有人员由五万八千人，在今后两三年内分期分批地增加到二十万左右。”[32]众所周知，增加正式人员编制是相当困难的事情之一。江华当时之所以提出如此豪迈的建议，与全国人大对司法工作的关注有密切的关系。1983年，江华向中央书记处如实汇报了法院系统存在的诸多问题（特别是人员短缺的问题）：“审判案件，依法一般应组成合议庭，必须有审判员、书记员共同工作，而现在绝大多数人民法庭，包括一部分基层法院，人员不配套，有的缺审判员，有的缺书记员，有的是审判员唱独角戏‘自拉自唱’，有的是书记员审案，这些都是不符合法律规定的。据反映，南京市的一个区法院，全院只有一个书记员，各庭开庭都找他，被称为‘总书记’。”[33]

还需注意的是，1983年《法院组织法》中第17条第1款规定的是“报告工作”，并未提及表决。在上世纪八十年代，人大代表在实际审议时，严厉的批评现象极为少见，即便有表决，结果也都是同意或满意。由此，不妨大胆推测，或许正是主要由于法院系统当时认为自己此种诉求的有利之处大于风险，于是才有了1983年《法院组织法》在表述方面与“八二宪法”的上述差异。

三、全国人大的态度

观察法院向人大报告工作制度之形成，绝不能忽略全国人大的态度。1954年第一届全国人大召开，通过了“五四宪法”，并选举产生了国务院、最高人民法院等国家机关，中国的政治生活翻开新的一页。“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”和“八二宪法”均规定中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家，实行人大制度，并对人大与法院的关系作出了明确的规定，例如法院的产生、法院院长的选举和罢免，以及对法院的监督权属于人大。按照“产生—负责”这样一种纵向授权而不是平行制衡的原则，在中国现行的政治体制下，最高人民法院对全国人大负责理所当然。

作为一种全新的制度，在实际政治生活中，人大与“一府两院”的真实关系还需不断地完善；此外，人大制度本身也需要不断发展与规范。1957年，全国人大提出了一个健全人大的方案，希望人大运行能够尽快规范，制度能够尽快定型。但不久后，受政治运动的影响，人大的作用越来越难以发挥。“文化大革命”十年期间，全国人大未召开过一次会议，这也造成法院报告工作制度无法正常进行。从1954年至1978年，在这25年间，计有1954年、1958年、1961年、1962年、1965年、1966年、1967年、1968年、1969年、1970年、1971年、1972年、1973年、1974年、1975年、1976年、1977年和1978年等18个年份最高人民法院未能向全国人大报告工作。此外，在1963年第二届全国人大第四次会议上，是由最高人民法院和最高人民检察院联合向大会报告工作。

改革开放后，人大制度的运作重新恢复正常，但其作用—时间仍难尽如人意。这种状况，与当时尚存在着一些关于人大的错误观念与模糊认识亟待纠正有关。例如，当时“有的认为，人大是‘可有可无’的，人大及其常委会开会只不过是‘举举手，办手续，走形式’；有的甚至认为，设立人大常委会是‘多了一个婆婆，碍手碍脚’；还有的把人大和常委会看作是‘荣誉机构’，当作安排即将离退休老干部的场所；还有的把人大常委会当作政府的一个部门……”[34]这一切都迫使全国人大的主事者不得不思考如何在拨乱反正之后迅速提升人大在中国政治生活中的作用，以使其尽快与宪法规定相符。

鉴于此前人大制度建设需要查缺补漏的地方很多，彼时只能从规范开会时间、确定会议议程等最基础性的工作入手，借助固定的会议议程，将“一府两院”纳入自己的监督之下。“全国人大会议日程草案如何提出，过去没有规定。从六届开始，由委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议，拟定大会议程草案，经常委会会议审议通过后提请大会预备会议通过。一般说，审议政府工作报告，审查批准计划、预算，审议全国人大常务委员会工作报告和最高人民法院、最高人民检察院工作报告，是每次全国人大会议都有的议程。”[35]在此背景下，既然法院系统有向人大报告年度工作的诉求，那么全国人大自然也就乐见其成。

当然，健全人大制度，还必须将人大与国家、民族的发展关联在一起，从更高的制度层面入手。1984年至1987年间，彭真多次讲道：“全国人大每年只开一次会议，但很重要。要解决国家、民族和全国人民需要解决的关键性的、长远的、重大的问题”；[36]“六届全国人大以来，大家认为立法工作还可以。目前存在的问题，一是人大的监督工作做得不够；二是人大机构如何设置，编制要多大……”[37]；“全国人大常委会要严格依法办事，一不要失职，二不要越权。就是全国人大常委会需要注意，一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。这是一个严格依法办事的问题。”[38]显然，合理划分国家权力，加强对“一府两院”的监督，并从机构体制上加以落实，是全国人大必须做的大事。

