完善政府社会管理和公共服务职能,是《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中确定的完善社会主义市场经济体制的目标之一。温家宝总理曾在《提高认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观》一文中,就全面履行政府职能问题指出,在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观,必须加快政府职能转变,全面、正确地履行政府职能。其中,关于政府社会管理,温总理指出,社会管理,就是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。可见,温总理已经对政府社会管理的基本内容作了比较全面的阐述。本文就政府与社会的关系以及政府管理与社会管理中的公民关系问题作初步的探讨。
一
政府与社会(由于政府是国家的组成部分或表征,有时又指“国家与社会”)之间的关系是哲学、经济学、政治学、法学、社会学、管理学等多学科研究的基本理论问题。千百年来许多政治家、思想家都在努力探求。通常人们认为政府是同国家相联系[2],广义的政府视同整个国家机构,狭义的政府是国家机构中的执行机构。通常人们所讲的社会,是广义的社会,指的是以物质生产活动为基础的人类生活共同体,这种共同体在国家产生以前孕育着国家,在国家产生以后包容着国家。按照马克思主义的基本观点,社会不是单个个人的简单相加,而是人们之间的相互联系,是人们之间相互交往的产物,是全部社会关系的总和。人们的交往首先是在生产、分配、交换、消费中发生的经济交往,因此人们之间的基本关系是生产关系。生产关系是社会的基础和本质,是不以人的意志为转移的客观物质关系。生产关系与生产力的矛盾、上层建筑与经济基础的矛盾,是社会的基本矛盾,其不同内容和运动形式构成不同社会形态、不同社会制度以及人类社会发展不同历史阶段的特殊社会。研究表明,在政府与社会的关系问题上有四种基本模式,即弱政府，强社会;强政府，弱社会;弱社会，弱政府;强政府，强社会。前三种模式与我国的现代化和民主建设的目标相违。我国未来政府与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的独立性和自主性,又能充分发挥政府作为社会总体利益的代表对社会经济生活进行统筹、协调和控制的强政府，强社会模式。具体可以从以下三方面进行认识:
1、政府与社会之间的应然和实然关系
所谓应然关系就是指从理论上或规律上应该实现的关系。我国的政府与社会之间的应然关系可从两方面来说,一是我国社会发展的客观需要,一是人们的愿望。从我国社会发展的客观需要来说,社会主义市场经济如同一般市场经济一样,不需要政府对社会有太多的干预,凡是市场能够做的,政府便不应插手。只有在市场无能为力的范围内,政府才应该充分地发挥作用。惟有这样,才有利于经济的发展和社会的发展,才有利于民主政治建设。但从我国目前市场的实际情况看,市场的力量还相对弱小,而旧体制的残余和惯性还非常之大,市场运行所需要的必要规则还没有真正建立起来,政府权力违规进入市场所造成的垄断,多种非规范的社会势力对社会的掠夺,以及社会上的多种无序现象的存在等等,都极大地阻碍着市场经济的发展和良好社会秩序的建立,所有这些情况都要求政府发挥强有力的作用。至于人们的愿望,总的说来应使之适应于客观的需要。但是人们的愿望往往容易导致急于求成,从而把目前的需要和未来的需要相混淆,甚至完全不顾客观情况而企图一步登天。这些都不利于处理好政府与社会的关系。
所谓实然关系,是指在当前实际存在着的关系,即在向应然的方向努力之前,作为行为出发点的关系状况。不知道自己的实际出发点就无法去实现客观的需要。从实然的程度来看政府与社会的关系,就是要具体分析政府与社会这两种权力的实际状况,分析造成现实状况的各种因素,以及按照应然的要求,如何创造条件通过变革各种相关因素以改变这两种权力的力量对比和相互作用的状况。从实然意义上说,我国还将长期处在社会主义初级阶段,正是这种客观的社会存在决定和影响着我国政府与社会的关系。这是我国政府社会管理的一切立论和决策的前提和基础。
2、政府与社会关系中的政府服从社会和政府管理社会的关系
