〔摘要〕美国是非政府组织最为活跃的国家，在长期的发展过程中，美国非政府组织具有种类多、数量多、独立性高、志愿性强、资金来源多元化等鲜明的特点。值得关注的是，在美国政府与非政府组织的互动过程中，逐步形成了跨部门的合作伙伴关系。美国非政府组织在提供公共产品和服务、处理社会问题、提供大量的就业机会、监督企业社会责任、参与公共政策的制定和执行等政府管理的活动中发挥了重要的作用。美国非政府组织的成功经验对于建立我国政府与非政府合作伙伴关系具有重要的借鉴意义。
〔关键词〕美国非政府组织；政府管理；合作伙伴
〔作者简介〕宋文辉，苏州大学政治与公共管理学院政治学博士。
一、美国非政府组织的发展状况
美国是世界上经济最为发达的国家也是非政府组织最为活跃的国家。自上个世纪六十年代以来，美国非政府组织迅速发展，并逐步成为与政府部门、企业并列的"第三部门"。在长期的发展过程中，美国非政府组织形成了自己的鲜明的特色，具体包括以下几个方面：
种类多、数量多。美国非政府组织几乎涵盖了社会生活中的各个领域，各行各业。目前美国非政府组织的种类包括: 各类学术研究机构、教育培训机构、医疗保健机构、生态环境保护协会、文化艺术社团、宗教团体、慈善机构、互助合作社等等。此外，美国的非政府组织数量众多。从1991年-2001年10年间美国官方认可的非政府组织的数量从27000个迅速增加到超过60000个，而在2001年非政府组织的数量实际上已经超过了6百万个〔1〕。
独立性高。美国非政府组织最为鲜明的特点就是具有很高的独立性，形成这一特点的原因具体有以下几点：一是美国的非政府组织的产生时间远远早于美国政府的成立时间；二是美国宪法以国家根本大法的形式明确规定了美国公民享有神圣不可侵犯的言论、出版、集会和结社自由，这为美国非政府组织的成立、组织、管理、运行提供了良好的法律环境；三是美国民众对政府采取警惕和不信任态度，认为"管的最少的政府就是最好的政府，政府过多的权力干预会损害个人自由，而认为非政府组织的独立存在是实现民主的重要制度保障"；四是美国的政府、企业、非政府组织在长期的社会管理实践中形成了良性、互动的关系模式：既互相监督又互不干涉，既功能互补又各司其职，既相互合作又能依法独立运行。〔2〕由于以上因素，美国非政府组织受到政府的控制很小，具有高度的独立性。
志愿性强。美国非政府组织的社会服务项目基本上都是依靠志愿者来运作的，在数量上志愿者数量远远超过工作人员。首先，美国人把参与志愿活动视为日常生活的一部分，并且认为参与志愿活动的价值不仅仅在于帮助别人，更在于个人价值的实现,正如Shye,S.〔3〕指出志愿活动中夹杂着非利他主义的动机；其次，美国社会注重对年轻人志愿意识的培养，为了鼓励年轻人参与志愿活动，美国的高校和企业把年轻人有无参与志愿活动、志愿时间多少直接与考大学和找工作相挂钩；再次，美国的企业鼓励员工参与志愿活动，许多公司允许在工作时间内带薪参与志愿活动；最后，美国政府采取很多措施，鼓励志愿活动，如提供奖学金、助学贷款给年轻的志愿者，并给参与志愿工作满一定时间的志愿者授予"总统志愿服务奖"。
资金来源多元化。美国非政府组织资金来源是多元化、多渠道的，其资金主要来源于以下五种方式：一是美国政府为非政府组织制定了许多优惠的免税政策，间接为非政府组织提供资金支持；二是美国非政府组织大量承接政府的公共服务外包项目以此来获得政府的资金；三是美国非政府组织在法定的范围内可以开展自主经营活动来取得部分资金；四是美国公民尤其是美国富人热衷于社会公益和慈善事业，很乐意把大量的金钱捐赠给非政府组织；五是有些非政府组织可以向会员收取会员费和向社会公民收取服务费来获得资金。
