党的十九届四中全会强调，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势；其中一项优势就是“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势” 。要推进国家治理体系和治理能力现代化，就应当发挥这一优势，让法治真正成为国家治理体系和治理能力的基本遵循和核心要义，成为治国理政的基本方式。
一．三位一体的法治中国
法治是一种依法治理的社会治理状态，同时是一种社会治理目标。党的19届4中全会提出，“全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治中国基本内涵、框架，就是上述三方面的一体建设。
（一）法治国家
党的19届4中全会提出，“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务“。人民依法管理国家事务，国家权力必须法治化，这是法治国家的基本含义。中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这表明“法治国家”已经被确立为国家建设的目标。法治内在包含着国家和社会和谐稳定、治理有序、长治久安的含义。法治建设对于国家和社会而言，是一种具有基础性意义的制度安排。法治体系以宪法为核心，是一项包含立法、执法、司法、守法、监督等在内的动态社会治理体系。法治国家主要有以下特征：
1.民权保障
切实维护中华人民共和国宪法和各项法律赋予公民的各项权利，保障公民各项权利的实现，进而实现党的十八大报告提出的“保证人民依法享有广泛权利和自由”，以实现社会和谐有序，人民生活幸福。
2.民主监督
党的19届4中全会提出，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督“。依照宪法确立分权与制约的国家权力关系，同时为公民民主权利行使提供宪法和法律支撑。
3.司法公正
人们普遍遵循和依据的法律应当是良好的法律，司法活动的过程和结果都应当坚持和体现公平正义原则。而司法公正则是社会公正的重要内容。通过推进司法公正，切实保障社会公平正义.。
4.契约遵守
现代社会，契约意识，诚信意识成为社会主流意识。法治应当进一步提升和强化这种意识。例如，中国政府在国际社会做出的庄严承诺，包括对联合国宪章的认同，对《人权宣言》基本精神的认同，都需要采取相应行动加以落实。这包括尊重人的自由和平等的权利，并为每个人的生存和发展提供切实保障。
改革开放40年来，中国法律体系已经形成。目前问题是法律内部矛盾、冲突等不统一现象以及法律操作性不强等立法质量不高的问题还比较突出。特别是立法质量不高，影响了司法公平正义，也影响了宪法有效实施。立法问题还在于，法律规定往往失之过宽，而有关配套的行政法规、规章及规范性文件所作的规定往往又失之过严，这会导致制度可遵守性、可执行性比较差。这需要进一步健全和完善立法体制机制，不断提高立法质量和效率，以良法保障善治。
（二）法治政府
法律是制度笼子的重要栏杆。法治政府建设的目标，就是要把权力关在制度的笼子里。公权力任性，权力太大，会导致公权力对公民权利的侵犯。因而，如何把公权力关在制度的笼子里面，始终是法治建设的核心议题。这不仅是法治政府的迫切需要，也是建设廉洁政府的前提。法治在形式上要求具备“依法办事”的制度安排及相关的运行机制，在实现途径上要求“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。因而法治政府必须对政府权力进行限定，并接受严格监督和制约。法治政府基本特征是“职能科学、权责法定”，需要“推行政府权力清单制度”来控权，需要“健全依法决策机制”并落实责任追究机制。只有对现代政府权力进行合理约束，才能保障市场经济的健康发展与人民幸福生活。
法治政府的含义是：政府必须依法行政，法无授权不可为，法无禁止即可为。对于私权利法律没有禁止的都是自由的，对于公权力来说法没有授权的都是禁止的。因此政府的权力必须要有授权，即权责法定。有法律授权才能合法，法律没有授权就是违法，就是越权。政府行为，包括政府决策的每一过程，决策、执行及监督过程都纳入法治化轨道。政府出台的任何一项政策规定，都必须有法可依，都必须与国家颁布的法律法规不矛盾、不抵触。因而，根据组织法和单行法作为依据，将政府部门的权力列明，有利于政府部门明确职权范围，便于人民监督。当然应当对权力清单进行合法性审查，审查其有没有组织法的依据，有没有单行法的依据。
法治政府应该职能科学，权责法定，执法严明，公开公正，廉洁高效，守法诚信。行政机关坚持依法行使公权力，坚决纠正不作为、乱作为现象。法治政府建设必须程序科学。程序是实体的保障，程序越规范科学，实体行为就越有章可循。例如，政府在履职过程中，为了确保重大决策不出错，就要严格遵循决策程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等，这是从我国长期决策实践经验中总结出的规律性认识。
