一、王朝国家控制乡村的基本方式
萧公权曾论及帝制国家控制其臣民的方式，主要有三：
一是通过照顾臣民基本的物质需求，避免臣民因难以忍受艰困的生活“铤而走险”；二则通过向臣民反复灌输精心筛选的道德教条（大部分是从儒家学说中筛选出来的），使臣民接受或认同现存的统治秩序；三则通过不断监视臣民，从而查出“奸民”并及时加以处理。
萧先生所说的第一个方面，主要包括历代王朝在特定时期（特别是王朝兴起阶段），会通过授田、减免赋役、赈贷等手段，给臣民提供部分生产条件，减少对臣民的剥夺与压榨，其中的核心是土地与赋役制度。第二个方面，主要包括王朝国家的教化制度，即从思想文化上控制臣民。第三个方面，主要指各种形式的治安制度，包括伍保制、保甲制等等。而无论是授田、减免赋役，还是推行教化、维护治安，又必然以户籍登记、乡里编排为前提。据此，王朝国家控制乡村民众的基本方式，就主要表现为如下三种：
（1）将民众安置、稳定在土地上，使之劳作不息，生产自存并供应王朝国家。《汉书》卷二四《食货志》云：
理民之道，地著为本。故必建步立畮，正其经界。六尺为步，步百为亩，亩百为夫，夫三为屋，屋三为井，井方一里，是为九夫。八家共之，各受私田百亩，公田十亩，是为八百八十亩，余二十亩以为庐舍。出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齐同，力役生产可得而平也。
“著”，置也，定也，居也。颜师古注曰：“地著，谓安土也。”“地著”又作“土著”，即安住于土地之上。《通典》卷一《食货》一“田制”序云：
谷者，人之司命也；地者，谷之所生也；人者，君之所治也。有其谷则国用备，辨其地则人食足，察其人则徭役均。知此三者，谓之治政。夫地载而不弃也，一著而不迁也，安固而不动，则莫不生殖。圣人因之设井邑，列比闾，使察黎民之数，赋役之制，昭然可见也。
因此之故，历代王朝，于田制均甚为关注，盖田地不仅为赋税所出、国用之所赖，更是人民生计之依，无田则离土，离土则成为游民，人民游离则逸出于王朝国家控制体系之外。晁错说：
民贫，则奸邪生。贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家。民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也。
而欲使民不流离，就需要保障大部分民众有田可耕，有地可种。北魏太和中，李安世上书说：
臣闻量地画野，经国大式；邑地相参，致治之本。井税之兴，其来日久；田莱之数，制之以限。盖欲使土不旷功，民罔游力。雄擅之家，不独膏腴之美；单陋之夫，亦有顷亩之分。所以恤彼贫微，抑兹贪欲，同富约之不均，一齐民于编户。
这是历代王朝田制的基本原则。第一，国家需要尽可能地掌握全国土地的支配权，惟有如此，才能“量地画野”，也才能在需要时使用国家权力，分配土地，或调整对土地的使用与占有，使乡村民户“著于”土地之上。第二，限制臣民占有田地的数量，即“限田”。限田的目的，不仅在于“使土不旷功，民罔游力”，更在于使“雄擅之家，不独膏腴之美；单陋之夫，亦有顷亩之分。”第三，要尽可能“恤彼贫微，抑兹贪欲”，即照顾、救济贫穷卑微之人，抑制豪强无穷的欲望。从国家的立场上，对贫、富要一视同仁，至少在法律层面上，要把各种民户作为“编户齐民”一同对待。对于李安世之议，本传称：“高祖深纳之，后均田之制起于此矣。”汉唐时期，王朝国家以不同形式实行名田制、占田制、均田制、限田制，出发点也就在这里。
（2）编排户籍，将民众纳入王朝国家的户口控制系统，控制其人身。国家大规模地编排民户，列入籍帐，给予并确定民众的身份，应当始于战国时期。户籍的编排、登记与管理，是与正在形成的集权制国家的军事、治安、赋役制度联系在一起的，反映出国家对民众的控制得到了全面的加强，从而为专制主义集权奠定了基础。池田温说：
通过郡县乡里掌握其户口，这是帝国存立的绝对必要的基础，所以造籍制度是国家体制最紧要的一环；同时，对于被统治的人民说来，户籍登录不外是使他们惨遭租税和徭役种种压榨的第一步。
严格的户籍制度，是专制主义集权制国家最重要的标志之一，也是其得以建立、维系的基础。正是通过户籍制度，专制国家才得以控制民众的居住、移动、财产乃至婚姻与家庭，在不同程度上掌握土地、山林等基本经济资源，从民众手中掠夺各种各样的经济利益，征发民众的劳动力资源作为保障国家安全、扩张的军事力量，以及维系专制主义国家普遍都有的大规模国家公共工程的建设和维护，甚至通过户籍制度，推行教化，宣扬专制国家最为需要的、以忠孝为核心的社会伦理观念，从而达到对民众在政治身份、经济地位、社会角色、文化认同等各方面的全方位控制。正是因为此，战国以降，历代王朝都非常重视户籍制度的建立和实施，将之视为关乎王朝国家命运的重要方面：王朝国家掌握的户口繁盛，则王朝兴盛、繁荣，臻于“盛世”；王朝国家掌握的户口减耗，则意味着王朝国家走向衰退，乃至于衰亡。《通典》卷七《食货》七于“历代盛衰户口”下论曰：
