摘要：通过对唐代文献资料的分析来看,在应对自然灾害方面,唐代国家制订了较为完善的制度,而唐代中央和地方各级政府及官吏能够积极主动的投入灾害救济中去,大多数情况下,蠲免和赈贷等救灾措施都能够得到较好的贯彻,因而唐代灾害救济取得了较好的实效。而作为复杂的系统工程,灾害救济的确又受到唐代社会政治局势以及官吏个人因素等外部条件的局限和制约,但不能因此而否定唐代救灾对策的实效和积极意义。
关键词：唐代 自然灾害 救济
上个世纪以来，有关唐代自然灾害以及相关问题的研究成果非常丰富，但涉及到唐代灾害救济的实效问题，相关研究却不多。张学锋《唐代水旱赈恤、蠲免的实效与实质》较早对此问题进行了专题研究，他认为唐代虽然采取了灾害赈恤和蠲免措施，但效果都比较差。“唐代水旱灾害赈恤、蠲免的实质不是为了保存灾民的生活，而是为了封建王朝帝国本身的生存保障劳动力。灾害之年，赈恤、蠲免根本就不是什么慈善事业，而是对社会再生产条件的补偿。……而且这些微薄的补偿还往往被掠夺。这种怪现象的发展结果便是：赈恤、蠲免常有，但农民破产，农村凋敝，社会再生产过程被打断的现象仍然周期性地出现，给唐代社会造成了种种恶果。”对唐代灾害救济效果持否定态度。王寿南《唐代灾荒的救济政策》中则指出：唐代对灾荒的救济并无系统化的或制度化的办法，只是临时的恩典，对于灾民未必真能发挥救济的责任。对此持相反观点的是潘孝伟，他认为唐代形成了较为完善的减灾行政管理体制，救荒措施更加务实、系统，在《唐代减灾与当时政治经济之关系》一文中，他认为唐代的减灾活动保护了广大人民的生命财产，保障、促进了农业经济的发展。并缓和了阶级矛盾，有利于社会的稳定。而且，还促进统治政策的调整，社会政治环境的改善。么振华《唐朝的因灾蠲免程序及其实效》研究了唐代勘灾和赋税蠲免程序进行了研究，指出蠲免效果受政治状况和吏治好坏的影响。那么，唐代灾害救济的效果到底怎样，为什么会出现结论相左的观点？如何分析现存唐代救灾的史料？有进一步深入研究的必要。而客观、全面的评价唐代灾害救济的实效对于正确认识唐代社会救济在中古社会发展进程中的作用具有重要意义。本文在参考前人研究成果的基础上，结合唐代的各种史料来重新探讨唐代灾害救济的实效问题，同时也藉此问题重新审视古代中国国家与民众之间的关系，教正于方家。
一、唐代中央政府的灾害应对举措
在古代中国，由于小农抵御自然灾害的能力非常有限，因此国家一直是灾害救济的主体，在救灾中的作用非常重要。早在《周礼·地官·大司徒》中就规定了国家在灾害发生之际的诸多职能。尽管此时的中央政府没有专门的救灾机构，但历代国家和政府对于救灾是非常重视的。而有唐一代也是如此，统治集团在救灾方面付出了巨大的努力。
作为上层统治集团的首脑——皇帝，对于自然灾害的危害以及救济的重要性是非常明了的。如唐太宗就指出“国以民为本，人以食为命。若禾黍不登，则兆庶非国家所有。”而大多数皇帝在灾害发生之后都会发布诏令表达自己对灾民生存状况的关心与担忧，并指示地方及时救灾。如开元三年（715），河南、河北地区遭受蝗涝灾害，玄宗指出：“水旱虫螟，代则尝有，有一于此，胡宁不恤？间者河南、河北灾蝗水涝之处，其困弊未获安存。念之怃然，不忘寤寐。”贞元八年（787），江淮以及河北等地发生水灾，德宗在诏令中指出“其间郡邑，连有水灾，城郭多伤，公私为害。损坏庐舍，浸败田苗。或亲戚漂沦，或资产沉溺。为之父母，所不忍闻。兴言疾疚，良深恻悯，夙夜祗畏，悼于厥心，是用寝不获安，食而忘味，时且赈恤，庶洽幽明。”开成四年（839）六月，由于久旱，文宗甚至声称：“朕为人主，无德及天下，致茲灾旱，又谪见于天。若三日不雨，当退归南内，更选贤明以主天下。”尽管是种姿态，但如此言论在中国历史上也是少见的。
通常情况下，地方遇到大的水旱灾害之际，皇帝通常会和宰相等高官商议对策，并颁布诏令，指示地方采取蠲免、赈济等具体的措施来对灾区进行救济。为更好地指导地方救灾，唐朝皇帝还多次派遣使臣以宣抚使、赈给使名义亲临灾区，勘查灾情，临机指挥救灾。据笔者对唐代文献的统计，灾害之际，唐中央政府共向地方派遣使臣达76次，推进了地方的救灾行动。对于那些在地方救灾过程中处置得当，表现突出的官员予以褒奖，而对于那些弄虚作假，无所作为的官员给予严惩。另外，多数皇帝还会下诏反省和检讨自己的过失，并采取避正殿、减膳撤乐、虑囚、求言等禳灾措施来应对自然灾害的发生，虽然这些举措对于灾民没有物质上的帮助，但对于修明政风、缓和灾区社会矛盾、增强灾民生存的自信心方面具有重要意义。
