新中国70年政策议程设置的嬗变：政治逻辑及其阐释

孔繁斌（南京大学政府管理学院，江苏南京 210043）

向玉琼（南京农业大学公共管理学院，江苏南京，210023）

摘要：政策议程及其设置是政治过程和公共政策研究的经典议题，政策议程设置最集中体现了国家治理中权力的真实运作，从政策议程设置视角研究国家治理现代化，是一个新的和有待拓展的研究领域。新中国70年来，党和国家在建设中国特色社会主义民主政治的进程中，逐步构建了与本国政体相适应的议程设置架构和机制，中国政策议程设置在合法性上回应了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本政治原则，并在国家治理能力实践中探索和完善了政策议程设置的有效性。理解和阐释新中国成立以来政策议程设置的政治逻辑，探索和构建中国治理话语体系，是我国政治学和公共管理研究尚待推进的知识议题。

关键词：政策议程设置；民主集中制；国家-社会关系；行动主义

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基金项目：国家社会科学基金重点项目“促进参与和公正分配的公共政策体系研究”（16AZD027）阶段性成果。

作者简介：

孔繁斌（1965—），男，江苏南京人，教授，博士研究生导师，南京大学政府管理学院院长，从事公共行政理论、政策过程研究。

向玉琼（1979—），女，湖北天门人，教授，博士生导师，从事公共政策研究。

在现代国家治理体系与运作中，政策议程是政治权力最典型和直接的呈现，然而这也是在政治权力分析中容易被忽视的因素。在公共政策教科书中，政策议程及具体设置被简化为政策制定的一个环节，实际上政策议程设置是观察和分析现代国家治理最重要的窗口。新中国70年来，在中国特色社会主义民主政治建设中，政策议程设置体系经过社会主义革命和建设、改革开放和新时代几个阶段的持续探索，逐步形成了拥有自己话语特征的体系，呈现了以民主集中制为统摄的基本架构创立、以国家-社会关系调适为目标的制度化建构、以及新时代以人民为中心的政策议程设置再构建三个发展阶段。政策议程设置的这一嬗变过程，比较典型地反映了新中国成立以来对我国国家治理现代化的理解和追求，并为在高度不确定性和高度复杂性的全球化、后工业化时代有效治理国家，提供了十分珍贵的理论、制度和行动资源。本文认为，从政策议程设置视角研究国家治理现代化，还是一个新的和有待拓展的研究领域。

在现今政策议程设置研究中，往往以议程设置动力、议程变动周期、议程设置中的开题方式等个别变量为主，这些研究丰富了人们对我国政策制定过程的认知。但本文试图在新中国成立以来的长期时段中，对政策议程设置的政治逻辑做出阐释，主要关注什么样的政治理论对政策议程设置产生了影响，在制度和行动主义视角下，一定历史阶段中的政策议程场景有什么变化趋势和特征，以及如何提炼和归纳中国政策议程的理论话语。本文也试图通过对这一问题的建构和阐释，以更加具体的议题深化对国家治理现代化的理解。

一、民主集中制主导下的政策议程架构

新中国成立后到改革开放前这一历史阶段，在国家治理实践中形成的政策议程设置规则、惯例和模式，适应了当时社会主义革命和建设的需要，尽管从今天的眼光来看，这一阶段政策议程的设置模式存在权力高度集中、开放度不足、参与性缺乏、回应性缓慢等缺陷，但就其主导性架构而言，应该说初步探索出一套体现当代中国民主集中制精神的政策议程设置经验，成为当代中国国家治理经验的重要构成部分。从国家治理70年长时段场景分析，这一阶段对政策议程设置的实践，十分值得我们对其中带有成长性的内容做出考察和阐释。

在政策议程设置的学术研究中，由于我国对于政策制定过程的研究起步较晚，新中国成立后十几年中国政策过程研究文献大多来自西方学者，形成的主流是基于“全能主义”话语的观察和分析。但立足于中国场景和语境，我们可以观察到当时政策议程设置的两个显著特征，一个是国家构建形成的是集权式低度分化的政治-社会结构，一个是在上世纪五、六十年代，新中国逐步在国家治理体系中确立了民主集中制的体制，以“四个服从”（个人服从组织、少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央）为运作机制。在这样的结构之下，“党的领导的原则对于政府的组织和运作具有决定性的影响”，[1]凸显了执政党在国家治理中的绝对权威。如果说，“在判断一个国家是强国家还弱国家时，‘谁制定规则’这个问题显得尤为重要。这个问题引导我们去审视国家内部能力的核心元素”，[2]那么大致可以认为新中国建立后的十几年，构建了一个具有较强政治控制力的国家治理体系。具体到政策议程设置问题上，强国家的治理体系的实际运行主要体现在政治权力精英主导决策过程，相对应的政策议程设置，“其内部过程实质上是封闭的，对局外人均保守秘密”。[3]由于这一历史阶段党和国家决策系统处于相对封闭的状况，政策议程也往往是由高层领导人或者说是由政治精英掌控与启动，地方政府对于政策议程设置尚未具有相应的推进力量。政策议程设置的行动逻辑，由高度统一体化的意识形态、党的路线、方针和政策等机制构成。总的来看，在民主集中制原则下，执政党对政策议程设置的统摄性构建，保证了党的领导和国家政治秩序的巩固。