制度完善。一是简便易行的登记注册制度。受历史传统影响以及联邦和州法律的保护，在美国成立一个非政府组织并不需要政府的允许或支援，注册法人资格只需要提交一份两页纸的机构章程，写明机构名称、目标，说明维护和实现社会公共利益的宗旨。 二是严格的免税资格认定制度。凡是需要税收优惠的美国非政府机构，都需要向美国国税局申请免税资格。为了成功获得免税资格，非政府组织必须通过组织测试和运行测试：美国国税局会按照税法5Olc3条款对非政府组织的目标进行严格的审查，判断其目标是否符合免税的要求；此外，还会对非政府组织的日常活动进行监督，审查是否存在与组织目标不相关的活动，如果发现非政府有牟取个人私利的腐败行为，或从事被禁止的政治性活动，则无法获得免税资格。三是严格的监管制度。首先，受赠、捐赠行为的监管制度。美国法律严格规定了非政府组织的受赠、捐赠行为，如受赠机构在接受250美元及以上捐款，就必须给捐赠者开具收据，捐赠者即可凭收据享有一定的税收减免优惠。其次，私人基金会的管理制度。美国法律对于基金会的管理通常都比较严格，政府要求基金会必须非常详细列出每笔资金的来源和流向，并且规定基金会每年必须用掉5%的总资产，否则就强行征税。最后，经营行为的监管制度。美国国税局要区分非政府组织的经营活动的目标来决定是否对其征税，如果非政府组织的经营活动为了慈善目标就可以享受免税优惠；如果是为了追逐市场利润，则需要承担依法纳税的义务。另外，美国国税局还要判定非政府组织开展的经营活动是否违背自身的组织目标。
二、美国政府与非政府组织之间的关系
美国学者依据不同的标准，构建了不同的政府与非政府组织关系模型。 Coston，J. M.〔4〕运用了一些变量，如"政府对于制度多元性的接受或抗拒程度"、"政府与非政府组织的连接"、"相对权力关系"、"正式化程度"、"有利于政策或者非政府组织"等将政府与非政府组织的关系概括为"压制"、"敌对"、"竞争"、"契约订定"、"第三者政府"、"协力"、"互补"、"合作"共八种模型。Najam，A.〔5〕以目标和偏好的策略两个标准将政府与非政府组织的关系归纳为"合作"、"吸纳"、"互补"、"对立"四种模型。在合作的模型中，政府与非政府组织利用类似的手段寻找类似的目标；在吸纳的模型中，政府与非政府组织倾向于利用相似的手段寻找有差异的目标；在互补的模型中，政府与非政府组织倾向于利用有差异的手段寻找相似的目标；在对立的模型中，政府与非政府组织则利用有差异的手段寻找有差异的目标。Young D.R.〔6〕基于一个经济学的概念"理性选择模式"，将政府与非政府组织的关系"补充"、"互补"和"抗衡"三种模型。在补充模型中，非政府组织可以提供政府无法提供的公共产品；在互补模型中，非政府组织协助政府进行公共财物的派送，非政府组织与政府是一种伙伴关系；在抗衡型模式中，非政府组织提倡政府进行政治变革，并对社会公众负责。
20世纪80年代初，为了解决日益恶化的新的"滞胀"危机，美国政府放弃了新自由主义路线，转而采用新保守主义的观点，全面推进社会政治经济改革，主张"还权于州"、"还政于民"，放松对市场和社会发展的规制。正是在这种情形下，美国非政府组织得到了迅速发展，并逐步与政府建立了密切的合作伙伴关系。
美国政府与非政府组织的合作伙伴关系的形成得益于美国政府为非政府组织提供了制度环境。首先，良好的制度环境主要体现在法律制度建设、登记注册、日常管理、税收优惠等方面。第一，在法律制度建设方面，美国对非政府组织的管理主要依据公司法、一系列与税收相关的州政府和联邦法令。第二，在登记注册方面，美国的非政府组织是自由成立的，无需登记手续。第三，在日常管理方面，美国没有专门非政府组织监管机构，主要依靠完善的法律制度规定、行业协会自身监督以及社会公众监督。第四，在税收优惠方面，美国税法比较完善，非政府组织享受税收优惠的资格是自动获得的，无需得到政府的审批。
