在城市化进程中，各级党委政府以及广大基层干部和农村群众为维护和发展农民的财产权利进行了许多探索和努力，也取得了不少成效。但是，侵害农民财产权利的现象仍然比较普遍，主要体现在：一是征收或征用集体土地并给予不公正的补偿安置，二是行政区划调整以及撤并乡镇和村庄造成集体资产流失或稀释，三是强制流转农民土地，四是圈占村庄、驱赶原居民搞乡村旅游开发，五是强拆农民住宅，六是内部人控制以及外部力量卷入造成集体资产流失，七是集体经济组织民主管理滞后导致农民财产权益损失，等等。
造成农民财产权利保障不力和损害的根本原因，一是在思想观念上，各级领导干部财产权利意识欠缺、现代法治观念淡薄；二是在体制安排上，传统的计划经济体制没有得到根本的改革，现代市场经济体制没有健全起来；三是在制度建设上，有关财产权利的制度建设严重滞后；四是在产权保护上，各级党委和政府对农民财产权利保护不力，特别是国家对侵害农民财产权利的各种违法犯罪现象遏制不力。
经过40年改革开放的中国，已经走到了一个新的历史关头，进入了一个新时代。在新时代，实施乡村振兴战略，最关键的是要在全面依法治国、建设法治中国的背景下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的轨道上，在实现中华民族伟大复兴的进程中，加强对农民财产权利的维护和保障，真正使中国特色社会主义新时代成为全面依法治国的时代、成为尊重和保障公民基本权利的时代，成为大力弘扬中华优秀传统文化并大胆吸收人类现代政治文明的时代。
（一）提高现代文明素养，把切实增强各级领导干部的财产权利观念和法治意识作为首要任务
在当代中国，侵犯财产权利最严重最普遍的主体是地方各级政府和各级领导干部。产权观念和法治意识最欠缺的是各级领导干部，各级领导干部最突出的短板是产权观念淡薄和法治意识欠缺。虽然各级领导干部的平均学历水平都比较高，但拥有高学历并不意味着拥有现代文明素养，特别是并不意味着拥有基本的产权观念和法治意识。作为关键少数，各级领导干部的产权观念和法治意识的高低，直接影响整个社会产权观念和法治意识的水平。且不说改革开放以前各级领导干部对老百姓财产权利的轻视与践踏，就是在执政党和国家提出全面依法治国的今天，一些地方政府借推进城镇化、统筹城乡发展、新农村建设、乡村振兴之名掀起的“大拆大建运动”、强制圈占农民土地、强行拆除老百姓住宅以及发生在重庆的“唱红打黑”、河南的“平坟运动”、江西的“砸棺行动”等等社会现象，其实质就是地方当政者缺乏最基本的产权观念和法治意识，公然侵犯老百姓财产权利。要提高全民族的现代文明素养，实现中华民族伟大复兴，最急迫最关键最突出的任务是要切实增强各级领导干部的财产权利观念和现代法治意识，全面提高各级领导干部的现代文明素养。通过提高各级领导干部的现代文明素养从而提升全社会的文明程度，加快建成有效保护产权的现代法治国家、法治政府、法治社会，不仅是我国实现长治久安和繁荣兴盛的迫切需要，也是中国走向世界从而对人类文明作出更大贡献并得到世界普遍尊重和认同的战略需要。
一是重点对各级领导干部和公务人员进行现代公民教育和法治培训。要在国家和北京市级层面，将公民教育全面纳入国民教育体系，真心实意地培养现代公民，建设现代政治文明。各级党校和行政学院在加强对各级领导干部进行全面从严治党教育培训的同时，要将全面依法治国列入培训的重要内容，将各级领导干部和全体公职人员作为普法的优先对象和重中之重，切实增强各级领导干部和全体公职人员的产权观念和法治意识，使他们懂得尊崇宪法、尊重公民基本权利等基本的现代文明常识。没有具备现代产权观念和法治意识的领导干部，就是不合格的领导干部。缺乏现代产权观念和法治意识的领导干部，就可能成为侵害公民财产权利的违法犯罪主体，这是对国家长治久安和社会和谐安定的重大破坏。
二是坚持“一反思二借鉴”。要深刻反思照搬苏联模式侵害财产权利的惨痛教训以及市场化改革以来破坏财产权利的典型案例，认真吸收和借鉴中华优秀传统文化中尊重和保障财产权利的历史资源，吸收和借鉴现代法治国家尊重和保障财产权利的有益做法，提升全社会尊重和保障财产权利的思想意识，拓展财产权利保护的历史视野和世界视野。
