习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议发表重要讲话时，就疫情防控志愿者讲了三句话：第一句话是，广大志愿者真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献；第二句话是，要广泛宣传一线志愿者的感人事迹，在全社会激发正能量、弘扬真善美，推动社会主义精神文明建设；第三句话是，要支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。这对通过各种方式积极参加新冠肺炎疫情防控工作的广大志愿者的特殊贡献和专业作用予以高度评价并提出更高要求，也为全社会高度关注、正确认识和妥善解决应急志愿者、应急志愿服务有关法律问题指明了方向。
众所周知，随着新型冠状病毒（2019-nCoV）的蔓延，疫情防控早已超越单个疫区和单一卫生专业领域的处理能力限度，成为具有全国性的突发重大公共卫生事件。无论在武汉、在湖北，还是湖北以外的其他地方，为支持各级党委和政府主导开展的疫情防控工作，广大应急志愿者和志愿服务组织通过捐赠转运防疫物资、接送医护人员往返、社区和隔离点值班站岗服务、宣传引导辅导隔离人员和人民群众、防护用品复产企业顶岗加班生产、组织专业救援队伍等方式，在疫情防控的不同流程、不同区域特别是基层社区疫情防控工作中做出了特殊贡献，有的应急志愿者甚至付出了生命代价，获得了全社会高度评价和崇高敬意。
人们在观察思考和总结改进疫情防控经验教训之际，还应关注广大志愿者、应急志愿服务过程中面临的诸多困难和法律难题，通过对于已经暴露和潜在的难题进行深入分析，提供具有针对性、合法性与可行性的完善建议，以保障应急志愿者的合法权益，完善应急志愿服务法治，促进突发公共卫生事件和次生、衍生事件及时、有序和妥善处理，以凝心聚力、共度时艰。这里谨就疫情防控工作中易被忽视的三个疑难问题略作分析，提出依法解决的对策建议。
1.疫情防控应急预案不完备、不及时公开会影响应急志愿服务开展。
根据《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等专门法律文本的规定，应急预案是应对突发公共事件的专业性、系统性准备，是启动和采取应急防控处理措施的基础，必须在常态下就夯实这个基础。一般来说，专项应急预案应当是“一事一案”，是针对某个类型突发具公共件在实施应急措施前的准备方案和转入应对过程在处置方案，它描述了突发公共事件的客观事实，明确了各部门的职能分工，规划了不同层级、程度的情况下的应急措施，能够全面呈现人们对于此类突发公共事件的专业性、时空性的认知。而且，应急预案一般都有关于应急志愿服务有关组织和行动的具体规定。就公共卫生管理和法制领域的实际情况看，各部门、各地区往往根据“上位法”出台了有关的突发公共卫生事件应急预案，虽然许多应急预案制定颁行的时间较早，具体内容往往“概念化”“公式化”导致操作性不足，有些还没有根据上级所提要求和实际情况变化及时加以修订，但它们毕竟在应急管理实践中扮演着启动突发公共卫生事件应急响应依据的吹号角色。
遗憾的是，一些公务人员包括领导干部甚至不知晓、不熟悉、不运用本地区、本系统、本单位的突发公共卫生应急预案，相关职能部门和专业单位在客观上不重视应急训练，在主观上不积极评估突发事件的潜在机率，以至于在疫情初期持以侥幸心理，采取封锁消息的不合理措施，导致应急预案被束之高阁未及时发挥作用。在这次新冠肺炎疫情防控斗争中，由于专项应急预案不同程度“被忽视”“被缺失”“玩失踪”，这不仅导致后续疫情防控措施缺乏一定的专业性、系统性、连续性，而且专项应急预案（假使存在的话）的不公开或不及时公开或束之高阁，导致社会公众无法确切获悉和跟进认知新型冠形病毒及其疫情，这就不难理解在疫情初期一些个人配合防控积极性不高的问题。
不仅如此，专项应急预案的不足、不公开、不运行，也直接影响到了应急志愿服务召集。志愿服务组织和志愿者个人无法及时、具体了解疫情的实际情况和疫区的防控规划，无法根据疫情判断自己是否愿意参加，无法判断什么时间、什么区域需要提供什么专业能力的志愿服务。此外，伴随负面信息和不实信息的增加，无论是救援队还是一般志愿者都无法作出具体的志愿服务方案，无论是普通个人还是慈善组织都无法准确确定向哪里捐赠以及捐赠何种物资。应急志愿服务组织无法及时组建和“到岗”，应急救援物资的筹备和管理效率低下。
专项应急预案“缺岗”导致严重后果是，公共卫生秩序从常态工作情形向非常态应急情形的转换出现不顺畅、不衔接，这是应急法治原则没有真正树立和应急法治思维没有真正被接纳的直接表现。因此，应当通过修改有关应急法律规范来真正明确应急法治原则，其中一个重要的路径就是明确应急预案对于启动应急方案和行使应急职权的基础性、科学性、合法性的支撑作用。作此改进，必然对于包括应急志愿服务在内的全方位工作、全社会群体，能够产生积极作用。
2.应急指挥机构如何依法协调、指挥和指导开展疫情应急志愿服务。
