城与乡的分野，古已有之，且无论中外都曾经在城市与乡村有过显著不同的社会治理制度。但第二次工业革命以后，城乡社会治理的差异已经不再重要，特别在发达经济体中，体现社会公正性要求的社会治理基本制度在城乡间已经实现统一，有些国家甚至保留了某些重农主义的传统。这种变化具有历史必然性。

历史上，中国与欧洲国家有不同的城乡关系。但在现阶段，欧洲发达经济体的乡村居民与城市居民基本处于一体化的政府架构之下。为了提高政策实施效力，发达经济体也有城乡区划概念，但在社会治理制度上并不存在城乡差异。在中国，治理结构的城乡差异也已丧失历史基础。

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以城乡一体的视野提出了社会治理现代化的基本要求。这一《决定》通篇没有特别使用“村庄”或“村民委员会”这类涉及乡村治理且被应用多年的概念，而代之以“社区”这个更具一般性意义的居民点概念，形成了城乡社会治理一体化的政策语境。

一、城乡社会治理一体化的必然趋势

城乡社会治理一体化本质上就是扩大城市治理范畴，因为乡村将会失去需要特殊治理政策的特殊性质。当然，处在转型时期的国家政策会有过渡性。今后政策调整需要认清趋势，避免过渡性政策固化乡村社会某些弊端。

身居城市的部分人士，包括一些学者，存有对传统乡村社会的幻想，以及对传统乡村社会实行“善治”的幻想。这种幻想要不得，传统乡村社会无论如何不会变成“自由人的联合体”。

传统乡村社会以自营小农（包括租地小农）为主，彼此相似的生产生活方式使他们的能力强弱有直接可比性，容易显示出一部分人相对另一部分人更强的能力，从而形成“强制—服从”的基础。社会的低分工程度，会强化共同体权威结构所内含的少数派一致性意见对多数人的影响，且小农对先进技术的利用程度低，使这种社会不易发生变革，从而导致共同体权威结构的固化。

这绝不是马克思、恩格斯所推崇的“自由人的联合体”。这一类型社会的弊端也被太史公所看穿——“夫用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门，此言末业，贫者之资也”。此种社会，实不足道；不知个中三昧的文人对它念兹在兹，有欺世盗名之嫌！

将现代性因素引入小农社会的通道是市场，但市场机制只能引起传统乡村社会的瓦解，而不是乡村社会的“善治”。学者把小农基础上的农业社会化服务看作是小农与现代性兼容的重要条件，近两年在中国兴起的农地“托管”也收获了不少赞誉。其实，前者就是生产性服务外包，在市场经济体制下早已存在于各行各业；后者则必然发展为一种反向承包，结果与出租土地相类似。因为交易成本过高问题，小农户向受托户打包支付托管费的风险过大；而风险较小的办法是小农户得到定额的收益，剩余归受托户。

笔者在调研中发现，在第一种情形下，小农户越来越倾向于将土地出租给服务提供商，自己转变为“小地主”；第二种情形亦复如此。这两种情形向租地经营方向转变，完全是由交易成本决定的。如果中国允许承包权进入市场交易，同时提高土地用途的可预期性，进一步降低农民进入城市的各种门槛，农村土地将加快流转，拥有实际土地财产权的自营大农户将迅速成长，小农户为主的社区将趋于瓦解。由此，在“大城市、小农村”基础上建立的社会治理体制当然是一种“以城带乡”的城市治理。

中国行政村的平均常住人口规模约860人，而城市居民委员会的平均人口规模约为7800人。两相比较，前者的单位人口规模只是后者的1/9，可是，前者的机构设置叠床架屋，其活动在舆论上也是击鼓鸣锣，动静很大。按浙江省海宁县改革实践所披露的信息，村庄事务可分为36项，但其实可以归结为8大类。这8大类事务完全可以通过社会化分工分解到有关方面，实现“谁的孩子谁抱走”，不必堆积在村民委员会头上，从而简化村庄管理事务。

社区物业服务。村庄的这类事务与城市没有重要区别，可以按城市的做法实现商业化。城市现行的物业服务本身就有弊端，深化改革的空间很大；改革方案设计也可以在城乡一体化条件下展开，没有必要刻意区别城市与乡村。