1989年4月，第七届全国人大第二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》，从制度层面对全国人大的运行加以规范。《全国人民代表大会议事规则》第30条规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。”这对最高人民法院年度报告工作的时间、审议的组织单位以及报告的审议结果作出了明确的规定，解决了该制度建设中的最后一个问题，亦即人大对法院年度报告工作要不要表决的问题。《全国人民代表大会议事规则》的制定，使得严格意义上的法院向人大年度报告工作制度最终形成。

四、制度演变及其结果

由上可知，法院向人大年度报告工作制度的形成，乃是各种力量共同作用的结果。然而，在一段时间里面，最高人民法院向全国人大年度报告工作，是全国人大会议举行过程中一个在某种程度上象征意义更重于实际意义的议程。

（一）变化悄然而至

到了上世纪末、本世纪初，情况发生了一些变化。

第一，司法公正逐渐成为社会最为关注的热点之一。改革开放后，中国社会日益多元化，越来越多的人们因为纠纷而步入法庭，诉讼率快速增长；与此同时，有关司法腐败的负面新闻也不时见诸报端，引发了民众对司法状况的担忧。在这种变化之下，司法能力和司法公信力从一个单纯的理论话题，逐渐变成一个与许多人皆利益攸关的现实问题。于是，最高人民法院的年度工作报告日益吸引社会各界的关注，成了观察当下中国司法制度的一个有效窗口。

第二，全国人大代表的人员结构发生变化。比如来自于法律界和企业界的人大代表比例总体上逐渐增多，其中尤以担任全国人大代表的企业家（指厂长、经理、董事长等，含私营经济者）的总人数增多最值得关注。以第九届、第十届全国人大代表为例。第九届全国人大代表中有企业家412人，占全部代表总数的13.83%，第十届全国人大代表中有企业家613人，占全部代表总数的20.54%。[39]由于商业活动的某些特点，企业家与他人发生诉讼的概率通常远远高于普通民众，故而身为企业家的全国人大代表对法院工作的关注度，自然也往往会高于其他职业的人大代表。

第三，民主意识的进一步增长与司法知识储备不足之间的矛盾。在相当长的一段时间里，人大代表审议“一府两院”的工作报告时，已经形成了一套固定的话语体系，习惯于使用各种肯定或赞美的语言表明态度，少有批评意见。80年代中期以来，人大代表们的民主意识有了进一步的增长。但当时整个社会有关司法的知识储备不足，缺乏对司法规律的科学认知，结果在某种程度上片面强调对法院的监督。于是便出现了一个值得注意的现象：在审议法院年度工作报告时，人大代表们表达意见仍十分谨慎，但表决时反对票或弃权票则开始出现，并在一段时间内出现了增多的趋势。面对上述悄然而至的变化，制度参与中的各方反应不同，所采取的应对方法自然也有差异。这促使法院向人大年度报告工作制度不断发生调整。

（二）全国人大主动出击

人大制度是适合中国的好制度，是实现人民当家作主的具体方式。但在上世纪八九十年代，存在一些质疑人大制度的错误声音。例如曾担任全国人大常委会副委员长的彭冲在一次内部讲话中就指出：“人民代表大会制度是个好制度，但有人反对。有人口头上虽然不讲反对，而是认为可有可无，这是换个说法，实际上也是不赞成。现在有各种各样的思潮，贬低人民代表大会制度，本质上也就是反对。”[40]为此，主事者提出了在坚持人大制度的前提下对其进行改革完善的思路。而法院年度报告工作制度的存在，助推了民众对人大制度的关注，给人大制度的改革完善带来了机遇。

第一，提高会议质量的压力。全国人大会议包括全体会议和分组会议，报告也分为口头报告和书面报告。最高人民法院年度工作报告一直采取的是由最高人民法院院长在全国人大代表全体会议上口头报告的方式进行，再以分组方式接受全体人大代表的审议和政协委员的讨论。法院向人大报告年度工作并接受人大代表的审议，对于提升人大的作用而言无疑是一件好事。但让人大主事者有些始料未及的是，一些人大代表并不爱听法院工作报告。其原因非常简单，亦即最高人民法院的法定职责是从事审判工作和制定司法解释，而审判工作及司法解释都极为专业，最高人民法院工作报告当中自然少不了法言法语和大量的数据，但法律专业术语及数据又较为枯燥，颇难引起人大代表的兴趣。