在地方灾情的申报上，唐政府建立了较为完善的灾情奏报和监察制度。灾害发生之际，地方由里正向县里申报，之后再由县、州逐级上报，灾情严重的奏报朝廷。之后再由朝廷派遣御史到灾区巡覆，负责灾情的监察与汇报，此举使得地方灾情得以顺利上达并避免地方谎报灾情。
在主要的灾害救济措施上，此时灾害的赋税蠲免更加细密和制度化。在唐《赋役令》中专门规定了受灾地区土地的蠲免标准。“诸田有水旱虫霜不熟之处，据见营之田州县检实，具账申省，十分损四以上免租，损六免租调，损七以上课役具免，若桑麻损尽者，各免调，其已役已输者，听折来年，经两年后，不在折限。其应损免者，兼（通）计麦田为分数。” 虽然从史料来看：唐前期，有关灾害救济的诏令中专门记载蠲免的内容并不多，但作为律令中的重要内容，唐政府的赋税蠲免中是得到了切实执行的。正如玄宗初年颖州刺史张廷珪上表中所称：“依贞观、永徽故事，一准令式折免。” 而到了唐后期，各种有关蠲免的诏令以及地方蠲免赋税的记载史不绝书，可见此时地方灾区的赋役蠲免仍旧被执行。
在唐代灾害赈济方面，赈济粮以义仓为主，常平仓、太仓以及各级正仓为辅。其中，义仓在救灾中的作用尤其重要。贞观二年（628），唐太宗在戴胄在建议下恢复了隋朝创始的义仓制度，义仓粮“贮之州县，以备凶年。” 根据笔者的统计，以天宝为界限，此前唐政府利用义仓对灾区的赈恤达68次。这一时期，唐政府不断使用义仓粮来救济受灾地区，开展有效的赈恤活动。因此，陆贽称义仓“丰则敛藏，俭则散给，历高宗之代，五六十载，人赖其资。” 可见义仓在唐前期的灾害救济中所起的作用。到了玄宗时期，天宝八载（749），诸道义仓都积累了大量的粮储，河南道义仓粮储15429763石，河北道17544600石，关内道5946212石，河东道7309610石，河西道388403石，陇右道300034石，剑南道1797228石，淮南道4840872石，江南道6739270石，山南道2871668石。如此多的义仓粮虽然不会全部都运用到灾害救济上，但毕竟为救灾奠定了坚实的物质基础。
即便是到了唐后期，在两税三分体制下，财政收入由中央和地方分割，地方救灾的常平义仓粮储也是在中央财政与地方财政分担下建立的。据推算，此时每年常平义仓的储粮量当为320万石。救灾事业不再像唐前期那样由中央政府统筹规划，而由中央与地方政府共同担负。而中央政府对地方的灾情仍旧非常关注，如宪宗元和前期，江淮灾情严重。元和六年（811），户部侍郎李绛在《论户部阙（官）斛斗》指出：“自陛下嗣位已来，遇江淮荒歉，三度恩赦，赈贷百姓斛斗，多至一百万石，少至七十万石。” 而这时地方每年上供给中央政府的斛斗总量是200余万石，由此可见，唐政府对灾区的投入是相当大的。文宗大和三年至九年，江淮、河南、河北、山东等地区多次发生大规模的水、旱、蝗灾害，中央政府多次颁布诏令对指挥地方救灾，并9次向受灾地区赐予救灾米粮，并指示地方用常平义仓粮赈济灾区。如大和八年（834）九月，江淮、浙西等道水潦，诏：“以比年赈贷多为奸吏所欺，徒有其名，惠不及下。宜委所在长吏以军州自贮官仓米减一半价出粜，各给贫弱。如无贮蓄处，即以常平义仓米出粜。又诏诸道有饥疫处，军粮积蓄之外，其属度支、户部杂谷并令减价，以出粜济贫人。”
关于唐代义仓赈贷的具体数据，史书中只有零星的记载。根据开元二十二年八月九日的敕令，“应给贷粮，本州录奏。敕到，三口以下，给米一石；六口以下，给米两石；七口以下，给米三石，如给粟，准米计折。” 根据唐代成丁一日二升的标准，再加上节衣缩食，勉强可支持一月。这是开元年间政府贷给三口之家的月食米量。另外，《册府元龟》卷六七五《牧守部·仁惠》载，天宝时，义阳郡守李裕“上言所部遭损户一万八百三户，请给两月粮充种子。许之。”这里虽然说是充种子，但也应该包括食用的部分，因为种子作为生产资料一般是按照土地数量来贷给的。据《旧唐书》卷四十《地理三》，义阳郡天宝十二载有25864户，口147756。那么，一户平均口数是5.7口，则受灾人口是61577人。如果按照前引开元二十二年六口给米两石是标准，一户的两月粮数量应是4石，则义仓需要支出43212石米，数量是相当大的。目前唐代赈济中标准最高的是文宗大和四年赈给许州遭水灾民：“每人量给米一石，其当户人多，亦不得过五石。” 这样的标准也能够让一个灾民支撑大约两个月。由此可见，唐代义仓粮储能够在一定程度上帮助灾民度过难关，唐代义仓在自然灾害之际救济灾民方面是发挥了积极作用的。