首先我们看其架构性特征。在今天的教科书知识体系中，政策议程设置仅仅是作为政策过程循环论中的一个子系统，其实在国家治理体系中，政策议程是权力最真实存在的场域，也是党和国家治理偏好最集中的体现，因此政策议程的基本架构的理解和判断国家治理走势的关键因素之一。在新中国成立后到改革开放这一历史阶段，政策议程制度性架构的最显著特征，是执政党政治领袖具有最充分的政治势能，从而作为重大政策议程的决定者和把关人，正如有的学者所说的那样“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中”[4]；领袖或党的领导核心对政策议程的把控取决于其对执政党的纲领、路线和方针的牢固坚守。最常见的主要作用方式主要有：一是领袖成为关键性政策创议或重要政策议程的设置者；二是政治领袖推动议程设置方式，既有在重要会议上的发言，也有在各类阅读文件上所做的重要批示；三是政治领袖对社会主义革命和建设中重大任务的注意力，是其选择什么问题可以进入政策议程的偏好；四是政治领袖个人魅力和丰富的议程创制经验，使得其进行议程设置的决定形成时，其他政治精英很难有与之博弈的空间。一句话或者权力精英的一个动议就做出决定能否进入政策议程取决于精英群体的注意力，或者群体内部的力量博弈。重大政策议程设置的这一架构，确保了党和国家治理的大政方针不偏离社会主义革命和建设的道路，这即是说“中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。”[5]

其次，我们看议程设置的互动性特征。如果说国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，体现的是决策创制权的集中维度，那么是否意味着这一阶段的政策议程设置就没有民主的成分？在海外当代中国研究中，存在着“派系斗争”的决策理论和“非正式团体”的概念，这两种学术观点都认为，这一阶段的政策的执行并非完全取决于上下级之间的命令服从关系，而是依靠复杂的关系网络来达成，而政策议程的设置尽管由党的领袖掌握，但推动决策进入议程的力量确实是多样性的，即所谓的“派系”行为；而政策倡导与主流路线、方针和政策不一致者，形成所谓的“非正式团体”。其实，这两种学术论点所持有的都是议程设置中的权力分析框架，其知识兴趣是权力之争，但从中国治理话语来看，权力之争的解释不符合民主集中制的制度预设，但在如何推进中国社会主义建设的路线、方针和政策上，却在党和国家的政治精英中存在不同的方案辩论，如果没有对社会主义发展道路理论和实际深入的思考和比较，是无法在改革开放后走向中国特色社会主义建设的。其实，议程设置研究上的问题意识不是分析其是否具有民主性，因为议程设置尤其是重大政策创制在其形式上总是有其垄断性，也可以说新中国成立后至改革开放这一阶段，作为议程设置形式理性的主要制度架构并不存在失灵的问题，只是逐步僵化的思想导致议程价值理性在一些重大政策上走向了极端化。

我们再看议程设置的封闭性问题。按照现在参与民主的标准来衡量，当时政策议程的设置似乎缺乏公民参与的制度性安排，甚至高度的封闭性状态下人们只知道政策的发布而根本无从推送政策倡导。似乎政治精英构成了一个封闭的政策主体，民众被排斥在政策系统之外，对于政策议程的影响极小。如果按照安德森所做出的正式议程和非正式议程的划分，这一时期几乎不存在非正式议程，所有的创议都是自上而下、由中心而外围地做出，政府位于社会的中心，通过政策工具对社会进行单向度的控制。当然，这从总体上尤其是基于参与民主理论观察的话，是没有什么不妥之处的，但纵使是在当时封闭的发展环境下，国家治理的重大问题，例如科技、国防等政策的倡导，仍旧存在“内部输入”渠道。此外，执政党基于人民当家作主的政治追求，尽管没有今天民意表达的制度安排，但执政党却从未放弃民意搜集制度，这种源自执政党群众路线的基层和群众意见的调查研究，客观上为党和国家的重大政策议程设置提供了韧性化支撑。对此，有学者建构了“逆向参与”的概念予以解释，即执政党到群众中去，主动了解和掌握群众政策意见，而不是坐等民意自主表达后被动地加以回应。