在作为国家机构的政府存在的历史时期内,社会需要政府,政府也需要社会。问题在于,在政府与社会相互需要期间,有一个主从关系,这种关系可以概括为:建立在社会民主基础上的政府积极干预社会的关系,或民主制约下的政府主导干预社会关系。一方面,政府的理论基础是社会民主论,即主权在民论。由于政府是人民手中的工具,因此就决定了:其一,政府是“为民”的,目的是给人民办事,行动必须听命于人民;其二,政府是“民参”的,既然给人民办事,办的是人民的事,人民自然应该参与进来,不仅参与,有时甚至是“决定”;其三,政府是“共和”的,主要是指政府内部工作人员的“共和”;其四,政府是“民管”的,因为既然是人民手中的工具,人民自然应该监督它、控制它,对它违背民意的行为能够纠正,对不适合的工作人员能够撤换,对违背法律或纪律的工作人员能够惩罚或处罚。另一方面,政府在一系列社会工作中又不能消极被动,完全等待人民的“指挥”。它应以一种主动精神,积极开展工作。在这方面,单从社会民主理论中是找不到根据的。从积极政府或自觉政府上说,政府的要求应是:第一,主动适应社会,发挥创新精神,即政府应积极对社会进行研究、探索,发现社会的内在需要,主动提出办法、实现服务;第二,政府要对社会发挥“使能够”作用,即政府应帮助社会提高自己各方面的运行能力,为社会运行创造各种条件,使社会能更好地自我生存与发展;第三,政府应调控社会,节制社会中坏的东西,保持社会的公平与公正,它来源于对现实人性的思考,确认现实的人并不是完美的;第四,政府应引导社会,由于真理往往在少数人手里,在正常机制下,政府工作人员是社会推选的先进分子,他们理应对社会事务看得深一些、远一些,对社会起引导作用从而减少社会发展的成本;第五,政府应整合与聚合社会,即由政府发挥一种核心或中介作用,把社会的上层部分或个人力量聚合到一起,获得规模效应与整体效应,从而促进社会更快地发展。以上这两方面缺一不可。一方面,政府要服从社会,并被社会管住,使政府真正成为民管的政府;另一方面,政府又要发挥积极主动精神,创造性地为民办事。
3、政府与社会关系中的价值取向是从“政府本位”到“社会本位”
政府与社会的区分源于国家的产生。一方面,作为社会主体的人随着社会发展被区分为统治阶级和被统治阶级,统治阶级从社会主体中分离出来,上升为权力主体也即政府主体;另一方面,政府通过公共行政使统治阶级的权力固定化、合法化,统治阶级对被统治阶级的控制是通过其意志执行系统，政府对社会的控制来实现的,这样就使社会又从属于政府。因此,政府与社会的力量对比关系表现为“政府本位”或“官本位”。与之相适应,政府公共行政的价值取向也必然是政府本位。然而,随着人类社会的不断发展,通过政府的积极调控、引导、整合生产力的进步使社会日益强大起来,国家、政府必将以被社会吸纳和日益包容的形式而渐趋消亡,在政府与社会力量的对比中,重心逐渐向社会倾斜,所以,政府与社会的关系将逐步实现由“政府本位”向“社会本位”的转变。在社会主义历史条件下,由于建立了生产资料公有制,消灭了本来意义上的剥削阶级和剥削制度,建立了人民当家作主的国家制度,广大劳动人民既是社会的主体,又是国家权力的主体。这种“双主体”的性质决定着政府成为人民而不是少数人意志的执行系统,其宗旨就在于为全体劳动人民服务。因此,社会主义在本质上实现了国家利益或政府利益与社会利益的统一。所以,社会主义国家开始了由“政府本位”向“社会本位”转变的历史新时期。当然,这种转变的历程是漫长而又艰难的。
由此可见,社会是一个普遍性、规律性的领域,而政府则是一个特殊性、规范性的领域。所谓普通性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系在内,有着众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。所谓特殊性领域是指代表特殊利益的非普遍性领域。政府所代表的是社会的共同的利益,但不代表所有人的利益。政府作为社会一般利益的特殊反映,它无法囊括如此众多的利益。政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的、经济的规范,迫使人们去服从这些规范,按这些规范行事。政府作为一种规范力量,它通过这些规范去维护现存社会的稳定和经济发展。社会则是一个自然的历史发展过程,它按照自身的客观规律运行着,它是一个规律性领域,政府的规范性活动要以尊重社会的规律性活动为前提。政府不能盲目干预社会的活动力,社会的自我发展有一种巨大的内在动力,政府无须进行干预。坚持社会本位原则,逐步培育社会的独立性、自主性、自治性,树立政府为社会服务的观念,以及政府对社会依法适度干预的观念,实现政府与社会的依法整合,这就是政府与社会的正当关系[3]。