据曾担任过全国人大常委会副委员长的王汉斌说，全国人大曾考虑过要不要保留大会发言：

制定两个议事规则（指《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》——引者注）的时候，首先要考虑人代会上要不要规定大会发言？当时有的代表提出要大会发言。我们研究大会发言怎么办？据了解，“文革”前人大会议审议除了小组讨论，还有大会发言。而且这些人大会发言还很多，但多是各地、各部门领导汇报工作，而不是围绕会议议题发表意见。有人说大会发言是“疲劳轰炸”，代表们不爱听。印成文件或整版整版登在报纸上，也基本没人看。我问过办公厅秘书局局长马伊同志，大会发言效果怎样？他说，很多代表都到休息厅喝茶、吃点心去了。[41]

王汉斌的上述这段话并非专门针对法院工作报告，但所反映的问题则是类似的。全国人大代表分组审议最高人民法院年度工作报告时，许多代表要么无话可说，出现冷场，要么仅关注与自己有关的诉讼案件或者本部门、本地区的情况，与他们审议《政府工作报告》时发言之踊跃形成了较大的反差。也因此，《人民日报》在本世纪初时还刊发了一些全国人大代表的呼吁：“代表在审议报告时，一定要根据人民的利益和委托，大胆反映人民的呼声和意见，决不能把很严肃的代表大会当作漫谈会、座谈会。”[42] 2010年前后，情况有所改善，但审议的质量仍还有不小的提升空间。在这种情况下，全国人大主事者不断进行新的尝试，例如与法院进行沟通，在全国人大各代表团审议法院工作报告时，允许最高人民法院派工作人员进会场当面听取代表的审议，解答疑问，以增加审议的有效性；在历次修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》时重申宪法的规定，强调代表在大会上发言不受法律追究。不过收效仍然并不十分理想。全国人大的会期原本就短，而需要审议的事项又较多。这种情况下，全国人大主事者不得不逐渐减少最高人民法院年度报告工作的时间和审议的时间，例如最高人民法院将年度工作报告的文本压缩在11000个字符以内，将审议的时间压缩在一天之内，以给其他事项留出充裕的时间。于是，如何提高人大代表审议最高人民法院年度工作报告的质量，便成了全国人大面临的现实问题。

第二，增加透明度。在一段时间里，全国人大开会的过程较为封闭，民众只能借助新华社的通稿或电视中的统一画面对会议的进程略知一二。而通稿和统一画面中传达的信息有限，大大降低了民众对全国人大会议的关注度。第六届全国人大为此召开会议，研究如何进行适当改革。时任全国人大常委会秘书长王汉斌主张：

应多报道代表在审议时的不同意见和建议，特别是批评的意见，包括尖锐批评的意见。只是对敏感的问题要慎重，避免引起副作用。当时有的报纸提出要自己写稿子，分管新闻报道的一位副秘书长说，对代表大会和常务委员会的新闻报道，新华社给发个通稿就行了。我说，大家都反映我们的报道千篇一律，各媒体写不同的稿子有好处。[43]

上述想法与媒体的诉求不谋而合。本世纪初，国家对新闻单位管理体制进行改革，部分媒体被推向市场。一些城市类传媒希望通过对人大会议的个性化报道，在民众、代表和国家之间搭建起沟通的桥梁，增加读者对人大会议和媒体本身的关注。面对这种变化，人大会场厚重的大门拉开了一条缝隙。1997年，官方媒体《人民日报》刊登了一篇题为《关于两院工作报告的审议意见》的新闻稿。这是媒体第一次对全国人大审议最高人民法院年度工作报告进行专门报道。此后，类似的新闻报道陆续增多。

第三，改革表决方式。人大制度创制之初，表决事项时大都以鼓掌的方式进行，此后陆续增加了举手、投票等方式。第七届全国人大为了适应时代的变化，大胆利用现代科技，在每位代表的座位上安装了无记名电子表决器，并于第七届全国人大第三次会议期间正式使用。从表决开始，仅需几秒钟，便可以通过会场前方两个大的电子屏幕将表决结果清晰地显示出来。据介绍，计算机系统只会对赞成、反对、弃权和未按表决器等四种结果进行数字叠加，不会留下每位代表的表决记录。与其他表决方式相比，电子表决投票更加客观、真实。