此外，政府与非政府组织合作伙伴关系的形成离不开政府的支持政策和措施。第一，政府给予非政府组织大量的资金支持。据统计，1995年，美国非政府组织的收入结构中，来自公共部门的资金支持多达1500多亿，约占30.5%。第二，政府依赖非政府组织提供公共服务。20世纪60年代以后，美国政府开始热衷于兴办各种社会公共服务项目，但政府并不直接生产和提供公共产品和服务，而是通过项目招标方式与符合条件的非政府组织签订服务外包的合同，由非政府组织来进行公共产品的生产和供给。第三，政府为非政府组织提供成长的平台。在美国社会管理系统中，政府、企业、非政府组织共同构成了三方共同治理模式。政府没有把非政府组织视为自己的竞争者和替代者，而是把它视为自己的合作伙伴，在充分尊重非政府组织平等、独立地位的前提下，为非政府组织的运作提供资金支持，鼓励非政府组织参与到社会管理中来。
三、美国非政府组织在政府管理中的作用
随着社会的发展，社会公共事务变得越来越复杂多变，传统的以政府和市场为中心的社会管理模式，已经无法适应社会发展的需要，合作治理模式正是在这种形势下应运而生。合作治理模式赋予了公共社会新的生长空间，正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。〔7〕现如今，美国正是在合作治理模式理念的指导下，政府与非政府组织开展广泛的互助与合作，非政府组织在提供公共产品和服务、解决各种社会问题、提供大量的就业机会、监督企业社会责任履行、参与公共政策的制定与执行等方面发挥重要的作用，日益成为美国社会治理中一支重要的力量。
提供公共产品和服务。美国的非政府组织大多集中在文化教育、医疗卫生、社会福利、社会救助、环境保护等公共服务领域，为公众提供丰富多样的公共产品和服务。相对于政府和企业，非政府组织具有自身独特的优势，能够避免"政府失灵"和"市场失灵"。非政府组织的优势主要表现在：一是相对于政府而言，非政府组织在规章制度、机构设置、人员配备等方面都比较简单，因而能够节约大量的成本，还更加具有灵活性，能够根据社会公众需求的变化，及时提供更加有针对性的公共服务和产品。二是非政府组织立足于基层，更加贴近社会公众，能够准确地了解社会公众的不同需求，从而提供多样化的公共产品和服务。三是与政府人员的行政方式相比，非政府组织工作人员的工作方式更有效率，更具有人情味，因而受到公众的青睐。四是由于非政府组织的非营利特征，其活动不以获取利润为目的，更能体现社会公共利益。
解决各种社会问题。由于受历史传统的影响，美国形成了"小政府，大社会"的社会管理模式，美国非政府组织承担了大量的社会公共事务，并协助政府有效解决一些社会问题。如美国全国儿童保护联盟倡导儿童权利，致力于帮助当地社区受虐待儿童，为受虐待儿童提供儿童维权服务。该组织由多学科的专业团队和专业人士组成，对受虐儿童进行医疗救助以及心理健康辅导并开展虐待儿童案件的有关调查，处理和起诉，适当和有效地对虐待或忽视儿童的案件进行指控。
美国非政府组织在社会公众与政府之间架起了一座沟通的桥梁，一方面非政府组织贴近社会公众，能够更好地了解并收集社会公众的利益诉求，并且能够将分散的群众呼声加以整合来对政府施加压力，迫使政府来解决社会公众普遍关心的社会问题；另一方面，非政府组织能够将政府的各项方针政策传达给社会，使社会能够充分理解和支持政府的制定和执行的政策，避免对政策误解。非政府组织承担各种社会事务，处理社会问题，能够克服政府直接参与社会事务中的官僚制和低效的弊端，并且加强社会公众与政府之间的沟通与信任，起到了社会安全阀的作用，促进了社会的稳定。
