领导也是一种治理

领导是一个内涵非常丰富的概念。什么是领导或领导是什么?学术界至今尚未有个统一的科学界定。在国内外学者对领导所给出的多种定义中,经常被人们提及和引用的就有:领导就是统治,领导就是管理或管理就是领导,领导就是服务，等等。这些界定都是针对特定历史时期、特定社会领导的侧重点而做出的,远不能用以表达领导概念的全部内涵。我则认为,领导也是一种治理,尤其是现代领导应当侧重于治理。现代领导应当摆脱那种“单一”为着统治或“单一”为着服务的(事实上也不可能是单一的)传统的领导模式,而将其统治、管理、服务的潜质寓予现代治理之中。从一定意义上说,从统治到管理再到服务和治理是领导历史性演进的先后序列,统治、管理、服务是领导的“历史式”,是现代治理的历史性前提和基础,而现代治理则是领导的“现在式”和“未来式”。它们之间的复杂关系,暂可用这样的约等式来表达:领导≈(统治+管理+服务)治理。

说领导就是服务,在阶级社会是一回事,在无阶级社会是另一回事。在阶级社会以前的原始社会,领导是为全体社会成员服务的。在阶级社会,领导首先和主要是为统治阶级利益服务的,统治和服务是领导过程的两个方面。在这里,领导的统治、管理和服务职能是三位一体的。领导兼具着统治、管理、服务的特质,只是它们在不同的社会发展阶段和不同的社会制度下,其程度和侧重点有所不同罢了。随着人类社会的发展和文明的进步,领导职能的重心不断地从统治转向管理，转向服务,转向治理,亦即领导职能重心演进的自然序列是由统治→管理→服务→治理。无论从理论还是从现实的实际看,社会主义社会(更不用说社会主义初级阶段)还不是也不可能是无阶级无国家的社会,所以倡导领导就是服务,必须以确保绝大多数人“统治”地位的同时强化管理功能为历史前提和基础。这还需要从领导与统治、领导与管理以及领导与治理的关系作进一步的说明。

统治,是一个历史的范畴,一般是指与阶级、国家、政党相联系的政治统治，它是从原始社会末期的领导嬗变而来的。从特定的研究视角来说,阶级、国家的出现,是原始社会领导异化的产物,是原始社会末期公共权力腐败的结果。在阶级社会,统治被发明出来以后,领导依然存在。不过,领导就开始由原来只是对物的管理和对生产过程的组织、指挥,发展成了对人的统治和对政治权力的运用,从此,领导的中心任务和重要内容已不是服务而是统治和剥削。为了掩盖其本质真相，历代统治者往往不以统治自居,而以“领导”、“管理”、“服务”自居,寓统治于“领导”之中,寓统治于“管理”之中,寓统治于“服务”之中。在漫长的阶级社会中,领导、管理、服务都不能摆脱统治的历史情结。只有当人类社会发展到一切生产资料不仅必须,而且也能够并且在事实上真正成为全社会占有,劳动者真正同生产资料直接结合,在更高的社会发展阶段上“重建个人所有制”,劳动者真正成为自然的、社会的进而也成为自己的主人的时候,领导的政治统治才会真正退出历史舞台,即变对人的统治和剥削为对物的管理和对生产过程的组织、指挥,也只有到那时,领导也才会在更高的历史阶段上以崭新的内容和面貌实现对原始社会领导的历史性回归。现实的社会主义国家的领导,我国社会主义初级阶段的领导就是以此为定向发展的目标的,只是其统治已失去了它原有的性质罢了。