古之为理也，在于周知人数，乃均其事役，则庶功以兴，国富家足，教从化被，风齐俗和。夫然，故灾沴不生，悖乱不起。……及理道乖方，版图脱漏，人如鸟兽，飞走莫制。家以之乏，国以之贫，姦[宄]（冗）渐兴，倾覆不悟。
正是在这个意义上，我们说，户籍制度是专制主义集权制国家的基石，它比任何官僚制度、军事制度和经济、文化制度，都具有更重要的基础性作用。
（3）编排层级制的乡里组织，建立合行政管理、治安与教化于一体的“乡里共同体”。《汉书·食货志》描述理想状态下的乡里组织，说：
在壄曰庐，在邑曰里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户也。邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也。于是里有序而乡有庠。序以明教，庠则行礼而视化焉。
在这样的乡里中，乡民“出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齐同，力役生产可得而平也。”这是汉代儒家设想的乡里生活蓝图。无论这一蓝图是否在历史上存在过，它都反映了古代中国编组乡里的基本要求与目标。《通典》卷三《食货》“乡党”谓：
昔黄帝始经土设井以塞诤端，立步制亩以防不足，使八家为井，井开四道而分八宅，凿井于中。一则不泄地气，二则无费一家，三则同风俗，四则齐巧拙，五则通财货，六则存亡更守，七则出入相司，八则嫁娶相媒，九则无有相贷，十则疾病相救。是以情性可得而亲，生产可得而均，均则欺陵之路塞，亲则斗讼之心弭。既牧之于邑，故井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都，都十为师，师十为州。夫始分之于井则地著，计之于州则数详。迄乎夏殷，不易其制。
这里所说的“黄帝之制”，也不足为据，然其所说乡里编组的十个功能（不泄地气，无费一家，同风俗，齐巧拙，通财货，存亡更守，出入相司，嫁娶相媒，无有相贷，疾病相救），却确然是乡里制度设计的出发点。统治者所希望构建的，就是这样一种既便于行政管理、治安控制，也便于推行教化，实现思想统一的乡里共同体。历代王朝虽然做法不一，制度各异，但推行乡里制度的主旨却并无不同。《日知录》卷八《里甲》条引常熟陈梅之言曰：
《周礼》：“五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。”其间大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣。而要之，自上而下，所治皆不过五人，盖于详密之中而得易简之意，此周家一代良法美意也。
无论此法是否“周家”之法，从王朝国家控制乡村的角度言之，确实是“良法”。在这个意义上，乡里制度乃是王朝国家统治的基础。白钢先生说：
乡村社会实行乡里制行政管理，这是古代中国不同于中世纪西欧的地方。乡里制度的宗法性与行政性的高度整合，集中反映了中国古代社会结构的一些特殊性。历代乡里制度都是以对全体乡村居民进行什伍编制为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则的。它是君主专制主义国家政权结构中最基层的行政单位，拥有按比户口、宣布教化、督催赋税、摊派力役、维持治安、兼理司法的职权，被称为“治民之基”。
换言之，乡里制度的实质，乃是王朝国家对乡村民众与乡村社会的控制，其手段主要是通过对乡村民众人身的控制，将之纳入到王朝国家的政治、经济、社会与文化体系中，使之成为王朝国家的“臣民”，安分守己，纳税服役。
因此，田制、户籍、乡里制度三端，紧密地联系在一起，构成专制主义王朝国家控制乡村的三个支柱。这三个支柱是相互配合的：王朝国家通过掌握土地支配权，在不同程度上“授田”给乡村民户，从而获得了控制并剥夺农民的权力与“合法性”，并进而将农民尽可能固定在给定的土地上，使之“土著”，并“安土重迁”；通过户口登记，掌握乡村民户的基本情况，将之编组进层级制的乡里制度中；又通过乡里制度，控制、调整乡村民户的土地占有和使用，检括户口，强化对乡村民户的人身与经济控制，强制性地征发赋役，从而最大程度地满足王朝国家的各种需要。其中，户籍与乡里制度更为紧密地联系在一起，乃是王朝国家实现其乡村控制的根本性制度保障。
二、中国古代的乡里制度
所谓“乡里制度”，简言之，就是由“乡”、“里”构成的乡村控制制度，是王朝国家立足于统治的需要而建立的、县级政权以下的、直接或间接地控制乡村民户与地域、以最大程度地获取人力与物力资源、建立并维护乡村社会秩序的控制制度。
首先，乡里制度是王朝国家为主导建立的、自上而下地控制乡村资源、社会与文化的制度，其目标在于控制民众的人身与物质财富、建立并保持王朝国家的统治秩序。在这个意义上，乡里制度乃是王朝国家诸种统治制度的组成部分。因此，无论乡里制度采用怎样的方式，是官府设官置吏，采用层级制的行政管理方式（所谓“乡官制”），还是征发或召募职役、各任以职事，即主要采用征役以任事的管理方式（所谓“职役制”），它都是国家基层控制制度的一部分，是王朝国家（“官”）的制度，而不是民间社会（“民”）的制度。因此，以各种乡村社会的力量（包括不同类型的乡村豪强、乡绅以及“边缘群体力量”）为主导的乡村社会的“自治”制度（包括血缘的、地缘的、业缘的以及以信仰或仪式相联系的组织及其制度性安排）不包括在内。