当然，新中国建立后形成的政策议程设置架构和特征，依旧是一个缺乏系统、深入研究的领域。辩证地看，这一阶段国家层面政策议程的设置尚未定型，相关制度和措施与今天实施的《立法法》相比较，更显得不够成熟。但是，以民主集中制为基准，确立执政党领袖和领导核心在政策议程中至上的决定作用，则反映了国家政策议程设置基本架构的成功探索。可以说，这一阶段所形成的政策议程设置的制度模式，成为国家治理重要的经验而延续至今。

二、国家-社会关系调适中政策议程设置的制度化

20世纪70年代末，中国开启了伟大的改革开放进程，由此开创了中国特色社会主义现代化建设的新局面。如果说之前30年中国政策议程设置确立了民主集中制的原则，并在全能政治形态下进行了初步的探索，那么从党的十一届三中全会到党的十八大的四十年间，伴随社会主义市场经济体制的确立而发生的国家与社会关系的历史性调整，撬动了政治体制、经济体制、社会体制的改革，以政企分开、政社分开等为代表的分权化改革，将全能政治形态变革为集权式高度分化的新形态，中国政策议程设置也飞跃至一个全新的阶段。目前学术界对改革开放后政策议程设置变革的研究并不多见，无论在主流教科书还是中国政策过程研究的文献中，都缺乏有知识积累价值的描述、解释和理论归纳，即使有一些学术文献对此有关注，但基本上是海外中国研究的作品，受其研究旨趣和叙事话语的限制，对我们认知这段时间政策议程设置模式变革的参考作用有限。因此，立足中国场景和话语立场，探究改革开放早期政策议程改革的影响因素，对理解政策议程设置后来的演化无疑有着积极的意义。本文认为，对大多数研究者而言历历在目、记忆犹新的思想、知识、制度事件，应该被拿出来予以诠释，达成对这一时期影响政策议程设置的记述性讨论。出于研究的需要，也算是基于历史与逻辑统一的观察方法对这期间政策议程设置变化的归纳，本文将这一阶段的政策议程设置研究界分为两个小阶段，第一个小阶段从党的十一届三中全会到十四大确立社会主义市场经济体制，第二个小阶段则从党的十四大到党的十八大，前一个阶段在思想解放的大潮中以破为主、在破中求立，第二个阶段侧重于立并形成法制化的制度成果。

回溯第一个小阶段时，主要从政治体制改革对政策议程设置产生的影响角度进行。1980年邓小平的《党和国家领导制度的改革》一文[6]，是具有深远历史意义的进行政治体制改革的光辉文献，文献深刻阐释了领导体制、党政关系亟待完善的问题，为“一个中心、两个基本点”的政治路线提供了重要前提。在丰富的行政体制改革文献中，最值得理解和诠释的是关于革命党向执政党转变的理论，最简约地说，从革命党向执政党的转变是停止以阶级斗争为纲的必然选择。从今天来看，一方面，当时没有政党这一角色认知的审慎转向，很难展开政治体制的改革；另一方面，这样的转变也丰富了马克思主义政党的角色——体现在社会主义制度自我完善的过程中，马克思主义政党的最终使命赋予其不断革命的历史角色，作为人民民主的组织者承担了执政的统治角色，在治国理政的公共事务施政中扮演了治理的角色。从政治发展视角理解，伴随政治体制改革对政党角色丰富化和系统化的认识，是十分重要的中国政治发展的理论成果。

政治体制改革真正的突破口和具体化，是这一时期党的决策体制的科学化和民主化改革议题的形成。全国软科学工作座谈会上，万里的讲话《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》，[7]将政治体制改革的注意力聚焦于党的决策体制，适应了党和国家事业的发展对政治体制改革的期待，反映了在社会主义制度完善定位下政治体制改革的目标，体现了对政治体制改革枢纽问题的深刻把握。在以决策科学化和民主化为目标模式的改革中，过去的路线、方针、政策话语体系开始被公共政策话语所取代。至此，政治合法性的获取逐步从全能政治时代的意识形态之争，转向更为具体的体制改革的理论辨析和政策选择问题，这一转变的效应直接体现在改革开放韧性和操作性的增强上。