第四，细化表决结果。《全国人民代表大会议事规则》在1989年出台前，关于最高人民法院向全国人大报告年度工作后、全国人大对该工作报告是否进行表决，没有统一规定。在实际执行中，以1983年为界，可分为前后两个阶段。此前有的年份进行表决，有的年份则不表决，即便有表决，也是与最高人民检察院工作报告合在一起进行表决，缺乏专门针对性。1983年后则均进行表决，且单独进行（即不与最高人民检察院工作报告合在一起进行表决），获得一半以上赞成票为通过。全国人大代表的总人数为2900多名，获得一半以上的赞成票应非难事，故而表决时通常波澜不惊，少有人对此特别关注。为了增强表决的有效性，全国人大主事者先是将表决结果分为批准、满意和满意批准等三种，以体现程度上的差异。1999年后，又增加了决议内容，在通过的基础上，用少许文字将全国人大的意见明确表达出来。例如2009年第十一届全国人大第二次会议的决议内容为：“会议要求，最高人民法院要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，切实履行宪法和法律赋予的职责，坚持围绕中心、服务大局，公正司法、一心为民，深化司法改革，完善工作机制，规范司法行为，加强队伍建设，充分发挥审判机关的职能作用，为保持经济平稳较快发展、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定，为夺取全面建设小康社会新胜利提供有力的司法保障。”[44]

第五，不断拓展权限。1987年全国人大通过《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，其第22条规定“常务委员会全体会议听取国务院及国务院各部、各委和最高人民法院、最高人民检察院向常务委员会的工作报告”，第23条规定“常务委员会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议。委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议，提出意见”，第24条规定“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”借助这些规定，将最高人民法院向全国人大报告工作再分为年度报告和专项报告两类。1992年制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，其第14条规定人大代表有权联名以书面的形式对最高人民法院提出质询案，第15条规定全国人大对最高人民法院院长拥有罢免权，不断强化与完善人大制度。这些措施使法院与人大之间的关系变得更加复杂，在强化人大对法院的监督的同时，也在一定程度上进一步加强了人大在国家政治生活中的地位。

（三）压力下的最高人民法院

尽管现实政治生活中人大的表决结果与法院领导个人的职务升迁以及法院的财政预算之间尚无直接的关联关系，但由于人大表决时是各种需要表决事项同时进行，这些表决结果使被表决的机构、部门之间有了竞争意义，故而得票数和得票排名也就因此被认为会影响到法院的社会形象。1986年，全国人大对最高人民法院年度工作报告进行表决时第一次出现了否决票和弃权票，但这些票数当时极少；[45]1990年，全国人大使用电子表决器对最高人民法院年度工作报告进行表决，结果反对、弃权的票数逐渐增多，根据学者的统计，在1999年至2008年间，最高人民法院年度工作报告在全国人大表决时的赞成率基本都不到80%，一些年份甚至只有70%出头，而同期政府工作报告的赞成率一直维持在97%以上。[46]这令法院系统的领导颇感压力。此外，2001年沈阳市中级法院工作报告未能获得当地人大表决通过的事例，也给法院系统敲响了警钟。于是，最高人民法院在向全国人大作年度工作报告这一事项上，做了更为精心的准备。

第一，态度上更加重视。最高人民法院对社情变化的反应颇为敏捷。1997年全国人大表决最高人民法院工作报告的赞成率跌至新低后，次年12月，最高人民法院便出台了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》，强调各级法院要“采取各种形式，开辟多种渠道，自觉自动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，严格依法办事，维护司法公正，完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务”。相关的各种制度亦相继出台。例如，成立代表委员联络办公室以加强日常沟通，向代表委员寄送反映法院工作的新材料，组织代表委员到法院参观访问，以增加代表委员对法院工作的了解和理解；建立特约监督员制度，聘请一些代表委员为特约监督员，增加反映问题的渠道；每年两会召开前，最高人民法院院长、副院长分头到所有的省份上门与代表委员进行座谈，介绍一年来法院工作取得的成就，听取他们对法院工作的意见；两会召开前夕和会议进行中，在最高人民法院主办的《人民法院报》和司法部主办的《法制日报》集中刊发来自各地党政领导及法学界的代表委员对本年度法院工作的亮点所作的评论；[47]选派工作人员列席分组审议，例如在第十一届全国人大第一次会议期间，最高人民法院派出了230余名法官，分成36个旁听小组，旁听代表委员对法院工作报告的审议与讨论，并及时将审议讨论的主要情况与修改建议向最高人民法院党组汇报；[48]两会结束后，最高人民法院院长亲自主持专题会议，就审议结果和会议期间搜集的代表委员意见建议进行梳理。