研究中国乡村的学者，往往立足于不同的学科（主要是人类学、社会学、政治学及历史学）背景，在不同的学术体系与语境中，使用乡村制度、乡村控制制度、乡里制度等概念，而一般未予以清晰的界定。所以，需要对这三个概念略作辨析。
一般说来，乡村制度（或农村制度）乃是相对于城市制度而言的，是指在乡村（农村）区域建立并运行的诸种制度，包括乡村（农村）的经济制度（包括土地制度、赋税制度等）、社会制度（包括社会组织、社会控制特别是行政管理与治安制度）、教育与文化制度（包括社会伦理与礼仪制度、教育文化体制）等。乡村制度的研究者主要立足于城市社会与乡村社会的二元分划，将城市及其制度性安排作为乡村、乡村制度的参照系，展开对于乡村及其制度的探讨。因此，研究者虽然也把国家（其不同层级的统治中心，主要在城市里）在乡村地区建立并实行的诸种制度包括在乡村制度中，但往往更倾向于强调对乡村、乡村制度与乡村社会“特性”的“发掘”与揭示，所以特别着意于乡村“自生的”或“内在的”、具有“自治性”的诸种制度，如村庄组织、宗族组织等。这种研究的出发点，一般是将古代中国界定为农业国家，认为乡村经济、社会与文化乃是传统中国经济、社会与文化体系的主体，故而研究乡村制度乃是深入探究中国经济、社会与文化制度的入手点。
乡村控制制度研究的出发点则是国家政权（在中国古代史的背景下，则主要是王朝国家）及其在乡村的代理人，是站在国家、政府以及乡村权力的掌握者的立场上，探究国家权力和权力集团通过怎样的制度性安排，控制乡村地区与乡村民众，建立并维护乡村社会的秩序。因此，乡村控制制度，既包括国家权力控制乡村民众与乡村地区的各种制度性安排，如乡村行政管理组织、治安监控体系、赋役征发系统、文化与思想控制体系以及救荒等社会救济系统等，也包括乡村权力的掌握者，如何通过国家“授予”或“委托”的权力，并利用其自身的经济社会地位及其拥有或掌握的武力、财力与文化权力，在诸种形式的“乡村自治制度”及其传统的基础上，构建并维护乡村社会及其秩序。萧公权正是在这个意义上讨论19世纪中华帝国对于乡村的控制的。在其名著《中国乡村：论19世纪的帝国控制》第二编“乡村控制”中，萧先生用“治安监控：保甲体系”，“乡村税收：里甲体系”，“饥荒控制：社仓及其他粮仓”，“思想控制：乡约及其他制度”等四章的篇幅，主要讨论王朝国家的乡村控制制度；而在第三编“控制的效果”中，则着意分析村庄领袖、宗族等乡村组织在乡村秩序的建立与维护中的作用。
乡里制度或乡里控制制度则是乡村控制制度的组成部分，它主要指以赋役征发和治安监控为目的的乡村行政管理制度，是国家权力通过不同的行政方式，控制、管理乡村民众与乡村地区的制度性安排。征发赋役和监控治安虽然都是乡里制度的主要功能，但二者的制度性规定（如赋役的种类、税则，邻保连坐的法律规定等）并不包括在乡村行政管理制度之内。同样，户籍制度虽然在很多时候表现为乡里制度的前提，甚至包含在乡里制度之内，但户籍制度本质上是一种人身控制制度，而乡里制度却属于行政管理制度。实际上，历史学者更倾向于以特定时段具体的乡村基层管理组织的名称，指称特定时段乡村行政管理的制度性安排，如秦汉乡里制、北魏三长制、隋唐乡里制、宋代都保（图）制、金元社制或村社制、明清里甲制与保甲制等，只是在综论历代王朝的乡村行政管理制度时，才概括性地将之总称为“乡里制度”。
其次，就其基本结构而言，乡里制度由乡、里、邻等县级政权以下、不同层级的地域性管理单元组成。其中，乡包括若干村落，是县以下、里以上的地域性行政管理单元，或户口赋役籍帐汇总的单元，或人文地理单位；里以村落和居住地域为基础，是基本的基层行政管理和赋役征发单元；邻以五家互保连坐为原则，是最基层的治安监控单元。
在儒家学说理想的设计中，比邻而居的五家民户“出入相友，守望相助，疾病相救”，又相互伺察，互相监督，荣辱与共，赏罚相延及，故上级管理者于各户之出入、存亡、臧否、逆顺皆可得到了解与把握。清人陆世仪说：“治天下，必自治一国始；治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比、十家为联始。”在这个意义上，以五家（或十家）民户为基本编组单位的邻、比（伍、什、保、甲）等，乃是王朝国家控制乡村的最基层的单位。“比邻而居”是邻比编排的原则，换言之，邻比是以民户的居住状态为根据编排的管理单位，在本质上是地缘性的组织单元。