除了蠲免和赈济等举措之外，根据灾区的具体情况，唐中央政府还采用了调粮救灾、施药、助葬、给复灾民等多种手段来对灾民进行救助。
可以说，在唐代统治的大部分时间内，唐中央政府对于自然灾害对国家和社会的严重危害是非常明了的，并因此制订了一系列的制度并采取多种措施来保证灾民得到救济、灾区社会得以恢复。当地方发生灾害之际，以皇帝为首的唐朝中央政府并不是发几道诏令，做做样子，而是切实的从多方面采取措施来应对自然灾害的发生。从史料记载来看，在唐朝中央政府的积极指挥和督促下，这些诏令以及规章制度在大部分时间里是得到了切实的执行和贯彻的。如魏明孔通过对《贞观政要》的研究认为唐太宗贞观时期将民本思想贯彻于救灾活动中，在应对自然灾害方面减灾与救灾并重，取得了一定的社会效益。而阎守诚曾指出开元三年、四年，山东地区发生大蝗灾，唐玄宗、姚崇的处理上由于应对得当，“连岁蝗灾，不至大饥”。稳定了开元初年的政局。黄进华曾对玄宗开元十四、十五年河南、河北、河东地区的自然灾害进行了个案研究，肯定了唐中央政府在这场大灾难中所采取的对策，认为救灾“成效相当显著”。
二、各级地方官员对灾害救济的重视与参与
除了制度化的措施以及中央政府的重视之外，地方官员在地方救灾过程中的作用也非常重要，尽管灾害之际他们都是按照唐政府的各项灾害救济制度和诏敕来行事，但毕竟他们是灾情的申报者、地方救灾活动的领导者和实施者，他们在救灾中的态度和行动关系着地方灾害救济的成败。而事实上，唐代各级地方政府和官吏对于自然灾害的应对也非常重视，他们在地方救灾中付出了极大的热情和努力，通过多种手段来保障灾民的生存并恢复灾区的正常秩序。在今天我们能够看到的唐代文献中，无论是传统文献还是出土石刻资料，关于地方官员参与救灾的内容非常多，尤其是官员的行状、传记和墓志铭中，尽管其中可能有溢美之词，但这反映出当时人对官员的评价取向，即重视官员在灾害之际的行为。这也为我们了解唐代地方官员在灾害之际的表现提供了丰富的资料。
一些官吏为了及时赈济百姓，不惜违反灾情奏报制度，不待朝廷敕令而先行开仓赈济。如高宗上元初，员半千为武陟尉，“时属旱歉，劝县令开仓赈恤贫馁，县令不从。俄县令上府，半千悉发仓粟，以给百姓。刺史郑齐宗大怒，因而按之，将以上闻。时黄门侍郎薛元超为河北存抚使，谓齐宗曰：‘公百姓不能救之，而使惠归一尉，岂不愧也！遽令释之。’”韩思彦巡察剑南，“会蜀大饥，开仓振民，然后以闻，玺书褒美。” 这种情况在唐墓志资料中也时常出现。如《张之辅墓志》记载其在沧州任上“属濒海水灾，连□粟贵。人负子，舟乘城。公以奏报历时，幼艾蒙袂。请以一身之罪，庶解万人之悬，乃开仓救之。飞章列之，优诏允纳，并赐衣一袭，迁太子詹事、柱国袭韩国公。”《李璀墓志铭》载，天宝年间，“复改东平郡矩野县令。岁凶，哀其鳏寡，发廪擅贷。朝廷贤汲黯之仁政，寝有司之简书”。类似的情况到唐后期还存在，上元元年（760），李皋摄行温州事，“岁俭，州有官粟数十万斛，皋欲行赈救，掾吏叩头乞候上旨，皋曰：‘夫人日不再食，当死，安暇禀命！若杀我一身，活数千人命，利莫大焉。’于是开仓尽散之，以擅贷之罪，飞章自劾。”文宗大和中，“狄兼谟为郑州刺史，属岁荒，百姓阻饥。以常平义仓粟二万二百石逐便赈给，讫事上闻。”
而一些官员则身先士卒，亲自指挥部下和百姓抗灾、救灾。开元中，冀州暴雨，河流泛溢。刺史柳儒“躬自相视，大为堤防。”玄宗称赞他“而率彼吏人，具兹舟楫，拯救非一，式遏多方。夫家以宁，糇粮用济。其事甚美，雅副朕怀。”贞元八年江淮水灾时，泗州刺史张伾“聚邑老以访故，搴薪楗石以御之。其渐盛也，运心术以驭事，维舟编桴以载之，遂连轴促橹，敛邑之茕嫠老弱，州之库藏图籍，官府之器先置于远墅；军资甲楯士女马牛遽迁于水次，将健丁壮遏水之不可者，任便而自安，迨数日而计行矣。”水退之后，“公乃舍车而徒，弃輴而泥，弔亡恤存，绥复军郡。” 开成二年（837），河南蝗虫为灾，河南尹孙简“值飞螣起，公虑害我穑事，用诗之界火之义，遂令坑焚，去其大患，竟致丰稔。” 一些官员则高瞻远瞩，兴建工程防御灾害。元和初，高瑀为忠武军节度使，“比年水旱，人民荐饥。瑀召集州民，绕郭立堤塘一百八十里，蓄泄既均，人无饥年。”