第二，文本上下功夫。目前全国人大代表的一些构成特点（非职业化、领导干部所占比重较高等），决定了最高人民法院的工作要想获得人大代表们的认可与好评，就必须以人大代表们乐见的方式安排报告文本，以人大代表们熟悉的语言回答其关注的问题。法院的职责是法定的，在“做什么”无法变动的前提下，“怎么说”就成了报告文本起草者必须认真考虑的问题。于是，“做”与“说”之间形成了一种非常微妙的关系。“两高的报告到底写什么怎么写，才能得到更多赞成票？从每年年底开始到报告发表前几天，两高报告写作班子就一直为此绞尽脑汁四处奔走听取意见。……大到整体框架、各部分的篇幅分配，小到一个词的添加删除，都经过数十次锤炼。”[49]

以2017年最高人民法院工作报告为例。据报道，早在2016年10月28日，最高人民法院便成立了以最高人民法院办公厅为主体的工作报告起草小组，周强院长亲自主持报告的起草和修改工作。为了讲好法院故事，起草小组召开了各类座谈会听取意见，汇总资料，常务副院长沈德咏多次与起草小组一道逐字逐句讨论修改报告。该工作报告的起草工作持续了4个多月。[50]首先，该工作报告在内容方面突出政治。周强院长强调，工作报告要旗帜鲜明讲政治，要始终体现坚持党的领导。[51]当然，讲政治并非简单地体现在使用政治语言上，关键是要回应人大代表们关注的热点问题，例如法院是如何立足审判职能服务党和国家工作的大局，又是如何让人民满意的。其次，在体例方面，早期文本或就全年工作做简要介绍，或就其中某项重点工作集中进行介绍，无一定之规，后来则逐渐固定为本年度工作总结和下一年度工作安排两大部分。其中，总结以讲成就为主，尽可能地涵盖所有的省份，以便让来自全国各地的人大代表都有亲切感。形式上图文并茂，例如该工作报告中总共引用了117个数据，既有司法解释、著名案例，也有各种数据同比、环比动态图，千方百计降低报告的枯燥。最后，在文风、形式、内容等方面进行创新。工作报告属于典型的新式公文。早期工作报告文本的文字朴实明快，晚近以来则不断增加抒情文字，例如“深入田间地头，察民情、讲法理，用真情化解矛盾，让群众切身感受到社会主义司法的关怀和温暖”等表述。

第三，主动与人大等机构沟通。最高人民法院工作报告包含下一年度的工作安排，加之一些提法和具体数字要与最高人民检察院年度工作报告中的数字对得上，故而工作报告在正式定稿前，要报全国人大常委会、中央有关部门预审。此外，全国人大会议进行期间，最高人民法院党组也要及时与全国人大会议主席团沟通，决定是否根据代表审议意见对工作报告做适当修改后再提请表决等。

综上，最高人民法院报告工作制度，已由最初的撰写、报告工作、大会表决等几个环节，演变为向代表们征求意见、撰写报告草案、提交全国人大及执政党预审、正式报告、接受全国人大代表审议、适当修改、大会表决、召开专题会议落实等一套复杂的制度模式。

（四）执政党的地位不断巩固

“坚持党对一切工作的领导”是当代中国政治生活的核心原则。法院向人大报告工作制度的每一步演变，都与执政党密不可分。

首先，党对人大工作的领导更加具体。在人大与法院之关系的构建中，人大一直处于主导地位。而人大作用的提升，必须通过坚持和加强党对人大工作的领导才会富有成效。人大为此做了大量的工作。

一是积极寻求党的支持。1985年全国人大向中央建议出台专门加强人大制度建设的文件。胡耀邦总书记当时批示说：“我赞成进一步把人大工作问题作为一个大问题，由中央发个文件，但要做点调查研究才能做好。”[52]执政党的大力支持，使人大更加有了进一步加强对法院进行监督的动力。

二是确保党对人大工作的绝对领导。1989年1月，彭冲向中央建议，“地方人大逐步过渡到由党委的主要负责同志兼任人大常委会主任，党委的工作部署和重要决定要向人大党组织通气”，“要正确处理党员执行党的决议和在人大行使民主权力的辩证关系。在一般情况下，党组织不必作出要求在人大的党员保证实现的那种决议。但是，在关系到党和国家全局利益的特别重大问题上，党组织有责任要求人大代表中的党员，维护党的决议，贯彻党的主张。党员也有义务这样做。”[53]此后，地方人大主任由同级党委书记兼任，逐渐成为一种惯例。