尽管这一时期政治体制改革的讨论尚未在字面上出现政策设置一词，但党的决策的科学化和民主化的持续讨论和认知的发展，实质上是以当时所具备的知识话语对政策议程设置问题进行了影响深远的改革，为后一阶段政策议程设置的法制化、规范化奠定了基础。在今天有关中国崛起的讨论中，中国政策制定过程的韧性、学习能力、问题导向的特色，被看成是中国崛起的能力所在。总之，以优化政策制定过程为导向的政治体制改革，为政策议程设置模式的嬗变提供了背景和条件，只不过由于公共政策研究尚未起步，在理解和表达上专业化水平还不够充分。

第二个小阶段：构建现代化的政策议程模式。

20世纪90年代前后，在基本上破除了僵化的思想和理论之后，不断高涨的现代化思潮催发体制改革向全方位推进，改革的纵深展开，全能政治收缩而社会开始活跃，因此，改革需要具有较高水平的、能在必然性层次对改革实践做出解释的建设性理论，其中国家-社会关系理论是满足这一需求的最具代表性的理论。

在国内理论界，八十年代末发表的理论文章《由国家为主体向社会为主体的飞跃——兼论社会主义改革的革命性质》认为：“各社会主义国家在初始阶段都经过国家资本主义而走向国家社会主义，采取了以国家为主体的模式。它的进一步发展是由国家为主体向社会为主体转变。这场转变就是各社会主义国家正在进行的改革。改革当中，国家权力对社会的控制及其向社会的转让构成尖锐的矛盾，国家职能的二重化和执行职能、手段的二重化，是解决这个矛盾的唯一途径。[8]。这样的认识在当时不仅是十分的深刻，而且为改革建设性理论建构提供了主流话语的依据。与这篇文章所代表的来自主流社会主义理论自我反省式的阐述不同，当时理论界十分密集地介绍、讨论和阐释了源自西方的国家-社会关系理论，深刻挖掘了国家-社会关系分析框架的自由主义、社群主义、共和主义的传统，其讨论与影响之深远至今依然可以在政治学、经济学、社会学、法学等学术研究中感受到其余威。自20世纪90年初社会主义市场经济体制的入宪，国家-社会关系作为一种基本思维方式获得了某种支配性的理论地位。因此，回溯当代中国政策议程设置的嬗变，无法不对这一阶段国家-社会关系理论的挑战和影响予以确认。

在理论突破的同时，伴随国家公务员制度和机构改革的推进，现代化的行政官僚机构逐步确立起来，成为政策过程的重要硬件装置，政策过程的制度建设层面突出出来。对这一阶段政策设置模式特征的分析，西方学者从中国政府官僚组织运作中研究决策过程，认为中国政策过程是“破碎的权威主义”，认为在改革开放之前，中国在意识形态上是高度统一也高度忠诚的，因此无论什么创议不需要太大的努力就能达成共识，无论什么政策只要中央做出了都能保证得到服从。但是，改革开放之后，这种状态被打破了。就政治结构来看，政治系统内部出现了权力分化，甚至同一个政治系统中出现了权力结构的多元化，整体上集权与分权的结构非常复杂。基于这种政治结构，中国决策过程中开始出现讨价还价、关系网络、说服交易、博弈妥协等等，中国政府决策过程呈现出碎片化的特征。“破碎的权威主义”模型大致是在先入为主的“威权-民主”二分框架下对中国变动中的政策议程设置的阐释，这一模型的合理性和解释力并非能够获得广泛的认同。但伴随社会主义市场经济体制的确立和据此推进的改革，的确构造了一个十分活跃的市场和社会空间，社会结构、社会阶层或者利益群体诉求于政策议程的方式较之于过去更加复杂和丰富。对伴随体制改革产生的政策议程设置的新的结构性变化，在一些学者的研究中被揭示和解释，例如，王绍光通过对媒体、利益群体以及民众对政策议程的影响力等变量的观察和分析，并提出了颇具权威性的议程设置的分类框架，并总结说“过去，在中国，议程设置主要采取前5种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式，只是到了最近几年第6种模式——外压模式——才浮现出来。”[9]其他的研究者以政策议程设置所受到的社会力量的驱动为问题建构，提出了回应式议程设置模式的概念；认为“很多情况下，政府部门己经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释说明、确定排序，而是需要即刻应对和解决那些己经直逼面前的问题，快速进行问题合法化并提上议程。这种现象呈现出中国公共政策转型期的一个典型的回应式特征：以提上议程或产出政策作为工具，在短期内快速回应突发事件或严重的社会问题，以缓解政府压力，满足公众的关注需求。这不仅是中国公共议程设置有别于其他国家的一种独特现象，同时也逐渐演化为一种政府公共议程设置的策略模式—回应式议程设置模式。”[10]对90年代初社会主义市场经济体制改革后，在不断调适的国家-社会关系架构影响下，政策议程设置模式经历了解构—重构的过程。