基础设施建设。这方面事务完全可以实行投资人责任制，每一个项目分别独立操作。乡村基础设施建设目前主要由政府投资，可以使用项目管理办法处理此类事务，也不必区分城乡。

集体经济活动。这是目前村庄事务中最核心的一类。村庄内部的大量冲突皆与集体经济事务有关。如前所述，本来是竞争性领域的经济事务，却被当作村庄的公共事务，使经济活动政治化，不出麻烦是不可能的。解决这类问题的办法，当然是将其与村庄公共服务剥离开来，完全按经济规律的要求办。这也要求城乡无分别，集体经济组织自己的事情，由经济组织说了算，与“自治”这种政治概念无关。国家对农村土地的征用征收不是绝大部分村庄的经常性事务，这类事务完全可以按国家政策，经由集体经济组织协助实行个案处理。

上级政府委托的公民事务办理，包括各类社会保障、行政审批、户籍变动管理等。目前这些活动已经越来越多地由乡镇政府行政服务中心或其派出机构办理，除了超大型村庄之外，可以不依靠村庄另行设立办事机构。

矛盾纠纷协调处理。村庄的这类事项多由集体经济组织管理方面的问题引起，如果实行前述“政经分开”制度，这类事务也不再属于“自治”性事务。从一些地方的村庄管理经验看，村庄设立类似“法律自助协会”这类民间组织，有助于调解一般的村民纠纷。另据笔者调研，中国村庄近年的社会风尚大为好转，一般的民事纠纷已经大为减少。

党团群组织活动。党组织、共青团与妇女组织本来不适用“自治”这一政治概念。这方面事务可以实行“条条管理”，如同城市党团群组织的管理制度设计一样。前述几项事务所在的系统都可以建立党组织，实现对本系统的领导。这些党组织的协调工作可以通过乡镇党组织加以协调。有的村庄探索建立了家乡建设委员会、慈善协会等，这些都可以发挥社会组织处理村庄公共事务的作用。

以上活动涉及的财务活动。以上事务都会涉及财务活动，最好是对每一项事务依法组织自己的财务监督活动。在城市经济部门，这些方面都有成熟的做法，可以直接应用。

民主自治选举活动。这是目前村庄事务的一个重要方面。选举中常见的纷争，实际上与村庄的“政社合一”体制有关。如果将集体经济组织与村庄公共事务分离，并实现市场化转型，农户投票选举的积极性会大幅下降。上述其他村庄事务进一步社会化，选举工作完全可以转变为细分组织的领导者的产生过程，自治选举再无必要。例如，可以有业主委员会的选举、某分支机构党支部的选举、慈善组织的选举等。

统一的村庄自治选举被集体企业管理及社会专业组织的自主管理替代以后，是否会削弱中国的民主政治进程？回答是否定的。笔者以往的研究表明，现行的村民自主选举制度与中国未来民主政治改革的走向并没有什么关系。以往学术界夸大这两者的关联性，反映了一部分学者的浪漫主义研究风格，笔者曾撰文予以批评。

二、城乡社会治理一体化改革的关键点

以上关于中国城乡社会治理二元结构弊端的讨论，实际上已经暗含了今后如何实现城乡社会治理一体化的改革思路。我国现行《村民委员会组织法》已经实施30余年，其间虽有个别条款修订，但基本内容没有变化。如果启动城乡社会治理一体化改革进程，无疑是一件大事。本文在此提出若干关于推进这一改革的原则性思路，供决策部门参考。

01

转变认识

要大胆解放思想，祛除因循守旧的做法，以效率、平等和稳定为基础性要求，对现存城乡分割的社会治理体制提出深度改革设想。

应按照中国共产党十九届四中全会通过的《决定》关于“推进市域治理现代化”的改革精神，确立乡村治理的基本定位，把它转变为一个大的区域性的政府工作概念，而不再是一个制度类型的概念。“乡村治理”这个概念可以有，但只应把它看作统一的城乡社会治理在乡村地区的具体展开。

要本着加快“对内开放”的要求，重视城乡社会治理一体化改革。在中国经济快速发展中，农村居民越来越少，其中农业居民更是加速减少，农村各业的分工程度不断加深，但如果仍然以60多万个村民委员会来“治理”这些人口，还说他们是“自治”，国家将为此支付越来越多的财政费用，确实已经很不合时宜，到非改不可的时候了。

在中国现阶段，多数农民结成了一个个共同体，每家守着不多的土地，为增加收入不得不远距离从事非农兼业，收入很不稳定。农户这一窘境的根源是他们没有融入现代以城市经济为主的大的社会分工体系中。乡村治理的使命不是要把他们固化在农村，而应该促进农村社会开放，包括社会治理中公共资源利用自身的开放，最终让农村居民处在城乡统一的社会治理架构之下。