唐后期，由于政治、经济和军事格局上的巨大变化。尤其是两税法施行后，地方与中央政府分割赋税收入，而地方政府在灾害蠲免上也具有了一定的主动权，与中央共同承担灾害损失。地方官员在灾害救济中的地位越来越重要。在赋税蠲免上，许多地方长官都根据地方财政的实际情况减免灾民的赋税中送使和留州部分。尤其是大量财政羡余被用来填补由于蠲免造成的财政的亏空。在赈济灾民方面，除了常平义仓赈济之外，地方官还使用地方财政中羡余之钱、杂用钱、军资粮储参与地方救灾。一些地方官甚至还拿出自己的俸禄来救济百姓。并且还雇佣灾民修造地方各种公共工程，来帮助他们度过灾荒。
正是由于各级官员的努力，使得灾区地方百姓的生活和生产得到了及时的恢复，取得了较好的救灾效果。无论是唐前期还是唐后期，这种记载史不绝书。
高祖时朔州刺史张俭“虽霜旱，劝百姓相振赡，免饥殍，州以完安。”
武后时，瀛州乐寿县丞衡守直，“虽天灾流邑，而地力劝人，人用咸勤，饥而不害。”
中宗神龙年间，“方河北饥，（肥乡令韦景骏）身巡闾里，劝人通有无，教导抚循，县民独免流散。”
开元中，崔茂宗任亳州临涣县令，“属岁不登，人争去土，公劳安定，归者十七八，美声洋溢南河之上。”
代宗大历中，马燧为怀州刺史，“其夏大旱，公以救灾沴莫若修教化，掩骨骼埋胔，蠲苛恤隐，使皆得其欲而无穷人。”
德宗贞元年间，北方地区蝗灾严重。河中府“人艰吏急，政用大讹。”解县丞刘渭“约己以训穷，酌权以济事。由是犴谳咨公而决，赋敛待公而平，游谈者藉其声芳，莅政者效为程式。虽荐岁荒歉，而残人乐安。”尽管墓志铭中没有明确刘渭在灾区的具体行为，但是由于灾后举措得当，河中地方社会没有发生大的动荡。
元和年间，婺州刺史王仲舒“时疫旱甚，人死亡且尽。公至，多方救活。天遂雨，疫定。比数年里闾完复。”
崔玄亮任密州刺史时，“密民之冻馁者赈恤，疾疫者救疗之，胔骸未殡者命葬藏之，男女过时者趋嫁娶之，三月而政立，两年而化行。”
宪宗时宣歙观察使路应，“逢水旱，喜贱出与人。岁熟，以其得收，常有赢利，故所在人不病饥，而官府蓄积。”
穆宗时长庆年间，何抚任沔州刺史，“其始至沔也，时属旱歉，百姓艰食。随之以征敛，因之以流亡。公于是减租发廪，飞章上闻。免其征徭，削去烦冗。逋遁来复，乡闾以安，吏不忍欺，人无败业。”
文宗时，李正卿为绵州刺史，“左绵灾，殍馑在野，公发仓庾加救药，人赖而济活。”
令狐楚任天平军节度使时，“属连岁旱俭，人至相食，乐其惠化而无流亡者。”
而河朔地区的藩镇也有积极救灾的记载，如幽州节度使刘济“比岁大旱，蝝蝗为灾，洁齐蔬菲，默以心祷，甘雨祁祁，嘉生大歉则振其仓廪，一方之人，蒙被惠和。”
即使是到了唐末，政局动荡，一些地方官员仍旧注意安抚灾区百姓。如唐懿宗咸通十三年（872），湖南道州发生旱灾，灾民聚集为盗寇，地方政府“且起三州之兵以翦之。”此时新上任的道州刺史李当，“以书先谕而招之，洎到郡之日，则遣使以逆顺之理告之，祸福之门纳之，不莹尺刃而山贼革面，皆得保生生之福，耕于野而岁再稔。”
笔者这里之所以不厌其烦的摘录各种文献以及石刻史料来列举以上情况，意在说明地方各级官员在地方救灾中的作用。
各级官吏绝大多数都能够做到尽心尽力领导地方进行，尤其是在唐后期中央集权被削弱的情况下，地方官吏极大的发挥地方的主动性来指挥地方灾害救济活动。当然，从本质上说，唐代各级政府和官员主导的救灾活动，归根结底是为了维护自己对地方的统治，从百姓那里获取长远的利益，其实行所谓“仁政”的物质基础也是从地方百姓那里搜刮来的，用于保存劳动者、恢复生产力。不过，由于各级政府和官吏及时、灵活地开展救灾活动，的确缓解了社会矛盾和危机，保障了灾民的基本生活，促进了灾区经济的恢复，维持了唐代地方社会秩序的基本稳定。
三、唐代救灾史料中的负面记载分析
然而，从唐代文献中有关灾害救济的史料记载来看：反映灾害救济中存在问题如匿灾不报、不予赈济和蠲免、救济不力、灾民大量死亡的记载也非常多，这也成为许多学者否定唐代灾害救济实效的主要依据。那么，怎样分析和看待这些负面记载呢？
有学者指出：自然灾害也是对国家政权的稳定程度、行政效率、财力物力、吏治好坏等诸方面因素的综合考验。因此灾害救济本身就是一个涉及面非常广，过程复杂，环环相扣的复杂的系统工程，很容易受到外来因素的干扰而影响其效果。从史书记载来看，反映灾害救济中问题的史料大多与以下几个方面有关，从中我们不难看出灾害救济的效果主要受到以下几种因素的影响。