里、闾之制，也起源于居住单位。《说文》释“闾”，谓：“闾，侣也，二十五家相群闾也。” 则闾之本义，即指群侣而居，亦即整齐的聚落内部分划为若干规整的居住区。《说文》释“里”，谓：“居也，从田从土。” 故“里”乃是指带有田地的居住区。里大抵有土垣围绕，内部分划也较为规整。故无论制度规定以二十五家、五十家，还是以百家、百一十家为里（闾），而在实际的编排中，里必然以村落为基础，或以一村为一里，或合数村为一里，或将一大村（包括城邑）编排为若干里。里编定之后，则当相对保持稳定，不必因户口增加而频繁地重新编排。质言之，百家之里是以村落为基础编排的。
乡在起源上就是一种地域单元，指包括若干村落的乡村区域。秦汉时期的乡是县级政权之下的行政区域，所统户口一般在千余户至数千户，规模较大；在乡部的中心聚落设有乡廷，以啬夫或有秩主管乡政。魏晋南北朝时期，乡的户口规模逐渐减小，至隋唐时定制为五百户，远较汉代的乡为小。唐代的乡政由所属五里的里正主持，诸乡里正到县衙当值，处理本乡事务，故诸乡不再有乡司驻地。因此，中唐以迄北宋前期，乡遂逐渐向以赋役征纳为核心的籍帐汇总单元和人文地理单元演变。在乡逐步退出乡村事务的具体运作之后，管、都保等相继成为县与里（耆、大保）之间的、统领数村的地域行政单元，其所领户数在250户至千余户不等。明代里甲制下，县直辖各里，没有严格意义上的“乡级”行政管理层级。到了清代，随着保甲制的全面推行，以千家为基本编制原则的“保”在乡集的基础上发展起来，成为以百家为原则、以村落为基础编排的“甲”（百家）或“里”之上的地域性行政管理单元，并为近代以乡镇为核心的乡村控制体系奠定了基础。
因此，虽然历代乡里制度历有变化，但其基本结构，却一直由乡、里、邻（无论其具体名称若何）三个层级构成，而乡、里、邻又分别对应县域范围内的地域分划单元、村落以及邻保三个地域与居住层级。由地域分划、村落、邻保的地域与居住结构的相对稳定性，决定了乡里制度在结构上的相对稳定性。
第三，就具体的功能与运行机制而言，乡里制度的核心问题有三：一是如何把乡村民户编排进乡里体系之中，二是如何通过乡里制度体系征发赋役，三是如何通过乡里制度体系维持乡村的治安和社会秩序。其中，根据怎样的原则、怎样把乡村民户编排进乡里系统，乃是乡里制度运行的关键。
总的说来，历代王朝的乡里制度，在原则上，都是以户口编排为起点的，亦即规定以五户为邻、比、伍或十户、十一户为什、甲，二十五户、三十户、五十户、百户、百一十户为一里、大保、社，二百五十户、五百户、千户为乡、都等。这种编排原则及其实行，需以严密的户籍控制为前提——只有掌握了较为准确的户口籍帐，才能根据著籍户口编排乡里，并通过乡里控制体系征发赋役，维护治安。可是，受到民户逃亡、豪强荫蔽强占以及隐冒户口等各种因素的影响，王朝国家对于乡村民户的控制，往往随着国家控制力的衰退而逐渐松弛——在一个王朝周期里，国家能够有效掌控的著籍户口在全部户口中所占的比例是逐步下降的，建基于户口籍帐之上的乡里编排遂越来越不能发挥征发赋役的功能。同时，虽然在按户口编排乡里时，是以著籍户口的居地为基础的，亦即根据村落编排乡里的，但在乡里编排确定之后，由于社会动乱、人口迁移等原因，越来越多的民户脱离其原先的乡里，也使官府无法再依靠固有的乡里控制系统征发赋役。凡此，均引发了乡里编排的基本原则由户口原则向居地或田亩原则转变，即不再以户口、而主要以居住地（村落）或耕种的田亩，作为征发赋役的根据。乡里制度的基本原则由户口原则向村落、田亩原则的演变，乃是古代乡里制度演变的根本性变化。根据这种变化线索，我们可以将古代乡里制度及其演变，大致分为秦汉魏晋南北朝、隋唐宋元、明清三个时期。在每一个时期里，王朝国家的乡里制度均首先建基于户口原则之上，然后渐次变化为村落或田亩原则；至下一个时期，又重新确立户口原则，复渐次过渡到村落或田调原则。所以，这三个时期，也可以看作为中国古代王朝国家乡里制度演变的三个周期性循环。
（1）从秦汉的乡、里到魏晋南北朝的村、丘、屯、坞。秦代乡里制度的根基，在于把军队的组织管理方法应用于民户编排和乡村控制，因而核心在于户口控制，乡里编排的基本依据乃是著籍户口。汉代沿用并强化了这一原则，规定以五家为伍、十家为什、百家为里、十里（千家）一乡。如此严整的五、十进制的户口编排当然只是基于统治理念的制度性规定，在其实行之初，就受制于各地自然环境、经济社会与历史文化背景特别是居住状态的差异，而表现出强烈的地域性差异——每里领有的户数既相差较大，每乡所领里数、户数更有较大差异，而伍、什之编排甚至在很多地区并未实行。尽管如此，户口原则仍然是秦与汉代乡里编排的基本原则。