提供大量的就业机会。根据美国劳工统计局 2001年数据，从 1997-2001年，美国非政府部门就业年增长率为2.5%，而企业部门和政府部门则分别1.8% 和 1.6%，非政府部门雇佣劳动力的增长速度明显高于政府和企业。美国非政府部门就业人数在过去25年翻了1番，到2001年达到1250万人，占美国总就业人数的9.5%。〔8〕非政府组织提供大量的就业机会，一方面减轻了政府和社会的压力，为维护社会的持续稳定做出了重要的贡献；另一方面，吸引社会公众积极参与社会公共服务中，有利于培养社会公众的互助合作精神。
监督企业社会责任的履行。企业社会责任是指企业应对企业所影响到的人、社区和环境负责任，这是针对市场失灵，非政府组织发起的社会责任运动之一，要求企业承担更多的环境保护、劳工待遇、人权等方面的责任,是非政府组织与企业合作矫正市场失灵的一种重大表现。"企业社会责任是指不仅要对他们的股东负责，还要对其他人负责（如工人、供应商、环境保护者、社区等）。"〔9〕作为市场主体的企业由于"经济人"理性，其经营活动以盈利为目的，追求利润的最大化，其经营管理活动更加关注经济利益而不是社会公共利益，因而企业缺乏内在的约束机制来履行社会责任。政府监管行为只能涉及企业是否依法经营，而无法涉及到具有道德属性的企业社会责任的履行。此外政府的宏观监管不能介入和干涉企业微观的经营活动。
美国非政府组织在监督企业社会责任方面发挥着积极的作用，活跃于劳动者权益保护、消费者权益保护，生态环境保护等领域。以劳动者权益保护为例，20 世纪 90 年代初期，美国劳工及人权组织针对美国服装制造商 Levi－Strauss 血汗工厂事件，迫使其制定了世界第一份公司生产守则，以后又陆续制定了相应的社会责任审核体系，并对公司供应商进行社会责任审核。此后在各种非政府组织的压力下，许多知名品牌公司如福特、沃尔玛、迪尼斯等陆续制定了公司生产守则，后来演变为"企业的生产守则运动"。由非政府组织发起的劳工运动不仅维护了工人的合法权益，而且还有力地监督了企业的社会责任的履行。
参与公共政策的制定和执行。非政府组织在参与公共政策制定和执行方面发挥了自己的独特的作用。第一，非政府组织覆盖了社会生活的诸多领域并充分发挥各自的专业优势，为政府决策提供有益的意见和建议，推动了公共政策的科学化和民主化。第二，非政府组织更加贴近社会，直接与社会公众相联系，能够更加真实地反映公众的利益诉求，较为全面地反映社会问题，从而为决策者提供更加多元、充足和准确的信息，同时也避免了政策低效、失误。第三，非政府组织参与公共政策，促进了广泛性的公民参与，成为政策制定和执行的有效的外部监督力量，在一定程度上限制了决策者为谋取自身利益的腐败行为和权力滥用，避免公共政策成为强势群体欺压弱势群体的手段和工具，防止了公共权力侵害公共利益，正如Weir〔10〕认为广泛性的公民参与和合作治理模式可以避免传统民主治理的危机。第四，非政府组织参与公共政策的制定，提高了社会公众对政府的信任和支持。"非政府组织参与公共政策的制定，其初衷是为了实现和维护自己组织和成员的利益，但在这个过程中产生了附带的效果，使政府的绩效与社会的期望相契合，从而提高了社会公众对政府的信任和支持。"〔11〕