（一）政治局势动荡影响救灾效果
稳定的政治局面是灾害救济顺利开展的前提基础和有效保障。尤其是太宗、玄宗以及唐后期的宪宗统治时期，政局稳定，义仓粮储充实。加之应对措施得当，使得灾情并没有恶化，灾民生活和区域社会经济得到了较快的恢复。同样，在政局动荡时期，救灾事业的效果就会大打折扣。而史料中救灾实效较差的记载多集中在以下两个时期。
第一个时期是安史之乱后爆发后，唐政府忙于平乱，军费开支剧增，原来的义仓制度完全隳坏，自然无暇顾及荒政。地方遇到灾害，中央政府根本无力赈灾，百姓无法生存，只有揭竿而起。肃宗后期，江淮地区虽然自然灾害不断，唐政府却忙于对付安史叛军，横征暴敛，元载以“江淮虽经兵荒，其民比诸道犹有赀产，乃按籍举八年租调之违负及逋逃者，计其大数而征之。……或相聚山泽为盗贼，州县不能制。” 最终引发了袁晁、方清、陈庄等江南农民起义。之后又有大旱、大疫，独孤及在《弔道殣文》中记载了江淮地区的惨状：“辛丑岁（761）大旱，三吴饥甚，人相食。明年大疫，死者十七八，城郭邑居，为之空虚。而存者无食，亡者无棺。殡悲哀之送，大抵虽其父母、妻子，亦啖其肉而弃其骸于田野，由是道路积骨，相支撑枕籍者弥二千里，《春秋》已来不书”。这一时期，“县官处师旅饥馑之弊，宜穰灾于未然，既将不时赈恤，又苦之以杼轴。”
而在德宗建中元年施行的两税法并没有设置类似唐前期义仓地税那样的专用救灾支出。陈明光指出：“建中元年确立两税三分制之际，是把救灾支出‘遗忘’于计划之外的，义仓遂因失去粮源而废弛了。”此时，唐前期形成的以义仓为中心，中央统一决策的救灾体制早已完全瘫痪。因此遇到自然灾害，无法再像唐前期那样动用义仓粮储进行救济活动。建中三年（782）四月，户部侍郎赵赞上言：“军兴已来，此事浸废，因循未齐，垂三十年。其间或因凶荒流散，馁死相食者，不可胜计。” 此奏所指虽为常平仓，实际上也是这一时期仓储制度隳坏的真实写照。尤其是德宗兴元、贞元初年，政局动荡，先后有“四镇之乱”与“泾原兵变”，唐王朝的统治岌岌可危，中央财政为军费与官俸耗去大半，捉襟见肘。故史书记载“贞元初，仍岁旱蝗，上以赋调为急。”兴元元年（784），北方地区又遭遇罕见的蝗灾：“蝗遍远近，草木无遗，惟不食稻，大饥，道馑相望。”当时，唐朝中央政府内外交困，“中外经费才支七旬”，虽然也命以江南上供米赐赈灾区，并派遣使臣宣慰灾区，但收效不大，无补于大局，史载“关东大饥，赋调不入，由是国用益窘，关中饥民蒸蝗虫而食之。” 正如宰相陆贽所言：“顷以寇戎为梗，师旅亟兴，惠恤之方，多所未暇。每遇阴阳愆候，年不顺成，官司所储，祗给军食。支计苟有所阙，犹须更取于人，人之凶荒，岂遑赈救？”而偏偏这一时期灾害频繁，“率计被其害者，每岁常不下一二十州。”贞元元年（785）十一月，德宗在《贞元元年南郊大赦天下制》中不得不承认：“关畿之内，连岁兴戎，荐属天灾，稼穑不稔，谷籴翔贵，烝黎困穷，仓廪空虚，莫之赈赡。每一兴念，悯然痛心。” 这一时期，如有灾歉，朝廷只能命令各州县随事优恤赈给，即使遭遇水旱，灾民还要缴纳租调；纵然农作物受损不收，还得据数折纳。中央政府所能做的，只是要求地方官吏不要额外加征。因此史料记载：“时以关辅亢沴，民穷为盗，不可止。” 此时由于政局动荡，朝廷财政困难，这对灾害的正常上报和赈给产生了很大影响。贞元十四年（798），大旱，百姓请求蠲免租赋，兴平令韩皋因为“府帑已空，内忧恐，奏不敢实。”
另一个时期是在唐末，从懿宗咸通三年开始，河南、江淮等地水旱频仍。而许多地方官不能体恤救济百姓，如咸通八年（867）七月，怀州百姓向州府诉说旱情，刺史刘仁规不听，反而张榜禁止。百姓愤怒，遂作乱驱逐刘仁规。咸通十年（869）六月，陕州百姓驱逐了观察使崔荛，“荛以器韵自矜，不亲政事，民诉旱，荛指庭树曰：“此尚有叶，何旱之有！”杖之。民怒，故逐之。” 前引湖南永州新发现的摩崖石刻《述事文》记载，咸通十三年（872），道州“此岁阳九之灾，山民蚁聚为贼，且起三州之兵以翦之。”而这段时间频繁的民变反映出灾区百姓生活的困窘。