“政府社会管理”这个议题属公共管理论域,大体可以分解为政府管理和社会管理这两个既相联系又相区别的两个方面。所谓政府社会管理,就是各级政府自系统能动地反作用于作为社会环境的各子系统,而不仅仅是能动地反作用于其中的任何一个子系统,如仅仅能动地反作用于生产力或经济系统、或政治系统、或文化系统、或狭义的社会系统。通过政府的管理活动,全面地能动地反作用于社会各子系统,来营造一个全面协调发展的小康社会。当然,应当从实际出发,要分轻重缓急。能否做到这一点,一个重要的因素就是取决于政府是否强大以及强大的程度如何。政府管理的主要职能是维护公民(自然人和法人)的合法权益,管理公共事务,生产公共物品,提供公共服务,满足社会的公共需求。以往,这些政府管理职能基本上和主要地是由各级政府独家垄断来履行或承担的。然而现在,这种独家垄断的局面已经被打破,作为一种新的历史趋势而出现的是大量的非政府组织(NGO)即非营利性的公共管理组织开始在政府之外承担起公共管理的职能,公共管理逐渐渗透到社会管理的各个领域,特别是一些私人组织承担一些公共管理的职能。正在形成“政府组织+非政府组织+私人组织”来共同承担公共管理、提供公共物品、提高公共服务质量的局面。虽然这还是一个相当长远路程之后的未来情景,但是政府通过能动地全面地管理社会,积极培育社会自主、自治能力,不断借助非政府组织甚至私人组织的智慧和力量来承担一定的公共管理职责,从而使政府从繁杂的公共事务中解放出来亦即“解放政府”,使之专司全局性、战略性的大事,这已是形成一个强政府的必然趋势和重要标志。
二
管理是相互的,管理的主客体是具有二重性特质的,政府与社会的公共管理尤其是如此。
在我看来,所谓社会管理,具有多重性质。如果从社会学角度说,社会管理主要可指与社会成长相适应的社会自主、自治、自理,“自我”管理或社会自我治理。迄今为止,由于社会包容着国家,亦即社会包容着政府,因此,正是从这个意义上说,社会管理自然包含着社会管理国家、社会管理政府的内容,在这里,社会成了管理的主体,政府(或国家)则成了管理的对象或客体。正如上文所说,由“政府本位”转向“社会本位”。这是一个宽广的领域。仅就政府(或官方)和公民(或人民)关系问题上,则表现为从“官治民”走向“官民互治”,即依法治官吏和依法官吏治[4]。公民不仅要民主参与监督,而且要民主管理,在这层意义上把政府置于被管理的地位,即社会管理政府。诚然,目前这还是一种比较理想的未来情景。至关重要的问题在于,通过确认社会管理政府的理念,进一步处理好政府与公民的关系。
在政府与公民的相互关系中,处于主体地位的应当是公民,而不是处于主导地位的政府。在政治上,公民享有多种权利,是社会的构成主体。我国宪法明确规定的公民基本权利就有多项,内容非常全面而具体。在所有这些权利中,占首要地位的是公民的参政权。要真正处理好政府与公民关系,保障公民参政取决于两方面的自觉:一方面是公民的自觉。公民参政,是劳动人民在社会主义条件下有组织地实现自己解放自己(自我解放)的实际行动,应当呼吁公民意识,包括公民的自主意识、主体意识、民主意识、参政意识、公平意识、竞争意识、法律意识、社会公德意识,等等。只有唤起公民意识,吸引人民积极主动参政,不断完善公民权利对公共权力的制约机制(真正的民治政府)才能保护政府正确反映民意,真正忠实于人民或公民。一般而言,政府能否做到精干廉洁、高效,与公民意识和公民素质是成正比的。另一方面是政府的自觉。政府既不能脱离公民,颠倒主仆关系,又不能消极地甘当公民的“尾巴”。政府应该立于公民的前面,积极引导、组织和支持公民参政。努力培养公民的主人翁观念和权利义务观念,为公民提供优质管理和服务。改善公民的经济生产状况,提高公民的思想道德素质和科学文化水平,从法律上和制度上确保公民的自主权利,营造公民与政府之间的“绿色通道”,不断开拓公民参政的渠道,为公民参政创造政治、经济和文化条件,逐步促进公民参政从低级向高级,从非参与、不自觉参与和有限参与向自觉参与和完全参与方向发展,从而提高公民的社会积极性和对社会的关心程度,促进社会的公正与进步。
由此可见,政府自觉与公民自觉是政府与公民关系问题的两个方面,缺一不可,构建和优化政府与公民良性运作关系取决于这两种自觉互动的方向及其程度。其中,政府自觉做到“还政于公民”、让“主权回归于民”,是历史演进的必然趋势[5]。这在中国共产党领导下的中国特色社会主义国家应该也能够做得更好,并显示出中国特色、中国气派、中国风采。
注释：
[*原载《湖北行政学院学报》2004年第5期。
[2]我在《政府理论》一书中提出“非国家机构的政府“的问题,见苏州大学出版社2003年版第-10页,谢庆奎教授在新著《当代中国政府与政治》中专门列“非国家机构政府”问题进行阐述,见北京高教出版社,2003年版。在此基础上,我发表《论作为非国家机构的政府》一文,见《江苏行政学院学报》,2004年第1期,在学界已引起一定反响。
[3]乔耀章.政府理论[M].苏州大学出版社,2003：81.
[4]乔耀章.从治民到官民互治:行政现代化历程分析[J].北京行政学院学报,2002,(2)1.