法治政府有以下特征：一是有限政府。政府的权力受到法律的严格限制，其边界应当清晰可见。现在的问题是，政府边界存在大量的模糊地段，政府权力的限制自然受到影响。二是责任政府。政府权力与责任统一，政府违反法律必须承担相应的法律责任。三是诚信政府。现代社会是契约社会，国家对外宣言，签署的国际条例，对民众的承诺，都需要中央政府和各级政府兑现，不然就会失信于国际社会，失信于民。政府工作人员如流水，时常更换，但政府却具有持久性。诚信政府还在于，不因政府领导人的更换而改变以往对社会的承诺。四是服务政府。政府需要依据法律和条例，为公民提供优质的公共产品与公共服务，并为弱视群体提供基本的生存保障。而后一项内容，在当下对各级政府而言任务仍然十分迫切。五是阳光政府和透明政府。党的十八届四中全会提出，政府信息以公开为常态、为原则，以不公开为例外。除法律规定外，政府信息都要公开。阳光是最好的防腐剂，公开是最好的也是最强有力的监督手段。政府依据宪法和法律，必须全面准确、及时公开政府信息，包括公开政府的政务信息、公开法律案件审判，公开公务人员财产，公开历史档案等，以使权力在阳光下运行并接受社会监督。
（三）法治社会
法治社会的含义是，即相对于国家和政府，政党和其它社会共同体，包括公民在内，行使公权力和权利的法治化。法治社会也可理解为法治理念在全社会得到公认和实行的一种社会状态。所有公民、民间社会组织、政党团体都在宪法和法律规范体系的保护和约束之下，公民、民间社会组织或社会团体能够依法行使自治权。其中法治精神、完备的制度是检验一个社会是否为成熟的法治社会的显著标志。即一个成熟的法治社会是以法治精神和法治制度体系为支撑的社会良性运行和协调发展。法治精神包括全社会对法律的信仰，即内心认同和归属感；守法自觉，社会成员自觉履行法律权利、承担相应的义务；完备的制度内容丰富，包括社会自治，公民和民间社会组织运用法治思维和法治方式自我管理公共事务的一套制度体系；也包括社会监督，即公民、民间社会组织和社会舆论自下而上地维护法律秩序、捍卫民主法治权威的制度。
二．基本价值理念
让法治成为国家治理体系和治理能力的基本遵循和核心要义，需要坚守一些基本的价值理念。
（一）法治的目标是实现公平正义
党的18届4中全会将建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家作为法治建设的总目标。这就从国家建设的角度重申了法治的目的性。作为国家治理基本方式的法治，法治的目标包含着对公平正义的追求，这也是法治的生命线。党的19届4中全会提出把“切实保障社会公平正义和人民权利“作为显著优势” ，中国作为社会主义国家，公平正义是高高飘扬的旗帜，是社会主义核心价值理念，法治精髓在于追求公平正义的实现。
要实现公平正义，需要健全社会公平正义法治保障制度。这需要执法和司法要以公平正义为基本的理念，立法要公平地配置人们的权利义务关系，规范人们的行为，加大对公权力的规范和监督，对个人的人身和财产权利进行充分保障，对遭受侵害的权利给予充分救济。 “无私谓之公，无偏谓之正。只有提供健全的社会公平正义法治保障制度，才有可能努力让人民群众在每一项执法决定、每一个司法案件中感受到公平正义。
（二）树立宪法权威，实现依宪治国
依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。因而在全社会树立宪法权威至关重要。中华人民共和国宪法第五条明文规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法神圣，是因为宪法是中华人民共和国根本大法，是治国安邦的总章程，是其他法律立法的基础，其他法律是宪法的具体化，各个法律对宪法都不能有丝毫违背；宪法神圣，是因为宪法各项条款是中华人民共和国自成立以来几十年的智慧成果，是党和人民意志的集中体现，与人类发展规律高度契合；宪法神圣，是因为有一套强有力的制度体系提供保障。特别是执政的中国共产党，包括其领导人，都对宪法有强烈敬畏之心，把落实宪法每一项条款当作自己责任。不然，宪法神圣岂不是一句空话。当然，提升全社会对宪法神圣的认识还有巨大空间。这需要进一步加强宪法实施和监督、落实宪法解释程序机制、推进合宪性审查工作、加强备案审查制度和能力建设工作，健全保证宪法全面实施的体制机制。这其中，推进合宪性审查工作十分重要。没有合宪性审查，宪法神圣难以落地，宪法也难以真正成为人们心中的根本大法。目前的问题是，宪法赋予了中国公民广泛的权利，但在宪法实施过程中，一些权利并没有得到很好实现。一些法律制定的具体条款不仅不利于公民权利的实施，甚至严重限制了公民权利的实现。例如，中华人民共和国宪法第三十五条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。在理性、平和、有序的前提下行使公民权利，例如游行、示威，无疑应当受到保护。这是公民反映自身诉求，有利于社会和谐稳定的重要形式。道理很简单，一个稳定和谐的社会，一定是公民权益得到有效表达和充分实现的社会。但具体的法律则通过一系列严格限制，实际使公民这项权利名存实亡。因而，推进合宪性审查工作十分重要。一项重要内容是对那些严重束缚或限制公民权利实现的法律和法规进行审查，以推进神圣宪法的实施。