咸通十四年（873），关东旱灾。次年正月，翰林学士卢携上奏称：“臣窃见关东去年旱灾，自虢至海，麦才半收，秋稼几无，冬菜至少，贫者碾蓬实为面，蓄槐叶为齑，或更衰羸，亦难收拾。常年不稔，则散之临境；今所在皆饥，无所依投，坐守乡闾，待尽沟壑。其蠲免余税，实无可征，而州县以有上供及三司钱，督趣甚急，动加捶挞，虽彻屋伐木，雇妻鬻子，止可供所由酒食之费，未得至于府库也。或租税之外，更有他徭，朝廷傥不加抚存，百姓实无生计。乞敕州县，应所欠残税，并一切停征”。僖宗下敕采纳了他的意见，但“有司竟不能行，徒为空文而已”。朝廷的蠲免诏令成为一纸空文。因此史书这样记载：“乾符中，仍岁凶荒，人饥为盗，河南尤甚。”唐朝官员自己也承认：“近岁螟蝗作害，旱暵延灾，因令无赖之徒，遽起乱常之暴。”而正是由于各级政府对于灾害救济的不作为，最终导致了黄巢起义的爆发，瓦解了唐朝的统治。
这里还需要说明一点，以往学者认为唐中宗时期政局混乱，各项灾害救济制度无法实施，救灾效果极差。根据《通典》卷一二《食货十二》记载，“高宗、武太后数十年间，义仓不许杂用，其后公私窘迫，贷义仓支用。自中宗神龙之后，天下义仓，费用向尽。” 认为中宗时期的赈灾诏令是一纸具文，没有实效。还有学者引用唐初著名文人张鷟《龙筋凤髓判》中的判文：“沧、瀛等州申称：神龙元年百姓遭水，奉旨贷半租，供渔阳军，许折。明年，又遭涝，免，无租可折。至三年，百姓诉州以去年合折，不许，百姓不伏事。”认为当时已出现了强令交租，并不许折免的现象，进而认为因灾免租的法令已成具文。景龙年间，河南、河北连年水、旱。景龙二年三月十一日唐政府颁布敕文：“河南、北，桑蚕倍多，风土异宜，租庸须别，自今已后，河南、河北蚕熟，依限即输庸调，秋苗若损，唯令折租。”一些学者据此认为此时唐朝的赋税因灾蠲免遭到了破坏。实际上，这些史料还需要进行客观的分析。
尽管前引张鷟判文表明地方官府不同意折免第三年的赋税，却透漏出神龙元年沧、瀛等州遭遇涝灾时赋税是蠲免了的，只是神龙元年因为军费的原因而交了一半租税，并且允许抵偿来年的相应租税。到了第二年，这里又发生了涝灾，赋税照常蠲免。因此到了第三年，当地百姓希望抵偿先前政府允诺的一次折免。而第三年赋税之所以没有被折免是因为按照《赋役令》的规定，因灾蠲免的时限是二年，判文中的沧、瀛等州由于连续受灾蠲免拖延到了第三年，律令中没有相应规定。
而景龙二年敕文尽管破坏了蠲免制度，但也仅仅是将租与调的蠲免分开，互不关联。原来，唐令中的规定是庄稼损失六分以上，可以蠲免租调。根据新颁布的敕令，则只能免租；若桑蚕不损，还要照旧缴纳，灾民的受益面小了，但这与不许蠲免还是有本质的不同。当时，真正不能因灾蠲免的也只有太平与安乐公主以及其他权贵封邑中的封户。此外，根据张廷珪的上表，此敕令也只适用于河南、河北地区，其它地区依然是“涝年并无他税，旱岁各准常规”。由此可见，在中宗统治后期，因灾蠲免在部分地区程度和力度有所削弱。但这和不实行还是有很大差别的。由此，中宗时期，受灾地区的赋税蠲免还是能够正常进行的，只是在一些地方一定程度上蠲免的力度减弱了。
从史书记载来看：中宗统治时期，对灾区的赈恤仍在进行。《册府元龟》卷一百五《惠民一》记载：
“神龙元年四月，雍州同官县大雨雹，鸟兽死，又大水漂流居人四五百家，遣员外郎一人巡行赈给。六月，河南、河北十七州大水，漂流居人，害苗稼，遣中郎一人巡行赈给。
（神龙）二年六月，遣使赈贷河北遭水之家。十二月，以河北诸州遭水，人多阻饥，令侍中苏瓌存抚赈给。
（神龙）三年夏，山东、河南二十余州大旱，饥馑、疾疫，死者二千余人，命户部侍郎樊悦巡抚赈给。
景龙二年二月，以河朔诸州多饥乏，命魏州刺史张知泰摄右御史台大夫巡问赈恤。七月，荆州水，制令赈恤。
（景龙三年）三月，制发仓廪赈饥人。十月，以关中旱及水旱，大理少卿侯令德等分道抚问赈给。”
在这五年里，河南、河北道以及关中等主要农业区出现了罕见的、连续的水旱灾害与饥荒。遭遇如此大的灾害，农业人口又众多，唐中央政府不可能坐视不管。而此时唐中央政府频繁遣使赈济灾区，举措是得当的。从史料来看：遭遇大灾的河北、河南二道也没有发生大的社会动荡，这说明唐政府的灾害救济是有效的。的确，义仓粮储从武后时期开始出现了挪用的现象，但是义仓粮储救灾的功用仍旧存在。笔者认为，中宗统治时期，奸佞当权，统治者内部私欲膨胀，争权夺利，影响了救灾效果。然而此时河南、河北等主要农业区灾害频繁，国家在救灾工作中耗费了大量义仓粮，导致义仓粮无法正常补充，这也是义仓“费用向尽”不可忽视的客观原因，并不能因此而轻易否定中宗时期赈贷活动的作用。