02

明确方向

城乡社会治理一体化改革的方向是将现有村庄事务进行合理分解，该市场化的市场化，该社会化的社会化，以适应中国特色社会主义市场经济的要求。

集体经济组织的管理应实现市场化，其中，农业生产比重仍然较大的区域，可以将集体经济组织转变为现代农民专业合作社；沿海等发达地区以建设用地和厂房设施出租为主的区域，可以将集体经济组织转变为居民物业经营合作社。此项改革的基本精神在2016年12月《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中已经有充分体现，应予加快落实。

因地制宜部署政府派出机构，培育乡村地区民间组织，使其逐步替代村民委员会。可以将村民委员会更名为居民委员会，以适应2014年国家已经出台的户籍管理政策。可以像城市一样，将居民委员会作为政府事实上的派出机构，主要代理政府事务，并在有条件的地方将居民委员会的人口覆盖程度扩大到与城市相近的水平，使乡村地区的居民委员会数量减少到10万以下。同时，要鼓励乡村地区发展各类民间组织，并按照现有社会组织的模式予以登记管理。

新组建的居民委员会可以暂时代理乡村地区居民点的业主委员会，并负责组建或招聘物业服务企业，也可以由业主组建物业服务合作社。

与现行法律相冲突的改革，则可以先行修法，再启动改革。

03

配套改革

需要通过合理制定城乡区划标准与农户分类标准，提高国家农业政策的实施效率。应按照居民点的人口规模和人口密度设定城乡区划的标准，将其作为财政支持乡村发展的依据。应允许不同部门按工作需要确定有差异的城乡区划标准。现阶段以集体经济组织成员资格（拥有承包权或分红权）定义农民已经不合时宜，应予改正。以土地经营规模来划分农户也因为弊端多而被一些发达国家所弃用。可以考虑用农产品销售额作为区别农户的标准，例如，农产品年销售额在30万～100万元的农户为中等农户，这一指标在100万元以上的农户为大农户等。

农业政策今后应尽可能直接瞄准农业专业合作社大农户和中等农户，不再把农村社区公共服务组织作为支农“二传手”，以提高支农效率。专业合作社应鼓励跨行政区发展，提倡每一个县发展几个合作社，并支持向县域外延伸发展，最终使其在组织形态上完全与村庄公共组织脱钩。

探索实行农村土地规划管理与人口布局综合改革。

第一，大力发展小城市，使小城市成为农村公共服务中心，替代现有村民委员会发挥其大部分职能。在适当合并县级行政区的同时，可以将现有建制镇大部分改为“县辖市”。目前，中国有不少人口规模仅为几万人的县，其社会治理成本很高，应予变革。

第二，改变现行永久基本农田划定与管理办法，建立包括村庄、河流、道路在内的广域农业保护区，实行更严格的土地用途管制，以强化社会各界的土地用途变更预期，降低土地流转价格，提高大农户的竞争力。

第三，在农业保护区内探索土地承包权交易，实现大农户较高程度的土地自有自营水平，改变当前农村地区遍地“小地主”的格局。

第四，农业保护区内应鼓励脱离农业的村民迁离，并建立农户宅基地使用权与申索权的货币化补偿、赎买机制，逐步使农业保护区内的农户转变为大中农户。农业保护区内的村庄收缩为小型居民点以后，可以撤销社区组织，将农户直接归属为市镇社区居民，居所住址可以登记为“某某市（镇）某某路几号”，撤销户籍登记的“村”这一层次。

第五，农业保护区之外的村庄建设用地规划权应交给村庄居民组织，并允许其以更大尺度实现市场化，实行与国有土地同样的交易政策。农业保护区之外的农村住房应允许非村庄居民购买和翻新，以提高城乡居民居住品质。

农村公共服务要强调农村居民获取服务的“可及性”，以提高服务质量，实现高质量的城乡基本公共服务均等化目标。农村地区的学校、卫生所设置应以质量为先，采用住校、提供校车服务等措施，提高农户享有这类公共服务的可及性水平。农业保护区内的一般道路不应“一刀切”地硬化铺装，以降低道路维护费用。

作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员。本文摘编自深圳创新发展研究院《2019中国改革报告》农村改革篇。