在美国，非政府组织热衷参与公共政策的制定和执行，在促进政治参与方面发挥了重要的作用。例如，具有非政府性、非营利性、非党派性、客观中立性等特征的美国智库是非政府组织参与公共政策制定和执行的典型代表。美国智库如兰德公司、布鲁金斯学院、美国企业研究院等在政策研究、政策倡导、政策网络、政策评估等方面发挥了重要的作用。此外，美国的一些非政府组织积极参与生态环境保护政策的制定和执行。2012年4月，密西西比河受到严重污染，美国一些环保组织以此控告美国环保局，要求联邦法院强制美国环保局为每个州的水质和废水处理设置标准。
四、美国非政府组织对中国的启示
当前，我国正处于社会转型期，各种社会问题日益突出。但仅仅依赖政府的力量来管理社会，是远远不够的，因此迫切需要发挥各种非政府组织在社会管理中的作用。但相对于美国非政府组织而言，我国的非政府组织还存在诸多问题，因此借鉴美国非政府组织发展的一些对我国有益的经验，构建中国政府与非政府组织之间良性的关系显得尤为重要。
转变政府管理观念。在计划经济时代，政府包揽了一切社会事务，并且对政府控制以外的社会力量非常谨慎，因而对非政府组织采取了严格的控制措施，但随着我国社会转型、经济转轨以及建设服务型政府迫切需要政府职能转变，正确认识和处理好政府与非政府组织之间的关系。政府首先要在观念上认识到政府自身能力的不足，以及认识到非政府组织在社会管理中的独特优势，可以弥补政府自身管理的不足。此外政府要合理界定公共权力的界限，正确处理好政府与社会的关系，逐步将一些可以由非政府组织承担的社会管理职能让渡出去，鼓励非政府组织参与到社会治理中来，并在相互合作中，增进理解和信任。
逐步改进双重管理体制。我国对非政府组织实行双重管理体制，即非政府组织要同时接受登记管理机关和业务主管机关双重管理，这一管理体制在实际的运作中严重制约了非政府组织的发展。首先，门槛过高，登记程序复杂。成立非政府组织需要挂靠在业务主管部门，并且需要在民政部门登记备案，这给非政府组织获得合法身份带来了很大的困难。其次，登记管理机关和业务主管机关在实际的监管中相互推卸责任，"双重管理"实际演变为监管缺位，从而使有些非政府组织沦为个人谋取私利的工具。最后，双重管理体制影响了非政府组织价值目标的实现。双重管理体制使得非政府组织在实际的运作中面临着身份认证困难、账目不能自主、项目开展受限等问题，严重制约了其价值目标的实现。因此，促进我国非政府组织发展，构建政府与非政府组织合作伙伴关系，必须改进双重管理体制。这可以借鉴美国的"宽进严出"的管理模式。首先，降低登记门槛，建立备案制度。放宽对成立非政府组织的条件限制，实行登记机关"一元化"管理体制，并且充分利用现代信息技术，建立非政府组织备案的网络平台，并向社会公众开放。此外，登记机关要对非政府组织的日常经营活动尤其是其财务状况进行严格的审查，以确保非政府组织实现社会公共利益的根本属性。
完善相关政策与法律体系。与美国完善的非政府组织管理法律体系相比，现阶段我国非政府组织的法律制度存在立法位阶低、体系不健全、法律法规欠缺等问题，非政府组织在权利责任、活动范围、经营规则、组织结构等方面缺乏法律明确规定，致使非政府组织的合法地位受到质疑，因而不能得到社会公众的信任，这已经严重制约了非政府组织作用的发挥。因此，在这种状况下必须完善相关的法律法规。首先，在尊重宪法权威的前提下，制定一部专门的《非政府组织法》，以法律的形式对非政府组织的基本原则性条款进行规定，并对不同性质、不同领域的非政府组织进行分类，制定不同的法律和条例。其次，应尽快对现行法律法规进行增补、调整和修改，并且要以法律的形式，明确规定政府和非政府组织双方各自的权限和责任，在规范非政府组织发展的同时也保证了非政府组织在法律上的独立性。