从上面的分析来看：唐代灾害救济效果比较差的情况主要存在于安史之乱之后一直到德宗时期以及唐朝末期两个历史阶段。这两个时期，唐朝都陷入了深深的政治和经济危机之中。因而统治者无法将精力和财力投入到灾区的救济与恢复中来，导致灾民无法得到有效的救助，救灾效果自然大打折扣。而有唐一代民变较为频繁以及规模较大的几次农民起义也主要集中在这两个时期，尤其是唐末因救灾失效而引发的大规模农民起义最终导致了唐王朝统治的瓦解。
（二）官员个人影响救灾效果
而在人治的社会，无论是多么完善的制度在执行时都会因为受到人为因素的干扰而大打折扣。尽管唐朝政府在灾害救济方面制订了一系列严密的程序和制度来保障地方遭遇自然灾害时能够得到及时的蠲免和赈恤，同时又避免出现瞒报和谎报的情况。然而，如果地方官员不能够忠于职守、体恤灾民，正如唐后期罗让所言：“长吏者，又闻或非良善，厚其毒，忍療痏而简问，威剥而自虞。则陛下虽有赈发不轻得及；虽有蠲放不轻得获；虽有诏谕不轻得闻”。他们不仅不会开展有效的灾害救济，还会导致灾区问题更加严重。
如一些官员出于仕途和政绩的考虑，不愿意地方得到赋税的损免。最典型的是开元八年的豫州刺史裴纲：“顷岁不登，合议蠲复。部人有诉，便致科绳；县长为言，仍遭留系。”因此，玄宗《处分朝集使敕》中就指出“往岁河南失稔，时属荐饥，州将贪名，不为检覆，致令贫弱，萍流外境。”贞元时，虢州刺史崔衍指出：“臣伏见比来，诸郡论百姓间事，患在长吏因循，不为申请，不诣实，不患朝廷不矜放。” 这说明了存在一些地方长官不愿意蠲免灾区赋税的情况。一些官员更是以聚敛来讨好、献媚上级官员乃至皇帝。玄宗天宝末年，杨国忠当政，关中水旱相继，“上忧雨伤稼，国忠取禾之善者献之，曰‘雨虽多，不伤稼也。’上以为然。扶风太守房琯言所部水灾，国忠使御史推之。是岁，天下无敢言灾者。”贞元二十年（804），关辅旱、饥，而京兆尹李实“方务聚敛以结恩，民诉府上，一不问。德宗访外疾苦，实诡曰：‘岁虽旱，不害有秋。’乃峻责租调，人穷无告，至彻舍鬻苗输于官。”元和七年五月，宪宗就询问宰相：“卿辈屡言淮、浙去岁水旱，近有御史自彼还，言不至为灾，事竟如何？”李绛对曰：“臣按淮南、浙西、浙东奏状，皆云水旱，人多流亡，求设法招抚，其意似恐朝廷罪之者，岂肯无灾而妄言有灾耶！此盖御史欲为奸谀以悦上意耳，愿得其主名，按致其法。”
既然地方官吏不上奏灾情，为了填补受损田亩无法缴纳的税额，他们就会想方设法在不受损田亩上加征。如会昌元年正月制云：“诸道频遭灾沴，州县不为申奏，百姓输纳不办，多有逃亡。长吏惧在官之时，破失人户，或恐务免正税，减剋料钱，只于见在户中，分外摊配。” 大中二年（848）四月，在《禁加征熟田敕》中，宣宗就指出：“近闻州县长吏，掩其水旱伤损，务求办集，唯于熟苗上加征，将填欠数，致使黎元重困，惠养全乖。”
而且，即使有蠲免的诏令，也不一定得到地方的配合，真正贯彻实施。例如，德宗时，“比年旱歉，先圣忧人，特诏逋租，悉皆蠲免”，京兆尹李实竟敢欺上瞒下，“复令征剥，颇紊朝廷之法。”连天子脚下的长安地区尚且如此，其它地方就更可想而知了。
一些官员还利用灾害赈济之际，上下其手，中饱私囊。大和八年（834）九月，江淮、浙西等道水潦，朝廷诏令就指出“比年赈贷多为奸吏所欺，徒有其名，惠不及下。” 官员的贪渎还导致一些地方极端事件的发生。如《旧唐书》卷一六《穆宗纪》记载，长庆二年（822）十二月，“和州饥，乌江百姓杀县令以取官米。”
从史料中反映的问题来看，官员个人因素导致灾区灾害救济失效的情况在唐代各个时期都有出现，这主要取决于官员个人的道德水准和社会责任感，同时也会受到当时政局、吏治等外部因素的影响。需要指出的是：为避免官员在地方受灾之际的隐瞒与不作为，唐中央政府也通过种种监察手段来约束地方官的行为，并严惩问题官员。如前面提到的裴纲采取强制措施来阻止灾区下情上达，最后被御史推按，玄宗将他贬到岭南。贞元十四年（798），大旱，兴平令韩皋因为府库空虚而不敢上奏灾情，“会中人出入，百姓遮道诉之，事闻，贬为抚州员外司马。”而一些正直的官员也能够据理力争，为民请命。如程玄封开元中任豫章郡司马，当时这里“火耕水缛，居多呰窊。沟分塍直，旱则耗斁。时深浦可揭，□人不粒。连率思与计偕，抑其损免。小吏难于拒命，曷敢纵臾。犹是豺狼赋征，虺蝪黎献。饿殍贸贸，道路以目。公挞觖虚张，揣摩实数。有缺，必详审以情。若便文自营，则元载而伪。乃大其户，列而上闻。皇明烛幽，国廪救乏。流庸尽复，附落咸义。”《柏元封墓志铭》记载，宪宗时，“会夏大旱，谷不登，黎人告损。内史崔元略不欲损以希上旨，又将籴以入公。他县无敢逆其意者，惧崔之威也。”而御史柏元封陈奏百姓之困，“竟罢籴而减其常赋，他县咸赖，民用不饥。”这在一定程度上也约束了地方官员的不法行为。