可是，至迟到东汉中期，就已出现了籍属乡里与居住地不相符以及脱籍的现象。至汉末乱离，以迄于魏晋，户口流散，或逃亡他乡，或托庇于大族，国家掌握的著籍户口大幅度衰减。在制度规定和运作方面，汉代以来由乡廷负责的八月案比渐不再如期进行，故西晋制度乃在县廷中按乡分设治书史或史，负责编制各乡户口赋役籍帐，从而使乡的事务重心转移到县廷中来，乡正、啬夫之地位遂逐渐降低，甚至可能普遍不再设置，或即使设置也发挥很少作用。至东晋南朝，侨郡县、蛮左郡县一般不再分划各乡，南方土著县原有的乡在县域行政管理中所发挥的作用也越来越小，终至于基本没有作用。同时，以户口编排为基础的“里”也逐渐松弛，丘、村等自然聚落逐步演变成为实际的乡村行政管理单位，与“里”并存，甚至慢慢地取代了“里”。在这一过程中，乡村社会的实际控制权遂渐次落入所谓“郡邑岩穴之长，村屯坞壁之豪”的手中，而这些土豪宗帅据有村屯坞壁，以武力、财力控制其所团聚的民户。魏晋十六国以至北朝前期北方地区普遍存在的坞壁，也发挥了实际控制北方乡村地区的作用。由土豪宗帅主导的村、丘、屯、坞在北南方地区乡村社会控制体系中发挥着核心性的作用，说明秦汉以来由王朝国家主导的、以户口原则编排乡里体系的控制方式，已基本丧失其作用；而作为乡村社会组织与管理单位的村、丘、屯、坞等，无论其规模大小、具体形态如何，均是以居住地为原则的。
所以，概括地说，自春秋战国以后逐步萌蘖、至秦汉时代形成的以户口原则编排的乡里控制体系，至东汉中后期渐次崩解，逐步被以居住地原则组织起来的村、丘、屯、坞所取代。这是中国古代乡里制度演变的第一个循环。
（2）从隋唐的乡－里到宋元的都－图与村社。隋唐乡里制的制度根源，来自于北魏三长制，其乡里编排的基本原则，是户口——无论隋开皇三年令“五家为保，保五为闾（里），闾四为族（党）”，“五百家置乡正”，开皇九年“制”五百家为乡、百家为里，还是唐制“百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保”，均以户口作为编排乡里的根据。虽然在其编排之初，就不得不考虑到村落的大小规模而对“里”的编排做出调整，并在制度上确立了“村”的地位，“乡”更有其明确的地域范围，但乡里编排的基本原则乃是户口，则是没有疑问的。所以，自北魏以迄于隋至唐初，在长时期的乱离之后，户口控制的基本原则又逐步确立下来。
然至唐后期实行两税法，“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”，居地与田亩乃成为“居人之税”和“田亩之税”的主要根据。 赋役既以居地和田亩为主要根据，户口的意义乃大为降低，户口籍帐之荒废乃成为不可避免之趋势。户口籍帐既渐趋荒废，以籍帐为基础、并以籍帐编排和租庸调之征纳为主要职能的乡里制度也就不可避免地走向崩解。而同时，以地域（居住地域与生产生活地域）为核心的村，以及作为两税法基础的田亩，遂成为征发赋税的基本单位。这一变化的实质，乃是居地与地域控制的原则逐步取代了户口控制原则。
变化的结果，是当五代、北宋整顿乡里控制体系时，即不再试图以户口原则编排乡里。北宋前期，无论是乡里（置有乡书手、里正），还是耆（置耆长）、管（置户长），都不再按户口原则编排，而基本上按地域和村落分划。熙宁、元丰年间实行保甲法，试图重建户口控制体系，然在实行过程中既颇有曲折，复渐次发生变化——保甲法的户口控制原则，不得不逐步适应两税法按田亩征发赋役的原则，从而使都保、大保逐渐由户口控制单元，演变为地域控制单元，特别是南宋时在部分州县推行经界法，按乡均定两税、按都保丈量土地、按大保编制田亩图帐，都－保制遂在部分地区演变成为都－图制，都、图（大保）的地域单元的性质乃更为突显。元代南方地区的乡里控制体系，虽然根据元制差充里正、主首、社长，但里正、主首按都设置，社则多据图（大保）或村设置，实际上仍是沿用南宋以来的都、图、村格局，在本质上仍然是地域控制，而非户口控制。在北方地区，自晚唐以来，村实际上已逐步取代里，成为乡村基层管理单位与社会组织。金代的村社制融合女真固有的寨（蒲辇）制与唐中后期以来北方地区的村制，确立了以村社为乡村基本控制单位与社会管理组织的制度。在金元时期的北方地区，虽然也间有一社包括两个或以上村，以及一村分为数社的情况，但一村一社的情形比较普遍。
由北魏三长制发端的、以户口控制原则为基础的隋唐乡里制，以中唐实行两税法为契机，渐次向以村落、田亩控制为基础的乡村控制制度变化，五代时的团、耆，宋代的管、耆、都、图，都是以地域或村落控制为基础的。这是中国古代乡里制度演变的第二个循环，这个循环也是从户口控制渐变为村落与田亩控制。
（3）从明代里甲制到清代“顺庄法”。明初建立的黄册里甲制，以人户控制为基本原则，“赋役皆以丁而定”，实际上主要来源于元代北方地区实行的村社制和户丁税制，并非沿自南宋以来南方地区实行的、以居地和田亩控制为原则的都－图制。当然，黄册里甲制在南方地区的实行过程中，事实上是与此前已普遍编造的鱼鳞图册制度相结合的，又规定编里“务不出本都”，故里甲编排实际上尽可能将户口编排落实到固有的居地—田亩系统之中。而在北方地区，由于大规模地“迁民”，按屯编排迁民，户口原则遂得到较为全面彻底的实行。尽管各地在实行里甲制的过程中存在较大差别，但总的说来，明初黄册里甲制在性质上属于户口控制。