三是坚持党对人大立法工作的领导。作为立法机关，人大一再强调中国立法的本质是党领导人民制定法律。

四是建立定期向同级党委请示汇报工作制度。1989年1月，彭冲在写给中央的报告中建议：“必须强调各级人大党组织要建立和健全向同级党委的请示报告制度。人大及其常委会准备讨论决定的重要议题，人大党组织必须事先请示。人大的工作情况，要作综合或专题报告。重要动向和建议应随时报告。”[54]

其次，强化了党对法院工作的领导。党对司法工作的绝对领导，乃是中国政法制度的基本原则。执政党一再指出，党对法院工作的领导是政治领导和组织领导，不干涉具体审判工作。但上世纪90年代后出现了一些新情况：一方面，司法能力不足和司法腐败现象屡有发生，引发了民众对司法工作的不满；另一方面，依法独立行使审判权的理念被法院系统所普遍接受。于是，强化监督和扩大审判独立这两种看似相悖的呼声同时高涨。此时，人大对法院监督的不断强化和细化，为解决这一问题提供了一种方案，可以以此确保法院工作不偏离党和国家工作的大局。此外，人大的监督正由法律监督向工作监督延伸，监督的细化和日常化，促使法院系统必须变被动接受监督为主动接受监督。

再次，推动中国特色社会主义法治理论的形成。法院向人大报告工作是一项从实践中逐渐形成的制度，起初较少考虑过理论能否自洽。上世纪五六十年代的司法改革运动及反右运动，彻底清洗了旧的司法理念在新中国的存在，党的领导、服务大局、司法为民等新的话语逐渐成了法律界的不二信条。但在司法实践中，党的领导与法院依法独立进行审判之关系具体如何更好地落实，仍然是一个需要从理论上不断深化论证的问题。

历经“文化大革命”之后，国人对法院工作的重要性有了清醒的认识，法院向人大年度报告工作的做法原本有了多种可能，“八二宪法”也为这些可能预留了制度空间。然而，当时由于各种原因，先前的那种做法便直接延续了下来。执政党、全国人大、最高人民法院这三个原本具有不同职责的主体，借助法院年度工作报告制度被稳定地关联在一起。在随之而来的市场经济大潮中，社会大众的物质欲望迅速释放甚至膨胀，包括法院在内的一些公权力行使者的腐败问题也时有发生，一些国人于是认为这一现象与人大监督权的弱化关系密切。尤其是到了上世纪90年代后期，伴随着“依法治国”方略的确立，如何看待法院年度报告工作制度，便成了一个无法回避的理论问题。万里委员长在1988年4月曾尝试对此进行回答。他认为人大对法院的监督，不是为了干预或代替法院职权范围内的工作，而是为了保证法院依法独立行使审判权，是对其工作的支持和促进。[55]顺此逻辑，彭冲在1992年时也说道：“在抓紧法律监督的同时，还要做好对‘一府两院’的工作监督……人大同政府、法院、检察院的根本目标是一致的，只是分工和职责不同。目的都是为了更好地实现党所提出的总目标总任务……人大工作……听取政府、法院、检察院的汇报，必要时作出决议，督促他们把各项工作做得更好。”[56]亦即是以利益、目标一致为立论依据，强调党的领导、人大的监督与法院依法独立进行审判并不矛盾。此后，类似的话语不断被反复提及。

晚近以来，法院年度报告工作制度变得越来越复杂，但司法能力不足和司法腐败问题尚未彻底解决。此外，在一些学者看来，法院年度报告工作制度本身在某种程度上弱化了法院的权威，“每年一度的人民代表大会成了法院‘主动接受监督’的机会，法院的法官们丢下手头的案子，谦卑地到会场去征求意见，汇报工作，目的是获得人大代表对法院报告的支持。不排除有的人大代表顺便交代几个案子，法院只能‘认真办理并汇报结果’。”[57]何去何从？十八大之后，执政党对于源自于中国自身的自主经验愈发强调。任何一项制度产生于中国自身实践的优秀制度，在对其加以长期坚持的同时，还需要从理论上不断加以深化论证以使其更加自洽。新中国成立以来，人们对党的领导和人民当家作主的话语早已耳熟能详并深入人心。相比之下，“人民法院依法独立行使审判权”则是相对较新的提法，且在国家治理中起的作用日益突出。如何将三者进行融合，需要在理论上作出更深刻的阐释。