加大对非政府组织的扶持力度。美国非政府组织的迅速发展离不开政府的大力支持，美国非政府组织的资金主要来源于政府的财政和税收支持。而在我国，政府对非政府组织的财政投入很少。加大对非政府组织的扶持力度，首先要向非政府组织提供必要的财政支持。尤其在我国，非政府组织大多是在政府主导下存在与发展起来的，并且非政府组织由于承担了政府部分社会服务职能，理应获得政府资金的支持。其次，向非政府组织提供更优惠的税收政策。政府有必要针对不同类型的非政府组织提供更优惠、更详细和更具针对性的税收政策。另外，政府可以适当放宽对非政府组织从事经营活动的限制，对于那些用于拓展非政府事业的经营活动项目，也可以获准运作并享有一定税收优惠，以提高非政府组织的社会公共服务效能。
加强非政府组织自身能力建设。非政府组织自身能力不足，影响了我国政府与非政府组织合作伙伴关系的建立。第一，我国非政府组织普遍存在资金缺乏、筹资渠道窄，严重依赖政府的财政拨款，因而其官办色彩浓厚，难以保证组织自身的独立性。第二，非政府组织公信力不足。有些非政府组织存在财务不公开、项目运作信息不透明、违背组织目标从事商业性的营利活动、挪用捐款、存在欺诈和贪污腐败等问题，使得社会公众对非政府组织的信任大打折扣。社会公信力不足严重影响非政府组织吸引资金和人才的能力。第三，非政府组织志愿参与不足，缺乏专业人员。在我国，由于志愿精神的缺乏，社会公众参与非政府组织活动的积极性普遍不高，非政府组织的志愿者无论在数量上还是质量上都难以满足我国社会发展的需要。
实现与政府的合作共赢，非政府组织必须加强自身的能力建设。首先，提高组织管理能力，加强公信力建设。非政府组织要优化组织的内部管理结构，提高公共服务质量，并且完善财务和审计制度，主动向社会公众公布组织的财务状况以及捐助资金的使用情况，增强社会公众对组织的信任。其次，处理好与公众、政府、企业的关系，拓宽筹资渠道。非政府组织应更加明确自身的宗旨和目标，并通过宣传让人们了解、接受、信任非政府组织，唤起人们的社会责任和公共精神，增加公益捐赠；非政府组织可以通过承担政府分流的部分公益型和服务性的社会职能，从政府那里获得更多的政策和资金支持；非政府组织也可以加强与企业之间的合作，从而得到它们的捐赠与支持。最后，鼓励公众参与，提高专业水平。非政府组织借助多种形式的活动，对自己的组织和志愿者进行广泛的宣传，吸引社会公众参与志愿活动。同时弘扬中华民族的乐善好施、助人为乐的优秀传统美德，引导人们奉献爱心，使公益慈善的理念深入人心。此外，要加强对志愿者社会责任感和职业道德的培训，并定期对志愿者进行专业技能培训，努力提高专业服务水平，并建立志愿者激励和保障机制，吸引更多的志愿者投身于志愿活动中来。
最后，构建全方位的社会监督网络。美国对非政府组织实行政府监管、行业监管、社会监管相结合的监管体制，这一监管体制的对我国有益的经验值得我国借鉴。首先，政府要依法监管。政府要严格按照有关非政府组织的法律法规来进行监管，把非政府行为限定在法律允许的范围之内，切实保障非政府组织为社会服务。其次，加强同行业监督。同一类型、同一行业的非政府组织可以成立行业协会，可以参照企业的管理模式，成立董事会，聘请专业管理人员。行业协会负责制定同类型、同行业非政府组织共同遵守活动准则和行为规范，协调和促进非政府组织之间的沟通与合作，对其成员的非政府组织的日常经营活动进行严格的监管，并及时向政府和社会公布监管信息。最后，充分发挥社会监督的作用。畅通社会公众监督渠道，切实发挥新闻媒体的监督作用，并搭建网络监督平台，整合政府监督、行业监督、社会监督的各自优势，构建全方位、多层次、立体的监督网络。
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