明中期以后，随着人口迁徙与田亩地土的变动，以户籍编排为核心的里甲制渐至崩解，系于某里之下的户口未必再集中居住于其原来的村落或地域之中，各村落所属田地则未必再系于本里户口之下。吕坤说：“一里之地，满县分飞；满县之田，皆无定处。……是以一里催科，四境寻人，多里老之奔驰，成输纳之逋负。”户籍遂与特定的村落、田亩相脱离。正因为此故，隆庆、万历年间，各地遂不得不推行赋役改革，清丈田亩，“以地为主，不以人为主。人系名于地，不许地系于亩于人。”即以田地为基础，赋役随地亩征派，而不再以户籍为纲目、赋役系于户籍之上。这样，建基于户籍控制之上的“里”乃渐次被不同类型的地域单元（如村、庄、垸等）所取代。
清代，各地虽然仍然编排里甲，但里甲之“里”（亦称为“社”）实际上已成为单纯的户口赋役籍帐编制单位，逐步脱离实际的地域范围——按里设置的“里书”、“社书”、“册书”或“书手”等，不再下乡到所管的里催征赋役，而是在州县衙门里负责编制有关户籍赋役帐册，并办理田产交易、粮户过割等事宜，乃是县衙的胥吏。清初推行“均田均役”，“照田编甲”，从而在制度上确立了按照田亩编排图（里）、甲的原则，“按田轮役”逐步过渡到“落甲催征”，而“甲”复“顺庄”编排（即以人户现居村庄为编查依据， 散落各地的田地，一概归户主名下，登册纳粮，所谓“挨庄定甲，地归本庄，轮流应役”），从而将原有的里甲户名与田土最终落实到人户居住的村庄，最终完成了户口控制向村落控制的转变。
从明初严格地按户口编排的黄册里甲制，到明后期地各地区渐次实行的赋役按田亩派征、系人户于地，再到清前期“照田编甲”、“地归本庄”，中国古代乡里制度的变化完成了其第三个由户口原则向村落—田亩原则演变的循环。
总之，户口控制与居地—亩地控制乃是中国古代王朝国家乡里控制的两种基本方式。秦汉、隋唐与明朝在其建立制度之初，均立足于户口控制原则，试图尽可能掌握较多的著籍户口，并根据其所掌握的著籍户口，编排乡里控制体系。而在东汉中后期以至于魏晋十六国南朝时期、唐中后期以迄于南宋、明中后期以至于清代，因为各种原因，建立在户口原则之上的乡里控制体系逐步松弛甚至趋于崩解，乃不得不因应实际情况的变化，而发生改变，逐步根据人户居住的村落、耕种的田亩，来征发赋役，并通过不同方式，以村庄、地域为基础，维护乡村的社会秩序。
三、“下县的皇权”
在专制主义中央集权的王朝国家体制下，所谓“皇权”或“国权”，大致就相当于王朝国家的权力。王朝国家权力体系的核心，在于自上而下的控制；其实质，则在于掌握权力的统治集团，通过诸种制度性安排，以各种方式，控制尽可能广大的区域和尽可能多的民众，占有、掌握并使用全部社会的各种资源。从权力使用的方式及其作用的领域而言，王朝国家权力可区分为政治权力与社会权力两个层面：前者主要是指权力集团通过诸种政治手段，以包括暴力在内的诸种强制性等手段，控制不同层级的权力集团，并通过他们，控制幅员辽阔的疆土和各种各样的人群，其目标在于建立并维护王朝国家对于疆域与人民的控制，实现统治秩序的相对稳定；后者主要是权力集团主要通过委托、制衡、协商、征发等方式，调动或役使不同的人群，利用或通过他们，控制社会运行的各个环节，以获取人力与物力资源，其目标在于建立并维护相对稳定的社会秩序，以实现对社会经济资源的有效控制与使用。东汉人徐幹在论及“民数”乃是国家治平的根本时说：
民数者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅，国以之建典，家以之立度，五礼用修，九刑用措者，其惟审民数乎？
分配耕地与居宅（“分田里”），征发贡赋（“令贡赋”），制造礼器与兵器（“造器用”），规定、颁发官吏兵士的俸禄廪食（“制禄食”），征发兵役力役（“起田役”），建立军队并防守、征战（“作军旅”），制定国家典章制度（“建国典”），确定家庭之伦理（“立家度”），规范社会行为守则（“修五礼”），通过刑法惩戒违法犯罪行为（“措九刑”），这十个方面，乃是王朝国家权力的基本职能和主要运行方式。其中，制器用、制禄食、作军旅、建国典、修五礼、措九刑，基本上属于政治控制的范畴；而分田里、令贡赋、起田役、立家度，则大致属于社会控制的范畴。显然，社会控制乃是政治控制的基础，而乡里制度又是社会控制的核心。正是在这个意义上，乡里制度乃是王朝国家的基本统治制度，没有乡里制度的中国古代王朝国家是难以想象的。
乡里制度首先是王朝国家实现其社会控制的主要制度性安排，是其社会控制权力得以运行的主要制度性保障。历代王朝均通过不同形式的乡里控制制度，实现对乡村民户不同程度的人身控制，以掠夺其劳动力与劳动成果。控制的方式是多种多样的，未必属于现代国家政权体制下的“行政管理”范畴，而只要能达到维护统治秩序与统治集团的既得利益、控制被统治者的人身、掠夺其人力与物力资源的目标即可。而无论是宗族，还是乡绅、土豪，都不会将其所掌握的人力、物力资源“主动”奉献给王朝国家；诸种强行委派或征发的职役，更不属于乡村“自治”的范畴。所谓“皇帝无为而天下治”的乡村治理模式，很可能从未存在过。事实上，在中国历史的大部分时间里，王朝国家权力都在努力“有为”，即采取各种各样的制度、政策、策略或办法，以“治理天下”，即掌握并占有天下的各种资源与财富，维护社会的稳定，却并不能有效地维持对天下的治理。