（三）法治不能仅仅作为工具
正因为追求公平正义是法治目标，法治就不能仅仅作为工具看待。中国几千年传统社会也有诸多法律，但法律则仅一奴仆，一工具而已，是为人治服务的工具。近代中国，西风渐进，近代法律家的“会通中外”，“中体西用”渐有彰显民权之意，但仍屈于人治。在人治国度里，法非国王，最高统治者即是国王。在法治国度里，法律即为国王。当下中国。无论是领导人还是普通的地方官员，把法治仅仅作为工具的意识还有广阔的市场。例如，有的地方党政官员将法治简单地等同于一种普通的社会治理工具，主要用于保障经济发展。需要的时候就讲法治，不需要的时候就抛之脑后。实践中的野蛮拆迁、暴力执法、围堵上访人员等问题，都与上述观念有关。一些高层官员做法也与之类似，需要的时候就讲法治，不需要的时候就绕开法治，换一种变通形式。实在绕不开，就修改法律，以达到其目的。上述做法显然是把法治仅仅作为一种社会治理的手段和工具，，而没有认识到法治本身是社会发展的目标和价值追求。
（四）法治的精魂，在于内心坚守
法治中国的建设，最重要的是让法律成为民众的信仰。将法律信仰贯注于国人精神血脉中，使人人知法，人人信法，人人内心和血液中有法的权威存在。这样守法、执法才有坚固基石。要把几千年的人治传统变为法治行为，是一项十分艰难工作。必须大大传播法治精神，将法治的精魂贯注于人的血液之中，建立内心的法律信仰，使这种信仰化为人们良心和良知的一部份。有了充满法律信心的中国公民，才会有成熟发达的法治中国。也就是说，法治不仅仅意味着一套完整的法律制度的存在，更重要的是全体国民（包括执政的中国共产党和其领导人，包括13多亿中国人民）对法律及其精神的认同，对法律的敬畏。特别是党和国家领导人对法律的敬畏十分重要。他们的言行，即使是微小的对法治不敬的举动，都会对法治中国推进产生不利影响。如果仅仅把宪法和法律作为工具，无视宪法和法律的神圣，缺乏法治目标是实现公平正义这样一种认识，都与法治中国建设要求相距甚远。
三．法治中国能否实现的关键
让法治真正成为国家治理现代化的基本遵循，让法治真正成为中国人的一种信仰，需要创造一些条件才能够实现。这些条件包括：市场经济体制的健全和完善，公民利益表达和利益诉求机制的健全和完善；政治体制改革的推进和民主政治建设的完善，中国公民民主、法律、道德意识的提高；立法体制、司法体制的改革和法律监督体系的完善。只有如此，法治对公权力限制作用才能够得到实现；
要推进法治中国建设，以下两条原则能否得到落实，是衡量法治能否成为国家治理基本遵循的关键。
（一）如何保证党必须在宪法和法律范围内活动
中国共产党章程提出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”党章论述明确无误地表明，国家的一切活动，包括国家的治理，治国理政，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，而不应当有任何例外。这包括执政的中国共产党，党和国家领导人，都必须在宪法和法律范围内活动。但当下中国现实生活中，这一原则并没有得到很好的落实和切实执行。一些掌握重要权力的人，时常凌驾于宪法和法律之上，把宪法和法律作为掌控在自己手中的工具，以权压法现象还大量存在。因而，如何在制度架构上确保党必须在宪法和法律范围内活动，需要进一步推进党内民主和全社会民主，需要进一步健全和完善强有力的监督体制，把公权力和掌握公权力的人始终纳入到制度监督体制内并能够有效监督。不然，要落实这一条款显然是十分困难的。
（二）如何保障法律面前人人平等原则能够实现
17、18世纪，洛克、卢梭等人系统地阐述了“天赋人权”学说，认为“人类天生都是自由、平等和独立的”（洛克：《政府论两篇》），“每个人都生而自由平等”。1789年法国《人权宣言》正式确认了这一原则，明确规定“法律是公共意志的表现”，“在法律面前，所有的公民都是平等的”,即“在权利方面,人们生来是而且始终是自由平等的”。 1982年《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”， 这一原则的含义是指人人平等地享有法律规定的权利和承担法律义务，不允许任何人享超越法律的特权。宪法和法律具体规定了公民的各种基本权利，包括民主权利、人身权利和其他各项自由权利。为了保证这些公民权的真正实现,还采取相应措施，在司法、行政等方面切实加以保障。对于一切公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等。现实生活中，这一原则并没有得到很好执行。如何切实推进这一原则的实施，实际是衡量法治能否成为国家治理体系基本遵循的重要尺度。
（作者是著名的现代化研究学者）