于是，我们注意到，对于人大监督法院工作这一制度，执政党不再简单地重复三者目标的一致性，而是非常深刻地强调，在当下中国，党的领导、人民当家作主和依法治国三者并存的治理体系具有不可替代性，并将三者的有机结合概括为中国特色社会主义法治理论的核心要义。这种新的理论阐释的态度更加直率和自信。与此同时，则遵循司法规律，大力推动司法体制改革，切实提升司法能力，千方百计树立法院的权威。

结　语

“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，既是我国现行宪法当中的明确规定，也是人类政治文明的重要成果；与此同时，除“文革”等特定时期外，法院向人大年度报告工作制度一直存在。本文通过对历史脉络的梳理，试图揭示法院向人大年度报告工作制度产生的缘由。就总体而言，法院向人大年度报告工作制度的产生及发展，是当代中国国情的体现。

首先，这一制度的存在，与国人对司法工作的认知密不可分。在大多数国人看来，司法审判工作事关自由、财产甚至生命，必须公正，而公正离不开监督，惟有监督才能使法院依法办案，但监督者自己不能亲自处理具体案件。

其次，它与执政党的宏伟政治追求紧密相关。中国共产党有着远大的理想，以彻底改造中国、实现中华民族的复兴为己任。为了实现这一宏伟目标，党一直坚持政法体制并不断加以完善发展，在切实保障法院依法独立行使审判权的前提下，要求司法机关必须自觉地坚持将自己的工作服从于党和国家的大局，同时希望大多数民众能对司法工作满意，让每位人民群众都能在司法活动中感受到公平与公正，减少社会矛盾。法院年度报告工作制度，正是这样一种在党的领导下，发挥人大制度的引领作用，通过人大代表整合社会大众对司法工作的意见，促使法院系统自觉地将自身的工作与党和国家的工作重心紧密结合的特色制度。

最后，一项能够长期存在的制度，必须具备不断自我调整更新的空间，以满足各方的基本需求和时代的变化。晚近以来，伴随着社会关系的日益复杂化，社会大众的利益与诉求更加多元，让司法在国家治理中发挥更大的作用，并具备承担这一任务的更强能力，逐渐成了社会各界的共识。为适应时代的变化，中共十八大以来，以提高司法能力为中心的司法改革工作成了重中之重。司法改革既要充分发挥法院的积极性，同时也离不开全国人大的支持和监督。全国人大对最高人民法院年度工作报告的表决结果从一个侧面揭示了这一点。1990年至2014年间，全国人大对最高人民法院年度工作报告的表决赞成率处于低位，该时期也正是法院工作出现问题较多的时期。彼时，为提高全国人大对最高人民法院年度工作报告的表决赞成率，法院系统在自己力所能及的范围内使出浑身解数，以求代表们对工作报告满意，但收效并不理想，赞成率持续在低位徘徊。2014年以后，新一轮司法体制改革全面展开，一些困扰中国司法制度的深层问题开始被实质性触及并努力加以解决，于是最高人民法院年度工作报告在全国人大表决时的赞成率攀升至90%以上，2020年更是达到96.81%。

综上，一方面，坚持司法体制改革、不断提高司法能力是当下中国之共识，另一方面，通过人民代表大会体现的民意监督法院的工作并给予后者以一定的压力，也是必要的。换言之，坚持法院向人民代表大会报告工作这项具有中国特色的政法制度，并尊重司法活动的规律，通过不断对其加以发展与完善，让其更有效地发挥整合社会的作用。

注释:

[1]目前学界对“中国政法制度”存在着狭义和广义两种不同的解释。前者专指执政党与司法机关的关系，而后者则指一种特殊的政法制度，其中既包括执政党与司法机关的直接关系，也包括执政党通过立法机关与司法机关形成的间接关系。本文采广义说。

[2]参见杨永辉：“沈阳中院报告从被否决到通过”，载《北京青年报》2001年8月14日。

[3]参见周永坤、朱应平：“否决一府两院报告是喜是忧”，《法学》2001年第5期，第7－11页；焦洪昌、姚国建：“人民法院对人民代表大会报告工作的宪法分析———兼评由沈阳市人大不通过法院工作报告所引发的争议”，方流芳主编：《法大评论》(第1卷第1辑)，中国政法大学出版社2001年版，第438－466页；张泽涛：“法院向人大汇报工作与司法权的行政化”，《法学评论》2002年第6期，第18－23页；左卫民、冯军：“以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考”，《社会科学研究》2005年第4期，第87－92页；时飞：“最高人民法院政治任务的变化———以1950－2007年最高人民法院工作报告为中心”，《开放时代》2008年第1期，第125－142页；钱宁峰：“宪法文本上的‘报告工作’问题论析———兼评法院工作报告通不过事件”，《甘肃政法学院学报》2009年第3期，第35－40页；谢小剑：“人大审议司法机关工作报告的实证研究”，《政治与法律》2014年第4期，第117－129页；张泽涛：“法院向人大汇报工作的法理分析及其改革———以十八大以来法院体制改革为主线”，《法律科学》2015年第1期，第56－67页。此外，彭美的《法院工作报告制度研究———以最高人民法院工作报告为样本》(中国检察出版社2011年版)一书，对本文的写作启发甚大。