三是确立以保护产权为重点的新发展观。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。要改变长期以来单纯追求经济增长而忽视产权保护甚至破坏产权的发展观念和方式。任性的权力与放纵的资本是对财产权利的严重破坏与现实威胁，要重点加强对权力的制约监督和对资本的节制规范，从根本上扭转片面追求经济增长而漠视基本权利、破坏生态环境的发展模式，确立依法有效保护基本权利、保护生态环境的新发展观。新发展观就是要在树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理论的基础上，更加突出和体现保障产权等公民及法人基本权利的发展观，就是更加突出和体现维护社会公平正义的发展观，就是更加突出和体现促进人的自由而全面发展的发展观。
（二）构建现代产权制度，把全面深化农村集体产权制度改革作为头等大事
建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，也是维护和发展农民财产权利的基础工程，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要产权支撑。自20世纪50年代我国照搬苏联模式建立集体所有制以来，虽然经过40年的改革，但我国农村集体产权仍然存在归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅的问题。维护和发展农民财产权利，迫切需要深化农村集体产权制度改革，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。本文所说的农村集体产权是涵盖全部集体所有制的产权。2016年12月26日中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》是深化农村集体产权制度改革、维护和发展财产权利的重要文件，需要进一步得到贯彻落实。在此基础上，我们还需要进一步解放思想，深化对集体所有制的认识和改革。通过强制农业集体化运动建立起来的集体所有制，具有社区性、封闭性、模糊性、不平等性等诸多特点，是一种十分独特的产权制度安排。几十年来，为了改革集体所有制，已耗费了众多专家学者的心血和当政者的精力，但至今仍未能建立起现代产权制度。愚以为，如果我们立足于切实维护和发展农民财产权利，坚定地走人间正道而不是热衷于歪门邪道，就可以按照现有政策制度框架与跳出现有政策制度框架两种思路去认识和改革集体所有制。
一是关于改革集体所有制。按照现有政策制度框架，改革集体所有制的重点内容有：第一，改变重国有、轻集体以及重城市、轻农村的二元思维和政策体系，实现土地的集体所有制与国有制的法律平等地位，在符合规范和用途管制的前提下，集体土地可以依法平等进入市场，与国有土地同地同。城乡建设需要使用土地，根本不需要实行城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策是典型的轻农村、重城市的思维方式，是对乡村土地发展权利的制度性剥夺，必须尽快废止城乡建设用地增减挂钩政策。第二，对承包地实行“三权分置”，依法且平等保护土地的集体所有权、农户承包权、土地经营权。明确和界定“三权”的权利内容和权利边界，赋予农民对承包地享有占有、使用、收益、处分的完整权能，重点是要保障农民对土地所有权的权利体现，保障农户对承包土地长久不变的权利，第二轮承包期到期后自动延长30年，乡村干部不得打乱重分土地。要尊重农户自愿流转土地的权利，特别是要制止和惩治强迫农民流转承包土地的行为。依法获得土地经营权的权利人的各项权利应当得到有效的平等保护。第三，探索宅基地实行“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产所有权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地所有权归集体所有，并不意味村集体或集体经济组织可以随意收回农民的宅基地所有权，也不意味村集体或集体经济组织可以擅自处置宅基地。