从事实和知识双重视角，我们可以对改革开放后政策议程的变革做出以下归纳：

（1）经验性操控—制度化建构。从前后对比来看，改革开放前在高度意识形态话语范式下，政策议程设置尽管充分体现了党的领导和有效控制，但政策议程设置基本上还是党内工作惯例，并没有形成适应现代化国家治理的制度模式。但在此之后，政策议程设置进入制度化发展阶段，其标志性事件是2000年7月1日起实施的《中华人民共和国立法法》，这是新中国成立以来第一次以法律形式对政策议程设置的权限、议程创制的主体和方式，为国家和地方政府议程设置给予了法律规定，因此，《立法法》被称为程序性的宪法。   

（2）中央首倡—地方首创。伴随治理结构从集权式低度分化模式转向集权式高度分化模式，改革开放进程中大量体制、机制的改革，不再是过去被动地等中央号令，而是在尊重地方首创精神的方针引导下，通过地方局部试验和试点之后再推广而形成全局政策。政策试验成为中国具有特色的政策制定方式。根据韩博天的研究，中国政策制定是一个没有终点的开放过程，这个过程不是由制度框架、政治体制所保证的线性过程，政策议程也往往是由地方政府先提出政策倡议，或者先进行了某种试验或者试点，然后获得中央认可，上级往往在地方试验过程中扮演着把关者和倡议者的角色。[11]

（3）理性化主导—触发性回应。什么样的公共问题能够进入政策议程从而转变为政策问题，改革开放之前在党的路线、方针、政策治理范式下，政策议程设置习惯了理性化主导的支配，这和当时高度封闭和控制的情境密切相关；但在改革开放之后，尤其是后单位制状态下社会流动性、不确定性等因素的增强，基于突发性事件诱发的触发性议程设置开始涌现，作为治理的策略则是强化对重大舆情、行动的控制力度。

（4）封闭排斥—开放参与。在计划经济和单位制社会结构下，政策议程存在的基本特性是自上而下的封闭性和排斥性；社会转型和体制改革的社会政治后果之一，是议程设置不得不走向开放。随着公共事务的增多和复杂化，大如宪法修正、小如地方公共服务的价格听证，涌现了许多政策议题，使得议程空间十分拥挤，议程设置的内部输入模式不能满足经济和社会权利日益丰富的公众的需要，因此立法听证制度、社会行动等政策倡议等方式被纳入议程改革的范围，其中网络社会的迅速发展导致政策议程从实体场域向虚拟社会转型，公众议程的空前跃和使得议程设置结构呈现“去中心化”的态势，“政策议程、媒体议程和公众议程密切联系、相互影响，政策—媒体议程、政策—公众议程和媒体—公众议程的作用方式是双向趋势，并且‘自下而上’方式逐步显示出强大力量。”[12]

（5）自发运作—求知赋能。转型以来的中国政治生活突破了国家中心主义的框架，社会利益表达和实现的诉争将政策议程设置问题推向政策研究的前沿，很长时期中政策议程的理论和知识处于空白状态，或者说在整个治理体系中政策议程设置的知识处于可怕的无知状态。随着世纪之交公共政策研究的崛起，政策议程范畴得以进入社会科学求知视野，开启了关于政策议程设置的知识启蒙。一个治理体系究竟应构造什么样的政策议程？政策议程设置能力对治理成效的价值和影响如何？如何在议程设置中求取干预和公共性的平衡？这些直指现代公共治理的规范性知识成为探究治理能力的典型镜像。

综上所述，改革开放到党的十八大的之间，中国治理体系经历了深刻的转型和重塑，国家-社会关系的调适在坚守基本制度结构的前提下，做出了不断适应社会主义市场经济体制的改革，在治理体系运转中位居枢纽地位的政策议程设置获得了前所未有的规范化创制，并在以改革、发展、稳定为基本方针的治理现代化实践中产生了积极的制度效用。

三、以人民为中心的政策议程设置再建构

新中国70年的建设和发展，是中华民族治理文明在中国特色社会主义价值取向下的探索历程。源远流长的中华文明蕴含着极为丰富瑰丽的治理文明，无论其具体的思想学说如何竞相更迭，然其精神所系却在于探索和实现中国人幸福的生活世界。时至新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，在新的发展理念中坚持以人民为中心的思想，逐步将政策议程设置和改革完善的话语体系统一到党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的合法性基调上。国家治理体系现代化，就是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，推进治理能力现代化，就是要增强“制度执行能力”。在一定意义上，以人民为中心的政策议程设置，是国家治理体系和能力现代化一种浓缩式呈现。