[4]《董必武传》编写组：《董必武传》，中央文献出版社2006年版，第663页。

[5]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第239－240页。

[6]“第一届全国司法会议综合报告———司法部史良部长在一九五○年八月廿五日第四十七次政务会议上的报告”，《山东政报》第2卷第4期(1950)，第25页。

[7]转引自彭美：《法院工作报告制度研究———以最高人民法院工作报告为样本》，中国检察出版社2011年版，第37－38页。

[8]《董必武年谱》，中央文献出版社2007年版，第376－377页。

[9]中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949－1976)》(上卷)，中央文献出版社1997年版，第64页。

[10]董必武：《论社会主义民主和法制》，人民出版社1979年版，第33－34页。

[11]同注10，第37－38页。

[12]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第152、154页。

[13]同注12，第350－352页。

[14]同注8，第379页。

[15]同注9，第253页。

[16]同注7，第40页。

[17]“关于接管平津国民党司法机关的建议”，转引自唐华彭：“司法改革为何会‘运动’起来”，《法律史评论》(2019年第2卷)，社会科学文献出版社2019年版，第106页。

[18]参见史良：“关于彻底改造和整顿各级人民法院的报告”，张培田主编：《新中国婚姻改革和司法改革史料：西南地区档案选编》，北京大学出版社2012年版，第280页。

[19]“系统地建立人民司法制度”，载《人民日报》1950年8月26日。

[20]同注10，第91页。

[21]参见“西康省司法改革会议总结报告(1953年)”，注18，第453页。

[22]同注10，第150页。

[23]王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第22页。

[24]谢觉哉：《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第1104页。

[25]参见最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编：1949～1998(民事部分)》，人民法院出版社2000年版，第5、37页。

[26]张友渔：《宪政论丛》(下册)，群众出版社1986年版，第359－360页。

[27]参见注23，第12页。

[28]彭冲：《民主法制论集》，中国民主法制出版社1993年版，第167页。

[29]同注23，第222－223页。

[30]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第404－405页。

[31]江华：《江华司法文集》，人民法院出版社1989年版，第29页。

[32]同注31，第89－90页。

[33]同注31，第306页。

[34]同注28，第157页。

[35]同注23，第210页。

[36]《彭真年谱》编写组：《彭真年谱》(第5卷)，中央文献出版社2012年版，第261页。

[37]同注36，第339页。

[38]同注36，第409页。

[39]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第221页。

[40]同注28，第98页。

[41]同注23，第218－219页。

[42]胡健、徐运平：“准备开会”，载《人民日报》2001年2月28日。

[43]同注23，第221页。

[44]“第十一届全国人大第二次会议关于最高人民法院工作报告的决议”，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第3号，第339页。

[45]参见李祖兴：“进一步发挥人民代表大会制度的作用”，《政治学研究》1986年第4期，第37页。

[46]参见注7，第214－215页。

[47]例如，“讲成就实事求是，摆问题不遮不掩：代表委员热议最高人民法院工作报告”，载《人民法院报》2006年3月14日，第3版。

[48]参见杨宜中：“最高法院认真采纳建议修改工作报告”，载中国法院网https：//www.chinacourt.org/article/detail/2008/03/id/293977.shtml，2019年1月5日访问。

[49]赵蕾：“谁投了两高报告反对票?”，载《南方周末》2009年3月18日。

[50]参见“《最高人民法院工作报告》起草纪实”，载搜狐网https：//www.sohu.com/a/129016975_117927，2019年1月5日访问。

[51]参见注49。

[52]同注36，第336页。

[53]同注28，第78页。

[54]同注28，第77页。

[55]参见万里：《万里论人民民主与法制建设》，中国民主法制出版社1996年版，第105－106页。

[56]同注28，第187页。

[57]信春鹰：“中国需要什么样的司法权力”，《环球法律评论》2002年春季号，第65－66页。

作者简介：侯欣一，法学博士，天津财经大学法学院教授。