通过以上分析，笔者认为以往学者对于唐代灾害救济负面情况的史料缺乏对史料的综合分析和考量，将一些特定时期灾害救济失效以及在灾害救济过程中由于官员个人因素导致救灾出现的问题作为整个唐代灾害救济中广泛、普遍存在的问题和主流。然而，学者在否定唐代灾害救济实效的时候，却忽视了史书中大量唐代中央政府以及各级政府进行的有效的灾害救济活动记载以及各级官员在救灾中所作出的努力，这样得出的结论往往是片面的。
结 论
在靠天吃饭，过度依赖自然环境的小农经济时代，无论是国家，还是民众，抵御灾害的能力本身就非常有限，尽管国家有诸多应对自然灾害的措施，但在遭遇大范围、持续时间长的自然灾害时还是不可能做到尽善尽美。因此，唐代的灾害救济方面存在着许多不尽如人意的地方。即便是在唐朝国力强盛的开元时代，唐玄宗就承认“虽令赈给，未能周赡，所在饥弊，特异寻常。”但是，在相当长的统治时期里，唐代国家对于灾区的救济以及灾民的安危是非常重视的，从其主观原因上有维护王朝统治和统治阶级根本利益的原因。但这些措施的确给灾区社会生产的恢复和维持灾民生活提供了有效的保障，毕竟灾害发生之际无论是统治者还是灾民来说其利益是一致的。正如霍布斯所言“在君主国家中，私人利益和公共利益是同一回事。君主财富、权力和尊荣只可能来自人民的财富、权力和荣誉。”正是由于各级统治者对于灾害救济事业的关注，唐代灾害救济的效果是积极的，对于维护唐朝的统治和促进区域经济的稳定和发展起到了重要的作用。虽然在执行过程中存在着诸多方面的不足，也受到唐代政治和经济形势以及官员个人素质的影响。但这些问题广泛存在于中国古代社会的各个阶段，并非唐朝所独有。据统计，有唐一代发生的水、旱、蝗等各类自然灾害多达1063次，其中跨地区、持续时间长的特大水灾43次、旱灾12次、蝗灾14次。尽管说，自然灾害导致的饥馑时常导致灾区社会动荡，灾民被迫为盗贼。但只有安史之乱后到德宗统治前期以及唐末懿宗咸通和僖宗乾符年间较为频繁地爆发了大规模的农民起义。其他时段，并没有发生频繁的、大规模的农民起义。要知道，中国古代的小农经济本身抵御自然灾害的能力是非常薄弱的，在遭遇大灾之时，如果灾民生计无着，他们是会揭竿而起的。这反证出在有唐一代的大部分时间内唐朝政府在灾害救济方面是取得一定效果的。试想，如果唐朝统治者在灾害救济方面工作一塌糊涂，遇到自然灾害时不能开展有效的救济活动，饿殍遍野，唐王朝又如何持续了290年的统治并创造了辉煌灿烂的唐代文化？这一点是无法解释的。
因为灾害救济中存在一些问题就全面否定唐代在灾害救济方面所取得的成就是片面而有失公允的。而否定唐代灾害赈恤和蠲免实效的结论得出的前提是将唐代国家与农民之间的关系对立起来，而没有看到二者相互依存的关系和存在的共同利益，进而将中国古代国家与农民之间的关系简单化了。实际上，二者之间是既对立，又统一的关系，是他们共同创造了唐代社会的繁荣局面。即便是在专制集权的古代中国，统治者和处于弱势地位的被统治者之间隐形的契约关系仍旧存在。统治者通过税收等措施来维持国家机器的运转和统治集团的统治，同时为了长远的考虑，国家也有责任维护社会正常的生产和生活秩序，达到国家职能与国家利益之间的平衡。因此，马克思在认为国家是阶级压迫的工具的同时，也认可国家的社会公共职能，“只有为了社会的普遍权利，才能要求普遍的统治。”进而，笔者认为在中国传统农业社会中，国家对自然灾害的防御和应对非常关注，各级政府和官员在应对自然灾害方面付出了巨大的努力，也取得了丰硕的成果和经验，值得我们吸收与借鉴。尽管古代灾害救济事业由于受到诸多主观和客观因素的因素而存在不少问题，但不能因而轻易否定古代灾害救济事业所取得的成就，在古代灾荒史的研究中，中央政府、各级地方政府以及各级官吏在应对自然灾害时的各种举措和所取得的成就应该得到肯定。
原载《中国经济史研究》2012年第1期，此据作者提供的原稿推送，引用请见原文。 作者简介：毛阳光，河南郑州人。首都师范大学2003届中国古代史博士毕业，师从阎守诚教授，现为洛阳师范学院河洛文化国际研究中心副主任、历史文化学院教授。中国唐史学会常务理事。主要从事隋唐经济史、墓志石刻以及唐代洛阳城市与社会的研究，发表论文40余篇。
原文编辑：悟滋