保障宅基地农户资格权，就是保障农户作为集体经济组织成员享有分配和占有宅基地的权利，任何组织和个人不得非法剥夺。应当实行房宅一体政策，农户依法有偿转让住房时，宅基地使用权一同转让。农户对宅基地的资格权，是指作为集体经济组织成员的农户，在该集体经济组织内享有申请获得并依法分配使用宅基地的身份资格的权利。农户对宅基地资格权，既有初始分配资格权，也有继受占有资格权。农户初始分配资格权就是农户在集体经济组织内初次申请获得宅基地分配资格的权利，农户继受占有权就是农民在集体经济组织内部通过依法继承或转让住宅而获得的宅基地占有的权利。现行的宅基地有关政策限制农户将住宅（住房和宅基地）转让给本集体经济组织成员以外的人，因而非本集体经济组织成员不拥有宅基地的资格权、占有权。但从长远看，这种限制宅基地自由流转的政策制度需要改革和废除。第四，继续推进集体经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，依法赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对已经完成集体经营性资产产权制度改革的乡村，要继续深化改革，降低或取消集体股，健全民主管理，规范收益分配，赋予股权完整的权能。对尚未开展集体经营性资产产权制度改革的乡村，要有序推进产权制度改革，保障和实现农民享有集体资产的各项权益。
如果跳出现有政策制度框架，我们还能够打开更加广阔的改革发展思路。解放思想天地宽，保护产权日月长。我们应当立足于实现中华民族伟大复兴、着眼于国家持续繁荣和人们自由幸福的战略目标，重新认识土地所有制的价值。古今中外，向来是得民心者得天下，而不是得所有制者得天下。所有制从来就只是国家实现治理目标的手段而不是长治久安的保障。应当突破苏联模式对土地所有制的观念束缚，实行土地所有制多元化，建立公有制为主体、其他所有制为补充的土地制度。我们要纠正一个习以为常的错误观念，就是误以为世界上实行土地私有制的国家都是百分之百的私有制，其实实行所谓土地私有制的国家也有大量的公有土地。世界上根本不存在纯而又纯的土地私有制国家，而是普遍实行土地的多元所有制。要取消城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有的规定，在宪法中统一规定土地属于全民所有。这种全民所有是指国家主权意义上的全民所有。在此基础上，在土地法中明确以国有所有权为主体、基层社区所有权以及法人所有权、农户所有权为补充的土地所有权制度体系。此外，在现行土地集体所有制条件下，农民集体是集体所有制的所有者，集体经济组织或村民委员会只是集体所有制所有权的代表，而不是集体所有权的拥有者和垄断者，作为集体经济组织成员的农民才享有全部集体土地的所有权。无论从集体所有制的形成历史还是现实占有状况来看，都应当将农民的承包土地和宅基地视为民法意义上的准所有权予以保护。
二是关于改革征地制度。按照现有政策制度框架和改革试点方向，改革征地制度的重点内容有：第一，明确公共利益的范围。根据宪法，国家因公共利益的需要可以征收或征用集体土并给予补偿。但国家立法至今没有明确公共利益的范围，在实际工作中，不管是国家公共利益的需要还是非公共利益的需要，政府一律启动征地权强制征收集体土地。这是贯彻落实宪法不到位不尽责的重要表现，是国家立法缺位的重要体现。要加快有关征地制度的立法工作，明确公共利益的范围。只有国家公共利益的需要，政府才能启动征地权并给予公正合理补偿。对于非公共利益需要使用集体土地的，只能实行土地租赁或土地入股等形式。第二，对合法征用集体土地的给予公正补偿。现行《土地管理法》规定按被征土地原用途补偿给被征地的农民，补偿标准明显偏低。地方政府通过低价征地、高价拍卖，从而获取巨额土地出让收入，实质上是以政府强制力为后盾从农村集体和农民手中攫取巨额的土地财产权益。这种由政府垄断经营土地的现象和制度安排亟需改变。