回溯新中国改革开放前后两个不同的建设和发展阶段，我们可以发现思想理论的倾向、权力运行的正当性、政府职能和行政体制的结构、社会自主化的程度，都形成了影响政策议程设置的变量，政策议程的合法性阐释和有效性建构难以避免阶段性的调适。从合法性来看，政策议程设置中政治权力和公众权利如何平衡、重大公共政策制定如何防止形成背离人民性的议程联盟、如何在议程设置环节阻断政绩项目的进入等等，都离不开更加符合新时代中国特色社会主义思想的理论对其做出辨析和阐释；而从有效性要求来看，分析和解释政策议程设置的竞争性知识体系如何建构和选择、推动政策议程设置高质量运转的体制和机制如何创制、面对大量进入政策议程的诉求如何承担优先安排的责任等等，依然在学术研究上亟待进行具体探究。简约地说，政策议程设置要在新时代挑战下，对构成其基本维度的民主化、科学化问题做出持续的正当性阐释。置于这样的问题境遇，我们选择一些有争议性议题予以阐释。

首先，从合法性视角进一步辨析对政策议程设置有强影响性的理论。政策议程设置形态的基本评价维度是控制度，即更倾向于权威还是参与，不同的理论支持议程设置按照控制度的把握。在中国推进市场化、分权化改革的阶段，国家-社会关系的解释框架为政策议程设置走向更加开放、更多参与提供了直接的理论辩护。作为国家-社会关系理论框架的延续，公民社会和治理理论对政策议程设置权的去中心化有着积极的期待，但是，这样的理论是否能够作为政策议程设置权改革的充分依据呢？在学术界，公民社会被赋予的期待是对国家权力的监督和抗争，这样一个介于家庭、国家、市场之间的一个空间，因其不完全是私人的而被冠之以“公民”，同样，因其不属于国家与市场而被称作“社会”。公民社会被许多人用作改造当前社会的时髦理论的神话，受到一些严肃学者的批评，例如，有学者认为，近些年来，“公民社会”是一个在中国学术界频繁出现的概念。这是一个错误的表达式，它不仅是一个翻译错误，而且包含着对“市民社会”和“公民国家”的双重误读。市民社会与公民国家是在社会分化的过程中产生的，作为社会分化的结果，它们既是理解近代以来社会结构的基本坐标，也是开展社会治理的依据。“公民社会”的概念抹杀了近代社会分化的历史, 使得对现代社会的构成部分及其运行机制的把握变得困难起来。”[13] 还有学者认为，把公民社会看作民主前提条件的理论是夸大其词了。[14] 同时，对于治理理论的崇拜，也有学者辩驳认为：治理的原本含义，它指的是公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径和能力，而不是指任何特定的公共管理（治国理政）的方式、方法与途径，不是指市场化、私有化，不是指“多一些治理，少一些统治”。[15] 总的来看，在国家-社会关系分析框架及其外围理论的适用问题上，泛化彼此之间的对抗、冲突，夸大“公民社会”的功效，都会因理论的误读导致制度设计的灾难。

其次，在有效性视角，我们再看政策议程设置中的制度主义和行动主义的关系。在政策制定研究中，探究政策议程设置的主要理论，大致是制度分析理论，因而提高政策议程效能的策略多出自制度设计套路。制度主义作为行为主义之后最具影响力的政治学理论，对转型中国诸多制度变迁给予了漂亮的解释。一定时期中推崇“制度至关重要”有其改革阶段性之需。制度是一个极为重要的必要条件，但制度自身不会行动，制度性智慧和行动性智慧并存，才能获得好的治理，关注政策议程有效性需要引入和接受行动主义理论。近年来，在对中国崛起的研究中，体制的韧性化成为最抢眼的解释性变量，而深究下去可以发现行动主义的哲学与智慧。当然，行动主义并非只是一种智慧，而是一个在多学科中有着其深厚渊源的学术资源。政策的议程设置作为一种前决策性质的活动，按照行动者-系统动态学的理解[16]，议程设置意味着存在一个与政策议题有关的利益相关者如何竞争性地进行控制或诱导的动态系统。如果说制度主义提供的是议程设置的规范性和程序性规制，那么行动主义视角下政策议程的能指则是行动者塑造议程设置的连续行为。例如，有研究表明“议程设置理论最终是着眼于社会变革如何发生”[17]，即议程设置是对社会变迁有意识的控制行动；或者，行动者采取什么策略以实现政策议题的扩散，一般行动者和国家之间的忠诚、呼吁和退出的行为受什么逻辑支配；当然，行动主义的政策议程设置的具体形式也具有其独特性，按照阿伦特在《论人的条件》一书中的阐释，政治即行动，而行动最终以一套语言为存在方式。由此可以看出，政策议程设置的行动主义能指，是议程设置有效性获得的根本方式。正如有的研究所指出的那样，“在全球化、后工业化进程中，在互联网技术的发展下，社会所进入的是一个更加灵活、更加开放、更加无定形的场域，政策过程是在这一场域中完成，形成了行动主义的政策议程设置”。[18]