在疫情防控工作中，不同层级、地域的地方党政机关和主管部门成立相应的应急指挥部，以及高度权威性的联防联控机制，统一协调、指挥防控工作，应急指挥成效非常突出，受到全社会高度关注。应急志愿组织（者）开展志愿服务应当接受其统一协调和指挥，但应急指挥机构如何协调、指挥应急志愿服务，应急指挥机构介入应急志愿组织的界限在哪里，仍是需要认真讨论和解决的问题。比如，应急指挥机构能否直接越过应急志愿组织的内部管理机制直接指挥应急志愿者？应急指挥机构能否接管、调配应急志愿组织和应急志愿者募集和使用的应急救援物资？等等。
突发事件预警的分级制度为解决此问题提供了一些线索。根据《突发事件应对法》的规定，突发事件分为四级，突发事件预警制度也实行四级分类，不同级别的预警将产生不同的法律效果。根据该法的规定，县级以上人民政府只有在一、二级预警情况下才有权：责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用。也就是说，在一、二级预警的情况下，县级以上人民政府可以实施动员志愿者和调集物资的职能；而在三、四级预警的情况下，由于突发事件的危害性不高，县级以上人民政府采取统一协调的方式即可。而对于应急志愿服务的专业性管理，县级以上人民政府或应急指挥部宜少干预，尽可能保障应急志愿服务的专业性、系统性，为其提供更有利的志愿服务环境就好。
就政府统一协调、指挥应急志愿服务而言，可以构建“动员号召-接洽引导-居中协调-物资分配”的四级制度。首先，在应急预案发布之后，政府应当及时公布应急事件的事实情况和区域应急需求，动员号召应急志愿组织（者）的援助；在应急志愿组织（者）到达具有需求的地区后，做好应急志愿组织（者）的安置工作，并及时、全面介绍突发事件的进展；此后，应当根据突发事件地区的实际需求和不同应急志愿组织（者）的专业能力，协调不同应急志愿组织（者）的工作分配；此外，如果当突发事件进入一、二级响应且出现物资匮乏的紧急状况，应当统一调配救援物资，规划救援物资的使用，尽量保证最需要的地区和人员得到适合的志愿服务和物资救助。
在此方面，过去发生的非典、禽流感、汶川大地震、玉树地震、南方冰冻灾害等突发公共事件应对救援过程中的应急志愿服务工作经验教训及其后续建立健全起来的社会动员、公共防治的制度规范，值得重新梳理和认真践行，这有助于在发挥政府主导作用的同时，充分调动起全社会力量特别是亿万志愿者的积极性，形成政民合作共同抗击疫情的伟大力量。
3.秉持应急法治原则推动应急志愿服务的专业化、透明化和人性化。
应急法治原则是指管理主体为保障重大公共利益和人民群众根本利益、维护经济与社会秩序、保障社会稳定协调发展，在常态下为防范公共事件发生而做出机构、人员、物质、技术和制度等方面的系列准备，在面临突发事件导致公共管理危机等危急情形下实施预警和应急处置措施的指导原则。这项原则既为常态下的各种应急准备工作，如应急工作机构的建设、应急队伍的日常建设、应急物资的储备更替等提供指导和依据；也为非常态下防止行政恣意和滥用公共权力，对管理主体采取应急处置措施提出了现实性、专属性、适当性和特殊程序性的要求；还为公民、企事业单位、社会组织等社会成员提出了依法依规合理忍受、配合与支持行政应急处置措施的要求。不言而喻，在突发公共卫生事件可能发生、可能导致公共危机、政府机关需要动员社会资源应对危急情形时，应当贯彻应急法治原则，及时依法采取公共危机管理所需应急处置措施，确保公民权利能够获得有效保护，公共权力能够有效行使和制约，二者关系能够协调发展。
应急志愿服务不同于普通志愿服务的地方，在于更高的专业性标准。突发事件造成的社会危害以迅猛方式处于不断扩张之中，需要具有专业、科学、系统的应对能力的志愿服务组织（者）。但是，由谁来判断应急志愿组织（者）的专业性？当应急志愿服务组织（者）的能力不足时，如何进行调配？这是应急志愿服务中容易被忽视的问题。
其实，专业性要求越高的应急事项，其对应的应急志愿服务组织（者）的专业性就越容易判断。比如新型冠状病毒疫情防控的医护事项，只适宜由各医疗单位派出的救助队来承担。但是对于专业性要求比较低的应急事项，往往易被人们忽视。比如，在疫情防控亟需物资的关键时期，如果参与调配医疗物资的志愿服务（性）组织不具有充足的工作人员、通畅的物资渠道、系统的分配网络，则将影响疫情防控的全局。如果存在这样的问题，应急指挥部作为统一协调和指挥部门，应当及时检查、评估该组织的工作，迅速做出调配的判断，指导工作交接，让具有专业能力且其本职工作、延伸工作与物资分配无利害关系的组织承担。
与此同时，应急志愿服务还应当注意透明性问题，尤其是涉及应急救援物资的接手或者处理事项，应当及时、详细地公布具有透明性要求的服务信息。比如疫情防控工作中的应急救援物资调配信息，一方面，应当主动、及时通过网络平台发布，接受物资援助者和社会各界的监督；另一方面，应当及时向应急指挥部报备，并作为防控工作的信息数据，在职权部门召开新闻发布会或者公开疫情工作信息时一并公开。这样的经验和教训一直在发生，需要高度重视、认真解决，为后续的新冠肺炎疫情防控工作，提供更专业、有力和高效的应急志愿服务。
作者简介：莫于川，中国人民大学法学院教授；杨震，中国人民大学法学院博士研究生
文章来源：法制日报2020年3月4日