政府应当放弃经营土地的商人角色，回归公共利益的代表角色上来。对依法征收或征用农民土地的，必须给予公正合理的补偿。同时，要合理确定政府、集体、农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民应当享有的土地补偿费用。在征地补偿中，应当明确区分对土地所有权的补偿和对承包经营权的补偿，区分对宅基地的补偿等等。凡是征用农民承包地和宅基地的，农民应当享有90%以上比例的土地补偿费。第三，允许和规范集体经营性建设用地平等入市，赋予农村集体土地发展权。国家已经在开展这方面的试点工作。应当明确，除了国家依法征收农民集体土地外，农村集体可以在符合规划和用途管制的前提下，自主开发利用集体土地。除了公共需要征地外，其他非公共利益需要集体土地的，一律按照市场契约原则实行土地租赁或土地入股。国家应当建立健全土地税制，依法从土地交易中获取税收。第四，对于非法强征农民土地、强拆老百姓住宅的行为，应当依据刑法，追究强征强拆者侵犯集体和公民财产权利罪。不但要追究个人侵犯财产权利罪，还要追究单位侵犯财产权利罪。
如果跳出现有政策制度框架，可以对现行的征地思想观念和政策制度安排作出重大调整与改变。第一，取消城市的土地属于国家所有、农村和城市郊区的土地属于集体所有的规定。这是因为，城市与农村的边界是动态变化的，而法律的规定则是静态的。静态的规定根本不适合城市化发展的动态变化。事实上，在农村也有国有土地，在城市，也存在集体土地。在国家主权上，规定国家的全部土地属于全民所有；在民法上，则明确土地的各种所有权主体或占有权主体。农村的集体土地可以建设城镇，城镇的国有土地也可以发展农业或三产融合产业。在城市化进程中，土地的所有权可以保持不变。就像农村中的国有农场等国有土地没有必要变性为集体土地一样，城市化发展需要集体土地的也可以不征地，没有必要改变城市规划区和建成区内的集体土地所有权。第二，取消土地征收的规定。土地征收涉及土地所有权的改变，即由集体土地转变为国有土地；土地征用只涉及土地使用权的改变。事实上，土地征收也只存在集体土地转变为国有土地这唯一一种情况。土地集体所有制和土地国有制都是公有制，没有必要将一种公有制转变为另一种公有制。习近平总书记以及中央有关政策文件明确强调，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。现行的征地模式，就是将农村的集体土地征收后改变为国有土地，这实质上不仅是将农村土地集体所有制改垮了，而且是将农村土地集体所有制改没了，这与坚持集体所有制的宪法原则和政治原则相冲突，因而必须从根本上改变这种吞噬农村土地集体所有制的征地模式。凡是因公共利益需要集体土地的，只能实行征用，即不改变土地的集体所有制，土地的集体所有权并没有消失，而只是集体土地的占有权和使用权的依法转移。征用集体土地，应当明确征用期，包括长期征用和限期征用，并给予公正合理的征用补偿。非公共利益需要集体土地的，应由现行的征收或征用土地改为租赁土地。农村集体经济组织发展产业需要可以依法出租土地或以土地入股的方式参与开发建设。要从根本上改变政府通过低价征收征用农民土地然后高价拍卖土地从而获取巨额土地出让收入的做法，政府应当从建立健全土地税制中获取合法收入。
（三）强化现代产权保护，把严格依法惩治一些地方领导干部侵犯财产权利的行为作为关键举措
2016年11月27日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策，文件对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了部署，这对于加强产权保护具有积极意义。但是该《意见》主要侧重于对民营企业的产权保护，而对农村集体财产以及农民财产权利的保护显得不够，现实中侵害农村集体和农民财产权利的现象比较普遍和严重，特别是城市化进程一些地方政府领导干部以统筹城乡发展之名掀起的强征强拆、撤村并居等运动，以及一些地方政府领导干部以改革之名推行的暴力平坟、野蛮砸棺等滥用权力行为，严重侵害了农民财产权利。一些地方政府领导干部热衷于以侵害老百姓财产权利以及人身权利为手段推行当地的所谓经济发展，完全背离以人民为中心的发展思想，是对国家长治久安与社会和谐稳定的严重破坏。公权力的滥用是最大的不稳定因素。以侵害老百姓财产权利为手段谋求当地经济发展的地方政府发展模式，严重侵蚀了国家有效治理的根基，必须下决心予以制止和根除。