对照上述讨论，进入新时代的中国政策议程设置有着新的挑战，需要在创造转换中展开行动。伴随新时代新的发展观的推进，社会治理重心的下移，全球治理格局的形成，以及基于互联网而涌现的自媒体、大数据信息等，政策议程设置无疑深度嵌入到一个高度复杂性和高度不确定的环境中。然而，无论环境如何变化，“议程设置理论最终是着眼于社会变革如何发生”。因此，新中国成立以来，在改革开放前后两个阶段，政策议程设置在回应社会主义革命和社会主义现代化建设中积累了诸多成功的经验，新时代的任务可以说聚焦于如何在以人民为中心的基调上，形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的政策议程设置模式。

   （1）人民同意与人民满意。

政策议程设置首要的原则和责任，是对人民利益的积极响应和坚定维护，能将政策议程设置作为人民当家作主的具体实现途径和方式。从合法性原理来看，在代议制政治条件下，政策议程设置的议题选择，都需要经过相应程序表明得到人民的同意。新中国70年来，党和国家建设的重大战略抉择议程的设置，可以说都是与人民的意愿相一致的。在新时代以人民为中心和建设人民满意的服务型政府的执政理念下，政策议程的设置当然在合法性层次必须继续保持对人民当家作主原则的维护，但在议程设置的途径、方式和政策议题的选择上，则应该精益求精，通过议程设置和议题选择，充分满足人民对美好生活的想往，着力将议程设置的注意力聚焦于发展的不平衡、不充分等结构性问题上，让议程设置这一稀缺资源在国家有效治理实践中发挥更显著的效用。置于这样的理解，如何基于人民满意目标对既有的政策议程知识进行创造性转换，则是研究的前沿议题。有的学者提出，中国国家治理的理论支撑之一应该是“人民社会”而不是“公民社会”[19]；还有的学者从行动主义视角构建了人民满意的服务型政府的三个行动取向：在政府—人民的行动框架中，人民也是行动者，政府和人民通过合作治理方式构成行动的一致性，政府行动的合法性要超越“同意论”而迈向“满意论”，等等。[20]事实上，人民满意概念的出场，是国家与社会关系在人民为中心逻辑下的统一化，基于此的政策议程设置是向实质民主的彻底敞开。

（2）权威品质与协商治理。

政策议程如何设置反映了施政的合法性偏好，也最直接和具体地体现了国家治理能力的强弱，不能按照社会发展进步价值对政策议程设置进行有效掌控的国家，其治理能力一定是衰败的，其中关键的因素是政治权威是否足够强大到能够积极处理复杂多样的议程冲突。因此，在任何时期，确保整治权威能动地在漫长的前决策地带就开始把控议程设置，都是实现良政善治的必要条件。在新中国成立后的计划经济时代，社会主义革命主题是国家政治生活的主要旋律，政治权威对政策议程设置拥有绝对支配权；在改革开放后以经济为中心的发展进程中，党和国家对经济、社会发展的重大体制改革和政策选择依然保持了充分的权威，无论是经济的开放搞活还是后来的社会建设的倡导和推荐，都显示了党和国家在重大政策议程设置中的领导力和决断力。当然，国家和社会关系的调整，尤其是社会结构的变迁，中国社会个体性、阶层性和地区性利益诉求变得丰富而复杂，甚至不乏产业组织对政策议程设置的强烈介入甚至俘获，因而在政策议程设置的行动链上，党和国家一方面充分发挥濡化能力，引导社会形成共享发展的价值观，另一方面以协商民主和协商治理的措施推进不同利益主体将共建、共治和共享作为消除分歧的方式，而不是任由社会的冲突、利益的对抗阻断政策议程设置的合理渠道。因此，离开充分的政治权威或国家足够有效的治理能力，以人民为中心的发展只能是有名而无实。