从现代领导者是执政、行政、经营管理责任的承担者这个意义上看,领导也是一种管理。管理的理论、原理、原则、方法,同样适用于领导工作。领导由管理出。但是,领导和管理毕竟还是有区别的。在国内较早注意比较研究这个问题的是中山大学的王乐天教授,1999年,他在该校学报第3期发表的《管理、领导概念异同辨析》一文中指出:从广义或外延层次看,领导与管理两者有相等性；从狭义角度看,两者有本质差异,这种差异主要在于:领导就是决策,管理就是对决策的执行；从两者广狭义的混合关系看,领导是高层次的管理,管理是低层次的领导。具体区别主要有: 其一,层次不同。领导处于高层次,主要是确定方向、目标, 制定大政方针；管理处于相对的低层次,主要是根据目标、方针,处理和完成既定的任务。其二,工作对象不同。领导主要是做人的工作,对下属进行组织、动员和指导工作；管理则是对人、财、物、时间、信息等各种要素的调配和利用。其三, 目标不同。领导要总揽全局,协调各方,追求整个组织乃至全社会的效能效益；管理则追求某项具体领域、部门的工作效率。其四,管理内外环境不同。领导必须致力于创造和利用良好的内外环境,尤其是外部环境,使之有别于自身事业的发展;管理则注意维持正常的内部秩序和规范。因此,管理处于微观层面,追求的是秩序,领导处于宏观层面,追求的是变革。领导是一种高层次的管理或管理的管理,它对发展方向负责。领导者的责任主要在于“出主意,用干部”这两件大事。毛泽东的话简明地指出了领导活动的主要特征。由此可见,领导与管理在其本质、地位和功能等方面是有区别的。管理应该是领导的一部分。管理强调理智和控制,是把一群人组织起来完成一个共同的目标。管理经常追问的是:什么是应该做的?应该如何去做?而领导经常追问的是:为什么要做这些事情,哪些人真正适合做这些事情?并激励这些人,完成个体成长,对他人做贡献,进而完成组织的共同目标。哈佛大学终身教授约翰#科特博士他以企业领导为例认为,企业取得成功的方法是:75%～80%靠领导,其余20%～25%靠管理,而不是反过来(《经济参考报》(京) , 2002.5.21)。我认为这个百分比也适用于说明其他领域和行业的领导。

为进一步说明领导与管理的区别,我拟举行政管理一例。在我国行政学界,有个约定俗成的概念,即“行政管理(学)”,西方行政学的中国化译法。有的人不同意并持疑义,说“行政”Administration本有管理之意,如果译成行政管理”, 就是“管理的管理”,是重缀。我在教学和科研中持这样的观点,认为“行政管理”这个概念很有中国特色或中国味儿,也很能形象地说明问题,这也是一种“创新”。其中“行政”就是我国的典籍中所解释的推行执掌政务、政事。在西方是属于政务类公务员干的事。在中国,是属于上级或主管领导,或行政领导、领导职务公务员干的事,他(她)们在相应的行政层次里抓大事，管战略、管全局之事,是一种对管理的管理,是一种“无为而治”,不必事必躬亲。而与此相应的“管理”则受“行政”的限制、制约,所形容,所修饰,是指对具体事务的处理、料理。在西方,是属于业务类公务员或常任文官干的事；在中国,是属于一般行政人员或非领导职务公务员干的事。而且,行政的性质与行政层级成正比,而管理的性质则与行政层级成反比,即行政层级越高越具有行政性质,而较少管理性质,行政层级越低越具有管理性质而较少行政性质。只有这样才能使行政领导者和行政管理者职责分明,各司其职,各谋其职,各务正业。

“治理”,本不是一个新名词。从词源上说,英语中的治理governance源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来是一直与英语中的统治government一词交叉使用,因为它们非常接近,并主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。在我国古代“治理”常用着治世(如“治世不一道”) 管理、治办、治辨或治辩。孙中山先生在给“政治”定义时将“政”解释为“民众之事”,把“治”解释为“治理”,他认为治理民众之事,就是政治。与此相应的权力就是“治权”,即政府治理国家的权力, 亦称“政府权”或“五权”(立法权、行政权、司法权、考试权和监督权), 与“民权”相对。在相当长的历史时期内,虽然人们也常用治理概念,但没有将治理理念化、理论化。自从世界银行在1989年世界发展报告中首次使用了“治理危机”概念之后,许多国际组织和机构开始在其多种报告和文件中频频使用治理概念,而在政治学、行政学、经济学、管理学等学科也纷纷引入治理概念,并加以理论化。涉及全球治理、区域治理、国家治理、中央治理、地方治理、公司治理、企业治理、学校治理、城市治理、乡村治理等等众多的领域和方面。学术界认为,治理理论最初是由西方学者根据西方的社会政治现实提出的。治理理论的兴起是与政府的失灵和市场失灵联系在一起的,是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式。所谓治理,是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。治理强调政党、政府与公民社会的合作,如政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作等。强调自上而下的管理和自下而上的参与合作,强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公众的服务,在管理的技术上强调引入市场机制,不断提高管理的效率。充分发挥政府作为公共权力代表的核心作用,在有效地培育公民社会和市场的同时,逐步建立起现代社会政治秩序。治理可以作为统治和管理的发展和替代,它同传统的统治或管理在管理主体和客体、对象的范围,管理的手段、权力的运行方向、追求目标及评价标准等方面都有所不同。治理理论描述的是一种比较理想的政治和社会管理形式,也是在政治、行政、管理改革中人们所追求的目标——作为长期前景的治理状态。

治理的最终目标是实现善治(good governance),善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。而善治的基本要素则有合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性、稳定性等。应当说治理或善治追求的目标同领导所应追求的目标是一致的。正是从这个意义上可以说,领导也是一种治理。