其次，乡里制度是王朝国家政治控制权力在县级政权以下的延伸。王朝国家的政治控制体系，虽然以科层制的官僚体系为核心，但绝不仅限于官僚体系；同时，官僚体系也并不限于县级政权及其以上各层级。秦汉乡里制度中的诸乡有秩、啬夫、部游徼、诸亭亭长以及里正（典）、里父老等，隋唐乡里制度中的乡正（长）、诸里里正等，实际上都属于王朝国家权力系统的组成部分；宋元时期的户长、耆长、都保正长，明清时期的里正（长）、甲首，保甲长，无论其任职的途径与方式如何，也都是王朝国家权力运作过程中的不同环节——虽然他们本身可能并不属于权力集团，但他们在行使王朝国家所赋予的权力时，却无疑问地是权力的拥有者。因此，不仅汉唐时期的“乡官”是“官”，宋元明清时期的“职役”也是“职”。乡官与职役，都是王朝国家权力体系的组成部分。
因此，乡里制度乃是“皇权”（君主制专制主义国家权力）渗透乡村区域、直接间接控制乡村区域及其民众的制度性安排，是王朝国家推行其土地制度、赋役制度及教育文化制度的基础。没有相对健全有效的乡里制度，王朝国家就不能有效地控制乡村民户、征发赋役，亦难以建立并维护相对稳定的乡村社会秩序。正因为此，历代王朝均不遗余力地制定适应其统治需要的乡里制度，并努力将其推行到其统治下的各地去。乡里制度的全面建立和实行，说明“皇权”（王朝国家权力）程度不同地渗透到乡村区域，基本实现了对乡村区域与民众的控制。在这个意义上，中国历史上的“皇权”是“下县”的。中国古代的乡里制度及其实行与运作，就是王朝国家权力（“皇权”）向县级政权之下的乡村社会的延伸，是“下县的皇权”。自秦汉以来，虽然乡里制度历有变革，但作为王朝国家的一种基层统治制度，却是一脉相承的、从未断绝，所以，所谓“皇权不下县”的观点，是与中国古代乡里制度的全面实行这一历史事实不相符合的。
论者或着意于区分历代王朝乡里控制体系中的受委任的乡里正长或受征募充当的乡里职役是否属于官僚系统，并在给出否定的回答之后，强调国家正式委派的职官和设置的行政机构并未及于县级政权以下，汉唐时期的“乡官”与宋元明清时期的诸种乡里“职役”都只是受国家委托的“间接统治”。且不论秦汉隋唐的乡里正长一般得到县廷的“任命”，即便是宋元明清时期的诸种乡里职役，也至少需要得到县衙的认可。所谓“国家直接任命”和“国家间接委托”实难以区分。更为重要的是，无论乡官、职役的任用方式与资格如何，其所行使的权力来源与内涵，均主要来自王朝国家权力；其行使权力的目的，也是服务于国家。在这个意义上，乡官与职役是否属于官僚系统并不重要，重要的是他们“听命”于官僚系统，贯彻执行王朝国家的指令与要求，是王朝国家权力在乡村事务领域的执行者。所以，他们构成了王朝国家的“乡村基层政权”或“乡村基层行政管理机构”。
“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”虽然主要是一种政治理念的表达，但并非没有具体的制度性安排与之相对应。事实上，中国历代王朝国家对于其统治疆域内的土地均拥有“终极性的”控制权，而对于其统治下的几乎所有人均具有“生杀予夺”的最终处置权，就是上述政治理念的具体体现。虽然国家权力或有所不逮，其所依靠行使权力的集团或个人会有自身的利益考量，但在总体方向与发展趋势上，中华帝国的历代王朝均不遗余力地致力于强化对乡村民众与乡村社会的控制，努力将其权力伸展到中国乡村的每一个角落，不断制定并落实相关的制度性安排，应当是没有疑问的。
这里还有一个重要的问题需要辨析，即王朝国家的乡里制度与民间社会的“自治传统”之间的关系。如所周知，中国乡村社会确实存在着诸种形式与功能各异的“乡村自治组织”（包括以“社”为代表的地缘性组织，以村落互助共存为基础的、不同意义上的“村落共同体”，以血缘和拟制血缘关系为纽带的宗族组织，以信仰、祭祀仪式为纽带的宗教或祭祀组织，以水利协作关系联合形成的水利组织，等），从而形成了不同意义上的“乡村自治”传统。所谓“乡村自治”，乃是指乡村社会自身的各种力量，采用各种方式与手段，处理其所面对的生计、安全、交往与合作等问题，其目标在于最大程度地获取生存与发展的资源，建立并维护乡村自身的秩序（包括资源分配机制等）。因此，“乡村自治”在本质上乃是乡村的各种力量以不同方式实现对乡村社会的控制。无论是在汉唐时期，还是在宋元明清时期，真正在乡村社会中操持“乡村自治”的，大抵都是以各种形式出现的豪强势力（无论其力量主要表现为财力、武力，还是“文化权力”，或者兼而有之）。而乡村豪强要实现并掌握乡村自治，就必须以不同方式控制乡村农户与田地。王朝国家要通过乡里制度控制乡村，也就是要控制乡村民户与土地资源。因此，王朝国家的乡里控制与乡村豪强主导的“乡村自治”之间的矛盾，就表现为对民户与田地的争夺。《通典·食货·乡党》引北齐时宋孝王所撰《关东风俗传》曰：
昔六国之亡，豪族处处而有，秦氏失驭，竞起为乱。及汉高徙诸大姓齐田、楚景之辈以实关中，盖所以强本弱末之计也。文宣之代，政令严猛，羊、毕诸豪，颇被徙逐。至若瀛、冀诸刘，清河张、宋，并州王氏，濮阳侯族，诸如此辈，一宗近将万室，烟火连接，比屋而居。献武初在冀郡，大族猬起应之。侯景之反，河南侯氏几为大患，有同刘元海、石勒之众也。凡种类不同，心意亦异，若遇间隙，先为乱阶。