一是要像强力反对腐败一样强力反对侵权。一些地方发生的非法暴力强征强拆等现象，实质上是严重侵犯农民财产权利的违法犯罪行为，不符合为人民服务的根本宗旨，违背了执政为民的根本要求，与全面依法治国相背离，应当严格追求侵权者的法律责任。要像推进全面从严治党一样推进全面依法治国，以党建引领法治，以党建促进法治，以党建保障法治。要借鉴强力反腐败的有效方式开展强力反侵权行动，依法打击一些地方政府公然以侵害老百姓财产权利的方式谋求当地所谓经济发展的歪风邪气和旁门左道，坚决遏制和平建设年代一些地方政府大规模侵害农民财产权利的不正常现象，还老百姓一个安宁的生产生活环境，夯实国家长治久安的人心基础。
二是修改《刑法》，进一步健全完善侵犯财产的罪名。根据城市化中的普遍性问题以及一些地方政府以改革之名恣意滥用权力的现象，应通过修改《刑法》，进一步完善充实侵犯财产权的罪名，强化财产权的保护力度。可以单独设立强征土地罪、强拆住宅罪、破坏坟墓罪、毁坏棺材罪等侵犯财产的罪名。为加强《刑法》的实施提供有法可依的法律保障。
三是加大《刑法》的实施力度，依法追究侵犯财产权利的犯罪行为。对侵害农民财产权利的地方政府及领导干部，既要依据《中国共产党纪律处分条例》给予党纪处分，也要依据《刑法》追究其侵犯公民财产的罪行；既要追究侵犯农民财产权利的领导干部个人的刑事责任，也要追究地方政府及其相关部门的单位犯罪责任。通过及时公开惩治一些地方政府领导干部侵犯农民财产权利行为的典型案例，达到以个案的公正处理推动地方政府依法行政的不断深入和全社会的法治进步。
在城市化进程中，要有效保护财产权利，除了上面提出的增强财产权利观念、构建财产权利制度、惩治侵犯财产权利的行为外，还需大力培育现代产权文化，要把营造尊重和保护财产权利的社会政治环境作为根本选择。只有既加强保护产权的硬制度建设，又加强保护产权软的环境培育，才能更有效地实现对财产权利的尊重和保护。尊重和保护产权，既要有效保护公有产权，落实宪法规定的“公共财产神圣不可侵犯”的原则，又要有效保护私有财产，落实宪法规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”。在社会主义市场化改革中，尤其要突出加强对私有财产权利的法律保护，实现公有产权和私有产权的平等保护。要依据“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的宪法规定，全面加强财产权利保护的立法工作，加快完成《民法典》的编撰工作以及通过后的实施工作，真正将保护财产权利的法治建设提升到一个崭新的水平上来。在新时代营造尊重和保护财产权利的社会政治环境，既要继承和弘扬有利于保护财产权利的中华优秀传统文化，实现“有恒产者有恒心”的产权保护与社会安定的目标；又要大胆吸收和借鉴有助于保护财产权利的人类文明的共同成果，恪守“风能进，雨能进，国王不能进”的产权保护与公权制约原则。
加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。要实现中华民族伟大复兴，必须把有效保护财产权利以及其他各项基本权利和自由作为再造中华文明的基石。北京提出要建设法治中国首善之区，就必须更加真心实意、认认真真地加强法治建设，让人们以看到见、感受得到的方式有效保护财产权利，特别是在推进城市化进程中，要真正坚持法治原则、树立法治理念、彰显法治精神，养成在尊重和保护财产权利的基本底线上开展工作，而不是习惯于在侵害老百姓财产权利的大拆大建中谋求发展。
2018年9月9日
张英洪 等著《北京市城市化中农民财产权利研究》，
社会科学文献出版社2019年1月第1版。