但是应当看到,西方治理有国内治理和全球治理两方面构成。西方国家的国内治理理论,对于发展中国家和社会转型时期的国家来说,作为一种改革的思路具有重要的参考价值,尤其是对公民社会和市场作用的充分肯定至少开阔了这些国家公众和领导者、管理者的视野和思路,有利于正确对待发展中出现的新问题,并构建管理的公共权力行使框架。即使如此,发展中国家或社会转型时期的国家也必须从本国的实际情况出发,切不可机械地照抄照搬,也不可简单化为眼前就能够追求和达到的目标。至于西方治理理论中的全球治理部分,则存在着一种极其危险的倾向,这就是它可能成为某些国家及其跨国公司干预别国内政、谋求国际霸权的新的理论依据。因为所谓全球治理理论是建立在政府的作用和国家主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之上的,强调治理的跨国性和全球性,有削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用的危险,为其推行国际霸权主义提供理论上的支持。对此,我们必须给予高度的警惕。

领导更是一种综合治理

领导不仅应当是一种治理,而且应当是一种特殊的治理,即是一种综合治理。我认为无论是领导活动,还是治理过程都具有综合性这一特质。亦即综合治理本是领导的题中应有之义,任何领域、任何层次的领导都应当确立综合治理的理念。而且领导的层次越高,领导的职务越高,就越是具有综合治理的性质,就越是负有综合治理的使命。

在我国提起“综合治理”,就自然会使人想起一种特殊的组织机构,即各级党政机构中的“综合治理委员会”,简称“综治委”。(与“中纪委”近音)。1983年,根据当时严打斗争的需要,各级政府设立综合治理委员会,下设综合治理办公室作为政府的非常设性议事机构。1990年根据全国人大和国务院的有关文件规定,将综合治理委员会由原非常设性机构变为常设性议事机构。与各级党委设立的政法委相对应,实行“一套班子,两块牌子”。其中,政法委属党委领导,职责功能主要在于协调公、检、法、司等职能部门的工作,主要在于严惩打击各种犯罪活动。而综治委则受党委、政府的双重领导,但“独立”地开展工作,这从它发文的图章上既不是党徽,又不是国徽,而是五角星这一点可见一斑。其职责功能主要在于对外来人口的管理、青少年的教育、创建安全小区,矛盾纠纷的协调排查处理工作,做到“打”(专) 、“防”(范) 、“管”(理)、“教”(育)、“治”(理) 、“建”(设) 这六个字。所谓“综合治理”可能就由此而得名。政法委的职责功能重在打击,综治委的职责功能则重在防范,二者的有机统一,为我国的改革、发展、稳定事业保驾护航,做出了大量的卓有成效的工作。20多年来,我国综合治理工作实践, 提供了许多非常有益的经验,需要理论工作者进行认真总结和研究,使之上升到理论层面,形成综合治理的理念或理念共识,以便有利于进一步规范和指导综合治理的工作实践。

但是,本文所提倡和论及的关于领导的综合治理理念问题,主要是从领导的一般或普遍意义上提出的,不限于分管或实际从事综合治理工作的领导领域。事实上,综合治理理念对于任何一级领导机关的任何一个领导者来说都是应当确立的一种现代领导理念。综合治理,领导者人人有责。一方面,极端而言,如果所有的层级和部门的领导都能够确立综合治理的理念,并用综合治理理念,指导领导工作,那么,就不会产生需要综合治理的众多问题,也不会产生处理这些问题的专门的综合治理的组织机构。换句话说,综合治理的组织机构的增建及其运作力度的加大和工作成绩的显著,正好从另一个侧面证明非综合治理组织机构或系统的领导的综合治理理念的薄弱,才导致产生日积月累的需要专门的综合治理组织机构来处理众多而且复杂的问题。另一方面,如果所有的层级和部门的领导都能够确立综合治理的理念,并用综合治理理念指导本层级、本系统、本部门、本单位的领导工作,那么,就会在“源头”上杜绝产生或少产生需要综合治理组织机构来处理的问题,那就是对“综治委”工作的巨大而有力的支持,并借鉴质量管理中的“免检”、“零检”理念和要求来指导整个综合治理工作,那就会从总体上减少或降低综合治理的总成本,直至“综治委”光荣完成它的历史使命而退出历史舞台, 不再作为专门的组织机构而存在,既为政府“瘦身”、“减负”及构建“小政府、大社会”作出贡献,又能确保社会的长治久安。但是,这还是未来的情景。目前 综治委”的工作只能强化而不能削弱,因为需要综合治理的问题,可以说成堆成山,非常之严峻,而非“综治委”的领导的综治治理理念。

原载于《理论探讨》2003年第6期。