（3）专业理性与公共理性。

如前所述，治国话语从路线、方针、政策调整为理论辩护和政策选择，是在改革开放之后的政治体制改革阶段完成的，中国的政治体制改革后来有一个着力点，即决策的科学化和民主化。正是在这一境遇下，科学决策或者决策的专业理性成为衡量议程设置的重要依据，例如，一些研究认为改革开放以后的专业化与政策制定密切相关，尤其是中央书记处农村政策研究室，为农村体制改革的议程设置提供了科学参考，而其他一些经济研究组织和机构，直接推进了政策制定的专业化水平。[21] 当然，专业化或科学化只是一种证明手段，它是决策的依据但不是全部，科学决策的争议是一个复杂的政策制定研究议题，从其发展趋势来看，一方面，政策议程设置要有充分的专业化、科学化分析作为认识问题的客观标准，但另一方面，专业化和科学化面对的毕竟是人类社会，决策更是一个社会建构过程，公共理性的衡量更应该被议程设置者重视。面对当今智库建设普遍兴起而言，应尤其要平衡好专业理性和公共理性的关系，因为智库将政策过程改造成目标最大化的理性决策，并将政策过程转变为一个理性知识生产和加工的流程。“政策分析家不可避免地把他们的审议过程描绘成科学的。然而，一些分析可能是鼓吹科学的修辞”[22]，“要了解人类行动，就需要关注行动者的行动究竟‘意味着’什么，一旦从行动者自身出发来做出解释，就会发现，政策问题建构过程应当转化为一个解释过程，而不是一个在科学探索中描述真理的过程”。[23]因此，政策议程设置不再是一个远离社会、远离生活的高高在上的环节，而是人们可以通过行动来对其进行设置并进行阐释的过程。

正犹如黑格尔所说，当我们把一切客体同时也理解为主体的时候，才算是对事物有了真正的认识。政策议程设置问题被放置在人民为中心的发展场景之中时，更需要在复杂的社会关系中进行阐释，被放置在日常生活中来加以建构，政策议程设置越来越回归社会、回归生活，这是政策议程设置所呈现出来的一个趋势。

结束语：中国政策议程话语构建的辩证阐释

新中国70年的国家建构和国家治理的历程，探索和发展了中国特色社会主义民主政治的模式，形成了适合中国自身的发展道路和政治制度。在新时代中国特色社会主义发展进程中，进一步明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，即“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，以及增强“制度执行的能力”。很显然，国家治理现代化建设的一个典型领域，即是中国政策议程设置话语的选择和建构。就此而言，认真对待政策议程设置是依然是政治学和公共管理研究面临的重大理论议题。

回溯本文对新中国70年中国特色社会主义民主政治发展中政策议程设置模式的嬗变，从理论认知的视角，本文试图对政策议程设置的政治逻辑给予一些归纳：

（1）在国家治理的合法性视角上，政策议程设置隐含着“体”与“用”互嵌的性质，作为“用”的功能，政策议程设置发挥了重大政策筛选的功能，在这一意义上它是国家职能实现的基本方式，这是对政策议程设置所做的一般性的认知；但政策议程却始终承载着“体”的关切，民主集中制、人民当家作主、依法治国的政治原则不仅是政策议程设置的正当性依据，也是不同政治原则争夺的对象。

（2）在国家治理体系有效性视角上，政策议程设置权是政治权力最真实的存在方式，议程设置模式既是治理体系中一项基本的制度安排，又是实现治理的关键工具；政治权威持续和有效地控制政策议程设置，是推进社会和谐发展的前提，而政治权威控制政策议程设置的方式和水平，最直接和具体地体现了执政党的治理能力。政策议程设置的有效，才能维护其合法性追求。

（3）在国家治理的行动建构视角上，政策议程设置是合规律性与合目的性的统一体，它既有政治体制的约束性，又呈现出高度建构性的特征。在不同的发展阶段，政治权威需要积极引导大众议程与符合国家治理目标的偏好，并有效运用动员资源形成相应的议程设置动力和态势，对议程冲突和议程拥挤的状态能做出有效安排，提高政策议程设置的韧性程度，在实质性议程设置的同时，对象征性议程设置效用予以充分运用。

政策议程设置是国家治理现代化中最具有代表性的领域，以中国特色社会主义民主政治为中轴，新中国70年来逐步构建了与自己政体相适应的议程设置架构和机制；以作为一种治理工具的政策议程设置为具体对象，探索形成中国的治理话语，是我国政治学和公共管理研究尚待推进的知识议题。

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