这些“一宗近将万室，烟火连接，比屋而居”的大族，若瀛、冀诸刘，清河张、宋，并州王氏，濮阳侯族之辈，确然是“乡村自治”的主导力量。他们广占良田，荫附户口。“强弱相凌，恃势侵夺，富有连畛亘陌，贫无立锥之地”，却极大地削弱了王朝国家对于乡村户口、土地资源的控制。更为重要的是，他们站在自身利益的立场上，对于王朝国家并非“彻底忠诚”，甚至“心意亦异，若遇间隙，先为乱阶”，对于王朝国家的统治秩序而言，乃是潜在的威胁。因此，王朝国家自上而下建立起来的乡里制度，在相当大的程度上，就是要控制这些乡村豪强势力，削弱或消解其主导“乡村自治”的能力，并最终将“乡村自治”传统，纳入王朝国家的乡村控制体系中。在这个意义上，王朝国家主导的乡里制度，乃是乡村社会力量主导的“乡村自治”传统的对立面。
因此，所谓的“乡村自治”，实际上主要存在于王朝国家的乡里控制制度所不能及的领域。萧公权说：“尽管皇帝们想要把控制延伸到帝国的每一个角落，但乡村地区却这样存在着局部的行政真空。这个真空是行政体系不完整的结果，却给人一种乡村‘自主’的错觉。”很清楚，中国历史上的“乡村自治”，就是在这种王朝国家行政管理的“局部真空”里存在的，而这种“局部真空”，就是王朝国家权力所不及的领域——既包括王朝国家权力所不能及的地域，也包括其所不能及的经济与社会领域。从王朝国家统治的理念与目标来说，此种行政管理的“局部真空”自然越小越好。换言之，王朝国家在统治理念与目标上，对“乡村自治”是压制的。因此，虽然中国历史上存在着诸种形式的“乡村自治”，但“乡村自治”却并非王朝国家的一种统治政策，至多表现为某种“统治策略”。
当然，历代王朝的乡里制度，无论在其基本原则的确定过程中，还是在其具体的实行过程中，都不得不充分地考虑“乡村自治”的传统，并尽可能地依靠或利用乡村社会的诸种力量，特别是不同形式的乡村豪强。萧公权曾经谈到：
由于意识到要把普通的行政组织延伸到知县及其属员以下是不切实际的，清朝统治者跟前朝一样，从地方居民中找人来帮助控制乡村。因此，保甲（治安）和里甲（税收）组织的头人和乡村谷仓的管理者，就从这些机制将要运作的村落或邻里的居民中挑选出来。黄河以南各省尤为盛行的宗族（以血缘关系而结合的团体），有时也被用来作为监督居民、倡导教条的辅助工具。
萧先生没有明言，被选作官府在乡村代理人的各种各样的头人，以及南方各省的宗族，都与乡村的“自治”组织与“自治”传统有着程度不同的关系。正如杜赞奇（Prasenjit Duara）所揭示的那样，在华北，官府的乡村代理人往往就是“青苗会”之类自治组织的领导者；而南方许多地区的宗族，本身就是一种“乡村自治组织”。王朝国家借用这些乡村自治组织以控制乡村的益处是显而易见的。“一方面，由于当地居民对自己家乡的环境与人口情况，比起政府官员要熟悉得多，因此，他们有更好的条件去处理、对付当地可能发生的问题，或者至少能向官府提供官府所想了解的讯息。另一方面，利用当地居民的帮助来控制——赋予其中某些人向官府汇报不法行为和不法分子的职责——村民们即使不直接处在官员的眼皮底下，也可能受到威慑而不敢犯法。” 可是，在很多情况下，官府所委任的乡村代理人，与其说是作为官府控制乡村的工具在发挥作用，毋宁说官府被他们借用来在乡村谋取自己的私利。显然，无论官府所依赖的是士大夫，还是乡村里的土豪，其利益要求与官府并不完全一致。他们更关心个人和家庭的利益，而不是帮助国家控制乡村区域与乡村民众。萧公权说：
帝国统治者正是从这个菁英群体中，挑选帮助他们统治的臣仆。不过，他们在家乡的领导地位以及在统治体系中服务，并没有使绅士成为统治阶级中的一部分，也没有使他们的利益与统治者变得一致。无论在事实上或是理论上，士大夫仍然是天子的臣民，与普通百姓一样，都是帝国控制的对象。
因此，乡里制度的控制对象，并不仅仅是普通的编户齐民，也包括各种形式的乡村豪强或“地方精英”。实际上，历代王朝乡里制度的实行及其有效性的大小，在很大程度上就取决于对这些乡村豪强或“地方精英”的控制程度——无论控制的方式是强力的压制，还是笼络、利用或其它方式。
正是在这个意义上，我们将“乡村自治制度”与“乡里控制制度”（乡里制度）分离开来，强调前者是在诸种形式的乡村豪强力量的主导下，建立并维护乡村社会的秩序，其目标在于最大可能地占有乡村经济与社会资源；而后者则是王朝国家权力自上而下地控制乡村社会，建立并维护国家统治的秩序。立足于乡村自身需求及其文化传统的“乡村自治”，与根源于王朝国家权力的“乡里控制”，实际上是中国古代乡村社会建构的两个方向；而两者的对立、结合或统一及其变化，则贯穿了乡村社会形成、发展与演变的历史过程。王朝国家通过诸种手段或方式，将主导“乡村自治”的各种“地方精英”纳入国家的权力系统中来，乃是国家权力对“乡村自治”不断渗透、强化控制的结果，是“皇权下县”的具体表现形式和结果，并不能以此证明“皇权不下县”。
